一、对执法规范化建设的理解和认识

    要弄清什么是执法规范化建设，首先要搞清什么是执法规范化？笔者以为，从字面上讲，执法规范化就是公安机关及其人民警察自觉地按照相关法律法规规定的程序和要求，开展执法活动的一种状态，最基本的要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。从执法实践看，执法规范化包括执法主体、执法理念、执法行为、执法程序、执法结果的规范以及执法礼仪和执法装备使用的规范等。因此，所谓执法规范化建设，就是通过教育的、制度的、监督的以及硬件装备的投入和保障，对执法主体、执法程序、执法责任等进行明确的规定，使公安机关及其人民警察自觉按照法律法规的规定开展执法工作成为一种常态，并且通过规范化的执法活动和执法行为，推进公安队伍正规化建设，促进社会和谐，服务经济社会发展，实现“立警为公、执法为民”宗旨的一个过程。通过这样一个过程，力求建立起一个在统一的法律制度下，符合当地社会治安实际的，并且公安机关和民警在执法活动中不易出错，或者一旦出错能够迅速进行自我修复、自我纠错的机制，是公安机关在队伍建设从自身层面加强自律的有效途径。

    从以上分析可以看出，执法规范化建设的目的，绝不仅仅是针对执法实践中存在的不规范地方加以改进和完善，即“为了规范而规范”，而是要通过执法为民思想的教育，法律法规的教育训练，执法质量监督等措施，整改执法工作中存在的问题，改进执法方式，提升执法质量，提高执法效率，减少执法矛盾，树立良好的队伍形象，密切警民关系，让党委政府放心，人民群众满意。这应当是执法规范化建设的本质要求。

    从以上分析还可以看出，执法规范化建设有非常丰富的内涵。第一，公安机关及其人民警察既是规范执法的实践者，又是执法规范化建设的推进者。公安机关的基本活动是执法活动，公安民警的基本行为是执法行为。在当前社会矛盾日益突出，人民群众法制意识不断增强，各种利益诉求日益增多，对执法部门在要求更高的情况下，公安民警尤其要注重执法行为的规范性，通过公安民警“个体”的规范执法来促进公安机关“整体”的执法规范化建设。第二，公安机关及其人民警察必须对所执行的法律法规准确理解、正确适用，才能确保规范执法。当前，公安机关及其各警种适用的法律法规非常多，条文非常繁杂，调整变化快。这就要求公安民警认真研读本职业务工作涉及的法律法规，对常用的法律条款进行深入的研究，在操作层面上，结合当地治安实情进行深入的探讨，才能确保在熟练运用的基础上实现规范执法。第三，执法规范化建设是一个长期的过程，并且必将随着时代的演进而不断发展变化。从历史发展进程看，不同的时代对规范执法有不同的要求，并且引发群众对公安队伍建设评判标准的变化。以前在我们看来是合乎规范的执法行为，用今天的眼光来审视则未必，如收审、留置盘问等。第四，执法规范化建设是一项系统工程，涵盖了政治思想、教育训练、机制建设以及装备保障、科技应用等方方面面。从执法主体上讲，离不开执法为民的思想教育，离不开执法能力的培训；从执法过程上讲，离不开制度机制的保障、监督和制约；从执法的硬件保障上讲，离不开警用车辆、警用器械以及信息网络、通讯设备的支撑；从公安业务上讲，业务工作的开展是规范执法的前提，规范执法工作不可能脱离具体的业务工作而存在，因此，必须通过不断地加强公安业务工作，来推动执法规范化建设。可以这样说，执法规范化建设缺少了其中任何一个环节，都是不可能取得成功的。

    二、执法规范化建设的现状分析

    近年来，各级公安机关通过不断推进执法规范化建设，执法为民指导思想得到进一步根植，执法教育训练得到进一步加强，执法行为得到进一步规范，有力地促进了公安工作和队伍建设的长足发展，有效地密切了警民关系，较好地为经济社会发展服务。但是，不可否认，在推进执法规范化建设的过程中，还面临很多的现实问题，需要引起各级领导和大家的高度重视。

    1、领导层面：一是认识不清。相当部分的领导对什么是执法规范化、执法规范化建设的认识模糊，停留在制定文件方案，查摆问题，拟定整改措施以及满足于在检查考核中取得好成绩的层面上，对怎样推进执法规范化建设没有长远规划，阶段性推进措施，盲目、被动、应付式地工作。二是保障不力。应当承认，在执法制度、机制、监督、考核等执法规范化建设诸要素上，各级公安机关推出了一系列有效的措施和办法，但是在执法理念教育、执法主体教育训练、执法硬件装备保障等方面，我们还存在许多缺失。比如执法理念，虽然我们开展了各种思想政治教育活动，但是冷漠执法、粗暴执法、语言不文明、着装不规范、不作为、消极作为等现象仍然在少数民警身上有所表现；又如执法主体教育训练，虽然我们开展了各类培训，但是执法能力不足、执法水平低下、执法行为不规范仍然在少数民警身上有所表现；再如执法装备，基层和一线部门执法装备不足、执法科技含量低是函待需要解决的事实。三是少数领导自身水平不高，只重视执法工作中存在的一些浅表性问题，把规范执法的重点放在法律文书填写、案卷材料装订等程序和形式上，忽视对执法规范化建设中存在的影响执法形象、执法公正、办案办事效率以及执法服务环境等深层次问题的调查研究。

    2、部门层面：一是基层和一线部门在推进执法规范化建设上，缺乏开拓创新意识，寄希望上级或其他地方出台和制定出包罗万象、无所不能的处理、化解各种执法矛盾问题的灵丹妙药似的政策以便照抄照搬，想靠。二是业务部门认为执法规范化建设是法制部门的事，不愿意、不主动抓好本部门规范执法工作，想推。三是少数业务部门重业务实绩、轻执法规范，在工作任务重、压力大的情况下，把规范执法工作搁置一边，想拖。四是法制部门受制于警力等因素，日常工作重心放在案件审核和具体案件的指导上，没有时间和精力去组织、规划、推动、协调各部门执法规范化建设，想等。

    3、主体层面：一是少数民警不想学、不愿学，在新形势下对“理性、平和、文明、规范”执法的理念不了解、不思考，在信息化背景下对执法技能的要求不学习、不掌握，在新环境下人民群众对执法工作的新期待、新要求不理解、不认同，对新推出的法律法规不敏感、不研究。因此，不能做到在执法工作中融入服务理念，在服务群众中促进执法规范。二是执法利益驱动。一些单位和部门把罚款量的多少作为考核民警工作绩效的依据，有的甚至与工作补助挂钩，导致民警在执法工作中重罚款轻教育，不顾执法的法律效果与社会效果的相统一。三是非执法主体参与执法。一些地区、单位因警力不足，聘请协警员参与执法工作。由于对协警员队伍的教育管理不到位，导致协警员单独执法，甚至因协警员乱执法而引发不良后果。影响了民警的执法质量，从而导致群众对民警的信任危机感，影响了和谐的警民关系。

    4、法律层面：一是现行及新推出的法律法规多、内容多，民警消化吸收、准确理解掌握有一个较长的过程，客观上影响了执法的规范性。二是一些法律条款给予的自由裁量空间大，导致不同地区、不同单位、不同的民警针对相同的违法行为处罚不一致，不能做到一视同仁，客观上导致了执法的不公正。三是一些过时的法律条款不能及时得到修订，一些新情况、新问题又没有相应的法律法规来规范和约束，导致民警在执法过程中“无法可依”，客观上影响了规范执法的效果。四是个别法律及其配套法规不严谨、不完善，出现相互抵触和矛盾的情况，有的法律条款规定过于原则，操作性不强，有的执法程序规定环节多、手续繁杂，客观上增加了民警规范执法的难度。

    5、推进层面：一是缺乏一个相对统一的操作规范，各个地方各行其是，对执法规范化建设的内容、目标、措施、量化标准不明确，口号喊得多，实质内容少。二是发展不平衡。横向上，地区与地区之间、警种与警种之间发展不平衡；纵向上，基层与机关发展不平衡。总的来看，保障条件好的地方以及基层和一线实战单位执法规范化建设发展要好一些，保障条件差一点的地方以及机关业务部门执法规范化建设发展要差一些。三是信息化应用程度不高。目前，交警队信息应用平台、网上办案等执法信息化应用推进力度不大，效果欠佳，迟滞了执法规范化建设的整体进程。 三、推进执法规范化建设必须强化“三个认知”

    通过对执法规范化建设概念的理解和认识，对执法规范化建设现状的分析，笔者认为，推进执法规范化建设要紧紧抓住执法民警这个“个体”，强化执法主体对规范执法内涵及外延的认知，用内在的、正确的执法理念，来规范外在的执法行为，推进公安机关这个“整体”的执法规范化建设，进而实现执法与服务的和谐统一，实现法律效果与社会效果的相统一。

    1、强化对“服务理念”的认知，把服务意识主动融入到执法工作中。执法和服务是一对孪生姊妹。在很多情形下，执法过程其实也是一个服务过程。因此，作为党委政府联系群众的桥梁和纽带，公安机关尤其要重视服务理念的树立。一是要树立主动服务发展大局的理念，紧紧围绕当前党委政府的中心工作，进一步解放思想，更新观念，加大对公安执法工作的改革力度，为地方经济社会发展营造良好的执法环境。二是要树立服务民生的理念，在执法过程中减少执法环节，提高执法效率，改进执法方式，为人民群众提供更多的便利性服务，在行政执法、行政审批的过程中推出人性化服务举措，最大限度地让办事群众满意。

    2、强化对“执法质量”的认知，大力提高公安机关执法能力和水平。执法质量是执法工作的生命线，如何提高执法质量，可以通过以下途径：一是从执法制度、执法责任、执法监督各方面建立健全机制，使这些机制能够及时发现问题、纠正问题，从机制上遏制和解决执法中存在的深层次问题。二是强化执法主体对法律法规条款精神实质的理解掌握，对执法中可能出现的问题进行一些深入细致的研究，使执法者做到法律法规在适用中把握得当，对要件的分析，对事实证据的判断准确。通过执法的公正、公平来促进执法规范化建设。三是减少影响执法质量负面因素。执法受利益驱动，非执法主体参与执法是影响执法质量的大敌，饱受人民群众非议的执法质量问题，往往集中在这两个方面，在执法过程中必须克服。同时，对民警执法礼仪、法律与配套法规的衔接、执法服务效率也要高度重视。四是规范执勤执法装备的使用。这是规范执法工作中比较容易忽视的问题。比如，公安交警部门使用测速仪、酒精检测仪的过程中，测速仪、检测仪是否存在质量问题，使用程序是否合乎规定，检测结果是否科学有效，都是影响执法质量的重要因素。五是抓整改。不回避执法工作中存在的问题，坚持什么问题突出，就重点解决什么问题；哪里问题严重，就重点整治哪里，解决一批影响公安民警形象的突出问题。通过设定执法“高压线”，制定违反执法规范责任追究和处理规定，把问题解决在各个执法环节上，杜绝违法违纪问题的发生。

    3、强化对“根本保证”的认知，着力打造政治坚定、业务精通、执法公正、作风优良的公安队伍。落实执法为民，必须要有一支强有力的执法队伍来保障。一要组织广大民警努力钻研邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，始终坚持正确的政治立场和政治方向，时刻保持忠于党、忠于人民、忠于祖国、忠于法律的政治本色。二要把执法规范化建设作为推进队伍正规化建设的重要手段和途径，澄清少数领导和民警对执法规范化建设的模糊认识，运用系统的方法，制定一套相对统一的操作模式，切实解决思想认识问题、执法能力问题、部门协作配合问题以及发展不平衡等问题。三要提高民警的科技应用能力。采取有效措施“逼迫”民警提高计算机应用能力，下大力气推广使用交警队信息应用平台，强力推进“网上办案”，通过信息化手段推进执法规范化建设。四要进一步加强内部管理，强化民警养成教育，转变民警工作作风，树立公安队伍的良好执法形象。