我国是一个自然灾害、突发公共事件、事故灾难等突发事件较多的国家，各种突发事件的频繁发生，给人民群众的生命财产造成了巨大的损失。仅****年，我国发生自然灾害共造成****人死亡，发生灾难事故******起，死亡******人。上个世纪八十年代以来，我国所面对的国际国内环境也发生了巨大的变化，各种形式的国际突发事件频发，国际恐怖主义活动频繁，国内也发生了*.**和*.*暴力犯罪事件，严重威胁国家和民族以及人民群众生民财产的安全。另一方面，随着我国改革开放的深入和经济转轨，城市化、工业化进程加快，我国也进入了安全事故发生概率较大和社会矛盾集中凸显的时期，复杂火灾、化危品泄漏、工业安全生产事故、建筑物倒塌等各类灾难事故，以及诸如成都公交车火灾等人为的安全事件时有发生。各类灾害、突发事件或事故灾难发生后，如果得不到迅速有效处置，势必给国家财产和人民群众生命财产安全造成不可估量的损失。党的十七大以来，党和国家更加关注民生，更加注重扩大公共服务，完善社会管理，明确提出“完善突发事件应急管理机制”。因此，建立完善“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的社会应急救援体系非常必要。根据我国的国情、目前各类应急救援队伍以及参与处置应急事件各种力量的现状，不可能按照自然灾害、公共事件和事故灾难的分类，建立那么多功能多样、分布广的单一专业队伍。在****年汶川大地震后，加强以消防部队为主体的社会应急救援体系建设，呼声越来越高。建立以消防部队为主体的符合中国实际的应急救援体系，是提升应急救援效能与节约行政成本的最佳选择，是巩固党的执政地位与构建和谐社会的根本要求。

    一、法律和政策依据

    (一)目前我国应急救援工作的立法情况。目前我国涉及应急救援工作的法律、法规也较多，主要有：《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院年关于全面加强应急管理工作的意见》和《消防法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《传染病防治法》等。

    (二)有关法律已明确消防部队应急救援工作的骨干作用。我国《突发事件应对法》明确规定，突发事件分为：自然灾害(主要是由自然因素造直接所致)、事故灾难(主要是由人为无视的规则行为所致)、公共卫生事件、社会安全事件(主要是由一定社会问题诱发的)。****年*月**日发布的国务院[****]**号文件《关于进一步加强消防工作的意见》第十条指出，要充分发挥公安消防队作为应急抢险救援专业力量的骨干作用。公安消防队在地方各级人民政府统一领导下，除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件。****年*月*日起实施的新修订《消防法》第三十七条规定：公安消防队、专职消防队依照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。以上法律条款，从法律上赋予消防部队应承担以抢救人员生命为主的应急救援工作，并明确消防部队是应急救援的专业力量，应发挥骨干作用，从某种程度上明确提出了消防部队作为社会应急救援体系的主体地位。

    二、我国应急救援体系建设的现状分析

    我国《突发事件应对法》第二六条规定：县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。训练有素、相对统一的应急救援队伍，是应急处置工作的骨干力量。从我国目前情况来看，应急救援体系建设方面还存在一些突出问题：

    (一)普遍没有综合性的应急救援队伍。 ****年**月*日起施行的《突发事件应对法》，提出了“应急救援队伍”这一名称。但目前，县级以上人民政府普遍没有一支可以处置本行政区域内易发、多发突发事件的综合性应急救援队伍。近年来，全*有**余个省依托消防部队整合应急资源成立了省级地震救援队。****年*月，**省依托现有公安消防部队力量，在全*率先正式组建**省省、市、县三级综合应急救援机构。

    (二)应急救援力量比较分散、薄弱。一支救援队伍负责一种灾害救援的现象比较普遍，造成了有限的资源闲置、浪费，也导致各类专业应急救援队伍重复建设。例如，目前仅消防队伍就有*支，分别是城市公安消防部队、森林武警消防部队和草原消防队。实际上，我国幅员辽阔，地形、气候特点各异，全*不同区域发生自然灾害的种类和频率也不同；另外，就某个特定地区来说，发生某类突发事件的机率很小，有的专业应急救援队伍平时很少出动。处置重大灾害事故的专业救援力量有限，往往大量依靠军队，如**年抗洪救灾和**年抗震救灾，这是中国目前社会应急救援力量不足情况下特有的模式，但担负保卫国家安全重任的军队不宜作为主要应急救援力量。

    (三)应急救援队伍缺乏统一有效的管理。虽然我国出台了《突发事件应对法》，但该法未对各类应急救援队伍特别是现役部队如何调派、各种力量的联动作出具体规定。面对诸如汶川大地震等突发重大灾害事故，需要在全*范围内短时间内调集众多救援力量前往救援，没有跨区域调集救援力量的机制和预案做支撑是难以想象的。在各级政府设立的应急办，目前只是一个行政管理机构，缺乏统一调度指挥各类应急救援队伍协同作战的机制和能力，各种专业救援力量和相关部门之间不能真正实现整体联动，在应急救援中，极易耽误“黄金”救援时间。

    (四)应急救援经费投入分散，各地救援装备参次不齐。由于政府应急办应急经费有限，面对众多的应急救援队伍，有限的应急救援经费只能分摊使用，造成高成本、低效能的不利局面。我国目前应急救装备配备方面普遍存在地区差异大、数量不足、技术落后等问题，缺乏区域应急救援针对性强和特殊专用的先进救援装备。虽然消防部队已经配备了一定数量较为先进的救援器材装备，但目前，用于专业抢险救援的一些装备主要集中在经济发达地区城市消防队和大、中城市的特勤消防队，而其它相对贫困地区和普通消防队专业救援器材相对缺乏，尤其是一些高精尖的救援装备更是严重缺乏。诚然，经济发达地区火灾发生的概率和复杂程度相对较大，但是火灾以外的其它突发事件不会因为经济是否发达而有选择性的发生，经济欠发达地区同样需要高精尖的救援装备。由于地方经济困难，目前主要依靠县级以上人民政府投入地方应急救援装备经费的模式，不利于应急救援装备的提升。

    (五)应急救援后备队伍建设严重滞后。应急管理是现代政府的重要任务之一，但政府作用和能力有限，需要充分发挥志愿者组织、企业、群众自治组织和公民个人在应急管理中的作用。目前，我国除了消防部队刚刚成立了消防志愿者队伍外，还没有建立突发事件应急救援志愿者队伍，兼职应急救援队伍也不多见。而国外许多发达国家，志愿应急救援队伍非常庞大。以德国为例，目前拥有*.*万名的职业消防队员，同时拥有***万名志愿消防队员。

    三、以消防部队为主体建立完善社会应急救援体系的思考

    我国应急管理体制的重要特点是突发事件应对职责分属若干个不同部门，人力、物力、财力资源比较分散，责任不够明确，指挥不够统一、协调，反应不够灵敏。《突发事件应对法》确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”，从目前我国应急救援工作实际和国际通行做法来看，急需建立一个统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急救援体系，而依托消防部队建立这一体系又是一个既节约行政成本、又快捷高效、符合我国实际的途径。

    (一)以消防部队为主体建立社会应急救援体系是国际通行的做法。以部分发达国家为例，俄罗斯、意大利建立了专、兼职和后备应急救援队伍体系。两国整合了各方面的应急救援力量，建立了相对集中、多层次的应急救援体系。俄罗斯紧急情况部有消防部队、民防部队和空中、水上搜救队等多支专业应急救援队。意大利的专业应急救援队伍是消防警察和宪兵部队。专业应急救援队伍都是综合性的。德国的消防队也逐渐发展成为应急救援的综合性队伍，其志愿消防队已成为应急救援的主要力量，承担着**%以上的应急救援任务。

    (二)消防部队作为社会应急救援的主体具备突出的优势。一是消防部队是一支现役部队，具有令行禁止的纪律和良好的作风，是目前地方政府唯一可以调动的一支武装力量。二是消防部队拥有**万余人和*.*万余辆各类消防救援车的常备力量，无论从人员规模、装备器材、专业技术、救援经验、信息化建设哪一方面，都超过了其它救援力量。近年，消防部队年均接警出动**余万次，其中社会应急救援已占到出警总量的**%以上。三是消防部队拥有****个队站，分布在县级以上城区，分布广、覆盖范围全，且所以队站全部完成光纤连接的三级网络。以消防部队为依托建立县级社会应急救援体系，可以无需重新布点、重复建设，避免造成资源浪费。

    (三)建立以消防部队为主体的社会应急救援体系的思考。

    1、加快社会应急救援体系相关立法。我国目前社会应急救援有关法律主要由《突发事件应对法》这一普通法和《消防法》、《防震减灾法》、《军队参加抢险救灾条例》等特别法组成。《突发事件应对法》对社会应急救援力量如何整合没有明确。因此，必须进一步完善应对突发事件法律、法规体系，建议制订国家《应急救援法》，明确各级政府应急救援工作的职能和指挥协调机制，明确应急救援的经费投入、力量体系建设。

    2、完善社会应急救援体系各项机制。与国际上相比，我国目前应急反应和救援实行的是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”模式。这一模式有利于各地根据本地实际，加强针对本区域易发、突发事件救援力量的建设，但容易出现重复建设资源浪费，多头指挥、效能不高。地方政府应急办应转变职能，由管理机构转变为指挥机构，整合各种救援资源和力量，设立实体性的应急救援工作协调指挥机构，初步形成统一的应急救援体系。完善县级以上政府应急救援组织指挥体系建设，同时，建立国家级和省级区域应急救援中心，有效合理配置应急资源，理顺参与应急救援的各救援力量、各军队和各部门的关系，科学划分指挥层次与指挥权限，形成“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的应急救援机制。

    3、整合以消防部队为主体的应急救援力量。整合我国现有的各类应急救援力量，优化行政成本，根据区域自然灾害、易发突发事件的规律特点，以县级为单位扩充消防部队编制，加强应急志愿者队伍建设，以消防部队为主体，合并整合各类应急救援力量，建立一支统一指挥、有效应对本地灾情的综合性应急救援队伍。同时，根据全*实际，国家和省内各分若干个救援区域，建立国家级和省级区域应急救援队伍，专门处置特别重大突发事件和跨区域应急救援，既避免了“一刀切”的重复建设模式，又确保了区域应急救援任务的完成。

    4、建立国家、省、市三级应急信息平台。加快应急信息平台建设，建立一个各级政府主导、以消防为主体、各有关应急力量和部门共同参与的应急信息平台，实现信息资源共享，充分利用集成的数字化、信息化、网络化技术，建立统一的应急数据库和应急救援指挥系统。同时，国家和省内区域应急救援中心分别建立移动应急平台，以快速的信息通讯网络、完整的基础信息数据、先进的指挥系统为基础，实现跨地区、跨部门以及不同救援力量之间的“统一指挥，协同作战”，准确、快捷、有序、高效应对各类突发事件，切实提高社会应急处置能力。

    5、改变现有的应急救援装备经费投入模式。突发事件特别是自然灾害的发生不会有选择性，我国目前由县级以上政府为主负责消防救援装备建设的模式，势必造成经济越发达装备越先进，长期下去导致区域差异增大，一旦贫困地区出现灾情，本地的装备跟不上，发达地区先进的救援装备往往鞭长莫及。如，****年汶川大地震偏偏就发生在西部经济欠发达地区。因此，应急救援装备建设应实行省、市、县多级政府投入的模式，无论经济发达与否，必须根据地区易发突发事件的特点，按照国家有关标准配备与本地应急救援相适应的、相对先进的装备。这一做法也符合“公民生命安全平等”的思想，确保公共安全服务不因地区不同而有差异。

    6、强化针对性的社会应急救援训练。以县级应急救援体系为单元，依托消防部队，根据各地实际开展针对本区域易发灾害事故和突发事件的训练，强化新知识、新技能和新战法的应用性训练；加强装备训练，熟练掌握各类应急救援装备的使用；建设多功能的训练基地，开发和引进模拟训练软件；建立突发事件应急救援信息预警、决策指挥、专家智囊、技战术研究机构，提高应急管理能力，切实加强各级、各类和区域性的应急救援演练，提高快速反应和协同作战能力。

    7、建立完善社会应急救援战勤保障。依托应急平台，建立突发事件评估机制，充分利用气象、地质、环保等有关部门对自然灾害以及公安部门对社会安全事件等突发事件的评估信息，运用重大危险源评估技术等手段，科学评估应急救援战勤保障需求总量，合理建设应急救援战勤保障中心。加强物资储备网络建设，建立健全*家和省级区域性应急物资储备库，确保应急救援战勤保障快速、有力。

    根据我国的国情，从消防部队的队伍建设和目前承担的社会应急救援任务来看，建立以消防部队为主体的社会应急救援体系势在必行。因此，应从国家层面考虑建立以消防部队为主体的应急救援体系，由县级以上人民政府负责本行政区域内的应急救援指挥，建立统一指挥、切合实际、功能齐全、快速高效的应急救援体系，切实提高社会应急救援水平，努力保障人民安居乐业和构建和谐社会。