学习贯彻党的十七大精神及*总书记在全*政法工作会议代表和全*大法官、大检察官座谈会上的重要讲话，深刻理解和把握新时期司法行政工作的重大理论与实践问题，为构建社会主义和谐社会提供保障和服务，是当前司法行政机关的重大历史使命。围绕这一使命，*司法厅进行了一些理性思考和实践探索，在初步实现司法行政工作跨越式发展的基础上，提出了良性循环发展的战略理念。

    一、确立司法行政工作良性循环发展理念的决策背景

    提出良性循环发展的战略理念是对科学发展观实践和认识不断深化的结果，是基于*司法行政工作实际，对司法行政工作发展 阶段的准确判断、发展规律的正确把握和发展理念的科学创新。

    （一）良性循环发展是适应经济社会发展新形势的客观需要

    1.推动经济又好又快发展对法律服务的拓展与规范提出了更高要求。党的十七大强调"必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务。要牢牢扭住经济建设这个中心，不断解放和发展社会生产力"。这要求司法行政机关进一步增强以经济建设为中心的坚定性和为社会主义现代化建设服务的自觉性，积极探索适应新形势新任务的服务方式和手段。

    2.加快改善民生对司法行政工作服务人民群众提出了更高要求。党的十七大指出"必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生"。这要求司法行政机关必须紧紧围绕以改善民生为重点的社会建设，更加重视化解因民生问题引发的社会矛盾，更加重视维护社会公平正义，保障人民安居乐业。

    3.推进依法治国、加强社会管理对司法行政机关维护和谐稳定提出了更高要求。党的十七大提出"完善社会管理，维护社会安定团结"。*第八次党代会提出"把*建成全*最稳定的省份之一"。这要求司法行政机关不断完善刑罚执行和教育矫治制度，维护社会和谐稳定；不断提升依法治理、队伍管理等能力，满足人民群众日益增长的法律需求。

    4.加强政府自身建设对推进司法行政体制机制改革、改进机关效能和作风提出了更高要求。党的十七大要求"加快行政管理体制改革，建设服务型政府"。这要求司法行政机关按照中央关于司法体制改革的总体要求，积极推动司法行政体制和机制改革；围绕依法行政、提高效能的要求，进一步改进作风，强化服务意识，提高司法行政工作能力和服务水平。

    （二）良性循环发展是适应司法行政工作自身特性的现实需要

    1.司法行政工作业务的广泛性需要协调发展。由于历史和体制的原因，司法行政工作的外延远远超出的国家司法机关的行政工作范畴，工作门类多，工作领域广，各项工作性质差别大。提出良性循环发展理念，是以增强履行司法行政职责的能力为核心，促进各个方面相互协调，各项工作全面进步。

    2.司法行政工作资源的互补性需要优化整合。司法行政工作资源包括物质的和非物质的，物质因素是看得见、摸得着的经费、装备、设施等，非物质因素包括智力、技术、机制、信誉等。提出良性循环发展理念，是按照"有所为有所不为"的原则，进行系统资源整合，优化资源配置，增强系统统一性，推进职能专业化。

    3.司法行政工作基础的薄弱性需要破解难题。司法行政工作历史欠账较多，发展中存在着诸多不适应性。就*来说，基本建设薄弱的状况还没有从根本上改变，工作手段现代化还没有实现。对此不能回避，时间积累越长，解决问题的成本就会越大。提出良性循环发展理念，旨在建立一套包括战略创新、组织创新和文化创新的创新体系，用智慧改革创新，以自身的积极作为努力破解深层次的发展矛盾。

    综上，司法行政执法和管理活动具有鲜明的国家强制性，服务活动则具有鲜明的社会自治性。但本质上司法行政各项工作目标一致，都是促和谐保稳定。同时，具体功能和工作方式上又互相联系、互相影响，具有很强的互补性。树立良性循环发展理念，有利于最大限度地发挥系统比较优势，有利于提升整体功能，有利于促进职能作用最大化。

    （三）良性循环发展是*司法行政工作跨越发展的必然结果

    1.坚持发展至上，跨越发展的氛围已经形成，指导发展的理念趋于成熟，领导发展的机制基本健全，保障发展的环境日益优化。从注重基础、突出重点的突破式发展，到注重速度、追求超常规的跨越式发展，再到力求最好质量、最快速度和最佳效果高度统一的良性循环发展，发展理念不断深化和逐步完善，折射出全系统扭住发展、致力发展、科学发展的韧劲和毅力。2005年推动突破发展，2006年实施跨越式发展战略，2007年确立良性循环发展战略理念，并积极推动条件好的单位率先实现良性循环发展。

    2.坚持重心下移，基层基础工作率先跨越，为实现司法行政工作全面跨越打开了突破口，创造了条件，积累了经验。实施规范化建设战略，司法所初步实现由"一穷二白"到"满园春色"的跨越。2003年初司法所建设被确定为全省司法行政工作的突破口，年底基本完成立户列编；2004年起实施"三年三步走"战略；2006年底基本达到"五化"标准（组织机构正规化、干部队伍专业化、业务工作法治化、所务管理制度化、基础设施标准化）；2007年起实施两年发展规划，创建省级"示范所"，司法所建设迈向更高层次。

    3.坚持服务大局，维护和谐稳定、促进经济发展、保障公平正义的能力得到全面提升，展示了司法行政机关新形象。认真履行法律保障职能，维护和谐稳定的能力明显提升。平安监所建设成效显著，各项安全指标创历史最好水平，监狱系统实现连续52个月无罪犯脱逃，劳教系统实现18个月"四无"；刑释解教人员帮教率、安置率高于全*平均水平，"祁门经验"受到中央领导重视；司法行政机关维护稳定作用凸显，以司法所为依托建立基层政府矛盾纠纷排查调处机制。省委书记**、省长**多次对司法行政工作做出批示。拓展和规范法律服务，促进经济发展的能力明显提升。围绕服务大局、服务群众拓展服务领域，改进服务方式，引导法律服务工作者积极参与中心工作、参与经贸活动、参与公益事业、参政议政。大力发展法律援助和司法鉴定事业，维护社会公平正义的能力明显提升。着眼于解决困难群众"打官司难"问题，大力加强法律援助机构和队伍建设，法律援助实施能力不断提高，农民工维权等专项活动形成品牌。

    4.坚持抓班子带队伍，各级班子领导发展的能力进一步增强，队伍政治、业务素质普遍提高，已成为跨越发展的有力组织保障。树立正确的用人导向，营造优秀人才脱颖而出的政策和制度环境。2008年提出把解决干部能上不能下问题作为推进跨越式发展的第三个突破口。2005年以来，厅党委管理的干部轮岗交流**人次，其中，厅机关交流到监狱局、劳教局、警官职业学院和基层单位任职**人次，基层单位交流到厅、局机关任职**人次，监狱、劳教系统和警官职业学院之间交流任职**人次。从2004年开始建立各市司法局长到省厅报告年度重要工作制度，评议结果向市委、市政府通报。对评价位次年度前*名的市司法局奖励*至*万元，对连续*年进入前*名的市司法局奖励工作用车一辆，并给局长记个人一等功一次。2005年以来，有*位市司法局局长提任上一级领导职务，**位市司法局班子成员调任其他政法部门或党政机关主要领导职务，**位县（市、区）司法局班子成员其他调任政法部门或党政机关领导职务。

    二、司法行政工作良性循环发展战略的科学内涵

    司法行政工作良性循环发展理念，源于对司法行政工作实践的总结和研究，对司法行政工作发展规律的探讨和揭示。它从工作实践中来，应工作需要产生，反过来又用于指导工作、服务实践。良性循环发展理念的提出，是作为上层建筑的司法行政机关对经济社会发展需求的自觉回应。

    （一）司法行政工作良性循环发展的概念定义

    司法行政工作良性循环发展，是指司法行政系统以科学发展观为指导，以维护和谐稳定、促进经济发展、推动民主法治、保障公平正义为目标，在较好智力支持和物质保障下，司法行政各要素全面、协调、可持续发展的形态和阶段，是司法行政工作发展的最好质量、最快速度和最佳效果的高度协调统一，表现为由量变到质变的渐进提高、持续升华的常态性循环发展。

    唯有发展才能使司法行政工作适应构建社会主义和谐社会的新要求，唯有发展才能解决司法行政工作自身存在的矛盾和问题，唯有发展才能更好地履行司法行政工作职责。最好质量，是全面协调发展，整体推进，表现为司法行政工作履职能力不断提升，为经济社会发展提供强有力的法律保障和服务。最快速度，是不发展不行，发展慢了也不行，倡导"无功便是过"的境界追求，实现整个系统的快速运转、高效发展。最佳效果，就各项工作具备科学的发展目标、完善的运行机制、持续的发展动力、优良的内外环境，工作绩效明显，社会信誉良好。

    （二）司法行政工作良性循环发展的特征理解

    1.科学性。良性循环发展战略理念，是科学发展观在司法行政工作中的生动实践和具体运用。循环是系统的阶段和状态，良性是系统循环的性质和方向，发展是系统的层次和空间。良性循环发展理念是建基于系统内部循环的有效性和持续性，影响系统外部循环的正向性和扩张性，进而形成内部系统循环和外部系统循环相统一的超循环发展态势，是系统科学和社会科学共同揭示的事物发展的一般规律。

    2.协调性。协调是良性循环的应有之义。司法行政各项工作是一个由多个独立的子系统组成的有机整体。良性循环发展，就是司法行政系统各个组成部分良性互动、相互依托，各项工作应当相互促进、均衡发展，以单项职能的充分发挥来促进司法行政工作整体职能的发挥，以整体工作职能的发挥来带动单项职能的充分发挥，进而实现良性循环。

    3.常态性。事物周而复始地运动谓之循环。超常规的跨越式发展是在特定的发展时期，集中调动各类资源，实现超越发展的一种形式。跨越式发展不是一种常态形的发展，永远的超常规发展是不可能的。如果把跨越式发展比喻成跳高或跳远，要求具有强大的爆发力，那么，良性循环发展则是长跑或马拉松，要求具有持久的耐力，是全面、协调、可持续的常态发展。

    （三）司法行政工作良性循环发展的实践价值

    理论的源泉在于实践，理论的价值通过实践体现出来。贯彻落实良性循环发展理念，对于*司法行政工作实践，既具有现实的迫切性、必要性，又具有长远的科学性、指导性。

    1.定位作用。科学研判形势，既是统一思想认识的基础，又是正确制定发展战略的依据。经过2003年以来五年的发展，*司法行政工作基本上完成量的积累，度过了以争保障、求生存、保位置为重点的创业和初步发展时期，现在站到了全面跨入质的飞跃的新起点，步入了一个以全面拓展职能为重点，以服务加快崛起、和谐*建设为战略定位的新阶段。良性循环发展理念，对当前*司法行政工作进行了科学定位，是适应新挑战、抢抓新机遇而进行的自我调整、自我提高与自我创新，是在追求超常规的快速发展后对发展模式作出的新的判断与选择。

    2.目标作用。发展目标制约着系统的运行特征和发展方向，对系统的发展具有强烈的导向作用和驱动作用。有了正确的工作目标，一切工作就有了标准和前提，一切努力就有了方向和思路。这是事关司法行政工作指导思想端正不端正的问题。如果指导思想错了，就会偏离发展方向，工作越努力，离正确的目标越远。良性循环发展理念，是一个统领司法行政工作全局的目标，它在全系统确立了共同的理想，构建了共同的愿景，明确了共同的方向。

    3.励志作用。超常规的发展需要构建一种明确而精炼的核心价值观。科学发展观与*司法行政工作实践相融合形成的良性循环发展理念，就是这种核心价值观，它既是指导司法行政工作实践的需要，又为全系统干部职工提供一种共同的理想信仰。它一旦形成共识，将会持久地对全省司法行政工作产生影响作用，影响着发展的速度、质量和效果，影响着工作原则和目标取向，影响着全体干警职工的价值追求。有了这种核心价值观，就能凝聚人心，鼓舞士气，激励斗志，不断汇聚起推进发展的强大内在动力。

    三、司法行政工作良性循环发展的评价标准

    标准是对重复性事物和概念所做的统一规定，它以事物发展实践的综合成果为基础，以特定形式发布，作为共同遵守的准则和依据。衡量司法行政工作良性循环发展的标准，内容上应涵盖人力、基础、动力、保障、环境、作为等要素，既有数量（速度）标准，又有质量和协调性标准。

    （一）队伍过硬。领导班子结构合理，团结协作，民主集中制原则贯彻落实好；大局意识强，服务服从于党委政府中心工作，不折不扣贯彻执行上级决策部署；思想解放，善于学习，创造性开展工作，善于驾驭复杂局面；执政为民，勤政务实，清正廉洁，党委政府和上级主管部门满意，在群众中有凝聚力和动员力。司法行政队伍政治坚定，树立和践行社会主义法治理念。司法行政公务员队伍依法行政，作风优良；监狱劳教民警队伍严格、公正、文明执法，纪律严明；法律服务工作者队伍业务精通，诚信执业，公众评价好。

    （二）基础夯实。监狱劳教所和法律服务机构布局合理。监区（大队）、分监区（中队）执法规范，建设达标，警力充足；县（区）司法局及司法所建设规范，工作扎实，业务活跃；律师事务所、公证处、司法鉴定所和基层法律服务所管理规范，制度健全，办事高效。信息化建设和应用状态良好，四级网畅通，信息安全保障体系健全，建成全省司法行政系统电子政务平台，实现全系统信息资源共享。

    （三）机制科学。建立起权责一致、办事高效、运转协调、行为规范、适应司法行政工作需要的管理体制和工作机制，政令畅通，令行禁止，充满生机活力。决策机制科学民主，执行机制顺畅有力，考核机制联动有序，监督机制规范有效，有责必究，有错必纠。应急管理体系健全，突发性事件能够得到及时有效处置。各项机制相互补充，相互促进，良性互动。在现有的法律体系框架内，规章制度健全，各项工作有章可循。

    （四）保障稳定。组织机构健全，编制科学合理；监狱劳教单位经费全额保障、监（所）企分开、收支分开，物防技防水平较高；法制宣传、依法治理、人民调解、帮教安置、社区矫正、司法鉴定、法律服务和法律援助等各项业务经费和各级司法行政机构工作经费（津贴）列入财政预算，满足工作需要；办公场所形象良好，办公设施、交通装备齐全。司法行政机关各项工作保障法制化、制度化。

    （五）环境优化。司法行政系统资源有效整合，科学配置。政治生态和谐，干部能上能下，人际关系健康。各项业务之间协调互补、良性互动，城乡、区域间协调均衡发展；市司法局与监狱劳教单位、警官学院双向定点联系制度常态化，联系形式活跃，联系内涵丰富。外部发展环境良好，党委政府重视，相关部门支持，社会各界满意。

    （六）职能彰显。维护和谐稳定、促进经济发展、推动民主法治、保障公平正义的职能作用得到充分发挥，在现有条件下实现最大化。罪犯劳教人员改造矫正秩序稳定，教育改造质量好，改好率97%以上；法制宣传形式多样，效果良好，《宪法》和基本法律法规在公民中得到普及；法律服务满足经济社会发展需求，法律援助做到应援尽援；帮教安置工作衔接到位，重新犯罪率低于3%;人民调解在矛盾纠纷调解中发挥主导作用，调解成功率98%以上。司法行政各项业务工作和队伍建设位于全*司法行政系统先进行列，在经济社会发展中地位、作用日益明显，发展成果经得起历史检验，干部职工职业自豪感日益增强。

    以上标准，也是一个单位或地方司法行政工作达到良性循环发展的基本考评内容。推进良性循环发展，需要建立一整套体现良性循环发展要求的综合评价体系，引导各级领导树立正确的政绩观，增强推进良性循环发展的自觉性、坚定性。

    四、司法行政工作良性循环发展的实现途径

    （一）敢破敢立，以科学先进的工作理念作先导。一是树立科学发展的理念，不能为定势所困。推进良性循环发展，应彻底扭转传统发展模式的思维定势、行为定势，真正以思想的解放带动创造力的释放，以观念的更新带动工作的创新，真正把解放思想体现在具体工作中、落实到解决问题上，在发展的全过程保持思想解放的常态。二是树立开放创新的理念，不能为成绩所累。既要立足*省情发展司法行政工作，又要跳出*看*司法行政工作的发展，跳出司法行政系统看*司法行政工作的发展，以壮士断臂的精神，破除不适应形势的旧观念，吸收一切有益的新思维。三是树立奋力崛起的理念，不能为艰难所惧。近年来，由于长期的拼搏、长期处于压力之下，一些干部精神上有了疲态，思想上有了惰性，成为良性循环发展的严重障碍。解放思想是一场深刻的"自我革命"，应拿出"杀出一条血路"的精神，敢抓敢管、敢于碰硬，在各项工作中树立争创全*一流的目标并为之不懈奋斗。

    （二）全力履责，以高度满意的职能作用作目标。实现良性循环发展，应不断提升司法行政工作履职能力，为经济社会发展提供强有力的法律保障和服务。一是服务大局的能力。惟有知大局，才能懂大势。大局主要体现在两个方面，一是司法部和省委、省政府的中心工作，二是司法行政工作的重点任务。服从大局是纲，纲举才能目张。落实各项工作任务时，应贴近党委政府的中心工作，把部门行为上升为政府行为。二是维护稳定的能力。司法行政工作在化解社会矛盾纠纷、维护群众合法权益、促进社会和谐稳定方面负有法定职责。三是促进发展的能力。紧紧围绕推进平安建设、完善社会管理、推动科学发展，拓展服务领域，创新服务方式，提升服务水平。积极探索建立律师事务所、公证机构、司法鉴定、法律援助工作综合评价体系，促进县域法律服务业发展。加大法律服务宣传力度，挖掘和培养先进典型，充分展示新时期法律服务队伍良好的精神风貌。

    （三）强化手段，以规范夯实的基础工作作支撑。一是着力提升司法所规范化建设的层次。印发《司法所建设第二个五年周期规划》（2009年-2013年），着力推动我省司法所建设向更高层次迈进，努力实现司法所建设在"十一五"期末步入良性循环发展，全省司法所建设整体水平位居全*前列的目标。二是着力提升信息化建设与应用能力。建成了省厅到市局、县（市、区）局、司法所和省厅到监狱局、劳教局、监所、监区（大队）四级联通的广域网，形成了畅通的数据、音频、视频系统，并适时进行升级改造，保证专网速率能够满足不断增长的业务需要。开发应用办公自动化、法律服务诚信信息、律师、公证、基层、法援等涵盖全部司法行政业务的办公和业务管理系统软件。三是着力提升监狱劳教基层建设水平。抓住重点，加强标准化分监区（中队）建设，进一步增强基层实力，提高基层效率。突破难点，建立一整套有效制度、机制，从领导注意力、工作导向、警务保障等方面切实向基层倾斜，真正实现工作重心下移、保障下倾、警力下沉。

    （四）优化环境，以和谐统一的内外关系作基石。争取立法支持，完善司法行政法律法规体系，使司法行政工作的手段与工作任务相匹配、权力与责任相一致。加强立法工作主要依靠于司法部的协调争取，作为地方司法行政机关，在积极推动地方立法的同时，也应加强研究，多提建设性意见。争取政策支持，加大协调的力度，讲究协调的艺术，尽可能多地争取各方面对司法行政工作的关心与支持。争取舆论支持，形成司法行政系统与新闻媒体互动、机关与基层联动、各级各类媒体普遍推进的立体宣传格局，不断扩大宣传覆盖面，提升宣传效果。优化政治生态，以良好的党性修养促进团结，使班子成员在政治上志同道合、工作上密切配合；以民主的作风增进团结，没有民主就没有真正的团结，遇事多商量、多通气，不搞"一言堂"；以科学的制度保障团结，严格执行民主集中制，完善班子的工作分工、议事、决策规则和程序，维护党委的权威，形成和发挥班子的整体合力和功能。

    （五）能上能下，以素质过硬的班子队伍作保障。以人为本是科学发展观的核心理念，也是良性循环发展思想的核心理念，它要求我们牢记发展为了人、发展依靠人、发展惠及人的宗旨意识，把推动工作发展的立足点放在切实提高队伍创造力、凝聚力、战斗力上。一是加强领导班子建设。引导各级领导真正树立科学的发展观和正确的政绩观，把心思和精力放在研究司法行政工作规律，增强工作主动性，把握发展主动权。二是加强人才队伍建设。围绕提高创新能力这个核心，抓住引进人才、培育人才、任用人才三个环节，努力建设领导人才、业务人才、理论研究人才和专业技术人才队伍。三是大力任用年富力强干部。解决好干部能上不能下的问题，注意从基层选拔优秀干部充实各级机关。破格使用那些政治坚定、品行优良、业务精通、作风过硬的同志，使被重用者理直气壮，被降免者心服口服，心术不正者无隙可钻。

    当前，我们正积蓄力量，向"十一五"期末基本实现*司法行政工作良性循环发展目标发起冲刺。站在新的起点上谋划未来，需要付出更多的努力，更多的智慧，全省司法行政系统需进一步解放思想，打开思路，把目光看得更远，把思路理得更清，把手脚放得更开，把工作搞得更活，真正做到以新的观念迎接挑战，以新的思维抢抓机遇，以新的姿态谋划发展，为推进司法行政工作良性循环发展而努力奋斗。