当前，公安行政执法活动涉及到社会的方方面面，包容量大，情况复杂，难度大，要求高。但由于长期以来公安行政法制建设的相对滞后，公安队伍素质的不适应等特点，从一定程度上制约了公安行政执法的公正性，直接影响着公安机关依法行政的进程。笔者认为公安行政执法不公正问题形成的原因，表现在以下四个要件。

    一、法制建设因素

    我国行政法制建设起步较晚，导致行政法律资源不足，立法体制不完善、权限不明确、技术不成熟，法律规范的效力层级较低，严重滞后于社会发展的实际需要。

    （一）公安立法呈现分散状态。

    当前公安法制仍采用分散立法，削弱了法制的统一协调性。特别是由于公安行政执法具有广泛性、多样性等特点，许多法律和法规都涉及到公安行政执法，似乎警察的权力很多，但具体到执法实践中往往缺乏有效、准确和便于执行的法律法规，造成该管的事没有管，不该管的事却管了，做了许多无效劳动，使执法本身呈现无序状态。

    （二）公安行政程序缺乏统一和具体的规范

    由于公安行政执法程序的内容比较多，既包括行政处罚、行政强制措施、行政许可、决定，也包括其他一些公安行政执法的规则、要求，客观上给实际执行带来了很大的困难。目前，还没有可资适用的统一的程序法典，有的行政法律法规中设有程序规定，即使有也是分散于法律法规中，其中的实体规定与程序规定也没有明确的划分，而且标准不一，在打击处理时，往往会出现有法难依的状况。

    （三）执法实体规范存在滞后和被动局面。

    目前，随着行政体制改革的深入，现行的公安行政法律、法规某些方面的滞后性日趋明显，跟不上社会政治经济文化的发展速度，如《治安管理处罚条例》对许多不够刑事处罚而又需要予以治安处罚的违法行为缺乏应有的规定，又不能适用类推。一些特定领域尚存在法制空白，客观上造成执法活动无法可依，如“三陪”问题、男妓问题等。

    （四）少数法规背离实际造成操作的困难。

    部分公安法规条、款、项的法律概念界定不清，过于笼统，又缺乏必要的解释，导致难以遵循，可操作性差。如《行政处罚法》规定的适用听证的范围太小，一些重要的行政执法手段，如收容教育、少年管教、劳动教养等都没有列入听证范围。又如对当场处罚不服的，事后可以申诉、起诉，而如何申诉、起诉却难以执行；申诉、起诉的可以暂缓执行，但对外地盲流人员、居无定所的当事人怎么办？规定应先告知，审批后，才能进行裁决，这在一些农村边远地区执行起来非常困难。

    二、执法主体因素

    公安行政执法活动是通过执法者个体的每一个具体行政行为来实现的，随着社会发展，对公安执法主体的素质要求越来越高。从现实情况分析，公安民警的个体因素尚不能适应社会发展和法律法规的要求，主要表现在以下几个方面：

    （一）执法观念不适应。

    1、法治观念薄弱。受几千年封建社会影响，长期形成的专制制度和“人治”专权思想未能根除，在一些领导和民警中还时有反映，以致依法行政观念淡薄，服从领导意志多于服从法律精神，维护领导权威多于维护法制权威。

    2、服务观念弱化。在市场经济条件下，法律手段的功能不仅在于它的“打击”职能，更重要的是它的保护和服务职能。对此，一些领导和民警认识不足，观念未更新，工作方式未调整，片面理解打击的重要性，忽视了服务是宗旨，忽视了执法的根本是社会效益。

    3、主动应付的观念不强。有些基层执法人员以各种理由过分强调执法的难度，不能主动深入调研，不善于探求对策，满足于被动应储；对市场经济的挑战和压力，不能加强预测，不善于与时俱进，思维和行为方式滞后。

    （二）法律素养不适应。

    1、缺乏执法责任意识。有些民警往往局限于不出事就行，因循守旧，就事办事，就案办案，目光短浅，思路局限，不注重执法活动的社会效果，不能以全局的高度来处理具体的执法事项。

    2、缺乏法律知识更新意识。一些民警对法律知识学习不够，导致自觉不自觉地侵犯了行政相对人的合法权益。

    3、缺乏执法程序意识。有的领导和民警不重视行政执法程序，重实体轻程序，重案件事实调查轻及时依法取证的思维定势依然没有改变，认为只要案件事实清楚，其他的问题不大；证据意识淡薄，对收集证据有畏难情绪。

    （三）综合素质不适应。

    1、政治素质不高。一些民警理想信念淡化，享乐主义思想滋长，讲报酬的多，讲奉献的少，人生观、道德观、价值观受到扭曲；为人民服务的意识淡化，对改善警民关系缺乏深刻认识。2、文化层次偏低。从我县公安民警的文化程度看，具有大专以上学历的虽已占到三分之二，但其中一些人的学历和能力不符，文凭与水平不一致，年龄结构、专业知识结构极不合理，能独立办案、跟随办案和根本不能办案者各占三分之一，难以适应新形势下的公安执法任务。3、科技氛围不浓。一些领导科技意识薄弱，认识不到科学技术在现代警务工作中的巨大作用和优势。一些公安民警面对知识经济时代有关计算机、网络、信息、金融等领域知之甚少，甚至不懂，跟不上现代科技发展的步伐，这也是当前警务工作出现被动局面的一个重要原因。

    三、内部机制因素

    党的十六大以来，为服从服务于“两个率先”的需要，基层公安机关在坚持依法行政方面作了不少的努力，但总体上讲，思维定势未突破，创新体系未形成，许多方面还在沿袭计划经济体制下的管理机制和工作模式，造成工作的明显被动，主要表现在：

    （一）管理机制不科学。

    1、指导机制的两极分化。在业务指导上，强调严厉打击就容易忽视基础工作，连续不断的集中统一行动极造成基层民警的厌战、松懈情绪，既影响了打击效能，又制约了基础业务；强调加强管理，就容易走向干预过多、管理过死；一提到优化软环境，就容易放任不管，不该下放的权利照样下放，应该保留的项目难以保留。在队伍管理上，注重任命使用，忽视教育管理；注重业务工作绩效，忽视思想政治素质。

    2、责任机制不统一。目前我国的警务体制缺乏有效的统一协调，机构过多，职能交叉重叠的问题没有根本解决，造成职责不清，有些执法活动抢着做，有些执法活动互相推；由于管理环节过多，机关化倾向严重，文山会海，办事拖拉，执法效率低。有的一件事情要同时征求几个部门的意见，有的一个案件要开好几次协调会。这样职权不能得到有机结合，形成责任机制的模糊性。

    3、奖惩机制的务实性不高。对民警优秀表现的奖励和违纪违规的查处规定不少，但缺乏系统性、程序性、权威性，适用时总感到难以操作。如不准民警接受影响执法公证的吃请，不准进入高消费娱乐场所，在实际工作中难以把握。

    （二）内部监督不全面。

    1、领导不够重视，民警不太理解。在实际工作中，尚有不少基层领导和民警对监督活动不重视、不支持、不理解、不配合，造成大量违规操作、违法办案、执法过错等现象，难以被及时发现和纠正，违法行为得不到应有的处理。

    2、监督者素质不适应，监督条件无保证。由于执法监督者的政治和法律素质不高，自身能力有限，业务水平的优势不明显；监督机构人少质弱，任务重、压力大，心有余而力不足，造成监督制度难以有效执行，不能及时、全面发现执法问题。

    3、监督合力未形成，监督权威未树立。公安执法监督主体多、监督客体分散、监督内容广泛，导致监督部门力量分散，职能交叉，形不成合力，实效不大；监督形式仅局限于书面审核、执法检查等事后监督，难以把监督覆盖于执法活动的各个环节，起不到全面有效的制约作用。

    （三）警务保障不力。

    警务保障是人民警察履行职责所必需的条件。在警务保障中，警力不足和经费紧张的矛盾严重困扰着基层公安机关，制约着公正执法活动的顺利开展。一方面，警察数量与人口比例到底多少才算配置合理，这在国际上尚无标准，也不可能有统一的标准，但是与其他国家相比，我国警力缺乏问题显得尤为突出，不仅与发达国家相差悬殊，同落后国家相比也有差距。目前，虽然采取了“向教育要警力，向素质要警力”，还有“向科技要警力，向管理要警力”等举措，仍然不能从根本上解决警力不足问题。另一方面，经费保障与执法成本不相称，技术装备与法律要求不相称，给公安行政执法造成一些负面影响：一是有的领导和民警受利益驱动，把市场经济中商品交换的原则渗透到执法活动中，把执法与经济利益挂钩；借解决办案经费为由，实行以罚代刑、以罚代教、以罚代拘等降格处理；二是一些领导为了解决办公和办案经费问题，不得不承担着冒犯“高压线”的危险，违心为掌握着人事权、财务权等相关部门领导的“打招呼”，开绿灯，违心默许办案单位搞罚没创收，甚至违心下达罚没指标，助长了执法不公现象的发生。

    四、外部环境因素

    就现阶段的外部执法环境而言，由于处于计划经济向市场经济转型过渡期，利益主体多样化，价值观念多元化，一些人理想信念的淡薄、权力意识的错位，都对执法公正产生消极的影响。（一）执法对象素质不高。

    由于公安行政执法对象的复杂性，尤其是新形势下坚持走群众路线的困惑和误区，造成社会公众对公安机关的公务行为采取回避、拒绝、抵制等消极态度，对一些违法犯罪行为不举报、不作证、不提供线索，“抓人难、取证难、追赃难”已成为公安执法办案中的普遍问题。一些群众文化素质不高，法律观念淡薄，不会用法律武器维护自身的合法权益，也不能自觉履行法定义务，甚至不惜以身试法，煽动不明真象的群众暴力抗法，更增加了执法工作的难度。（二）情、钱、法的不相容。

    当前某些不正之风，助长了“说情风”、“生意经”的盛行。而法与情、法与钱是极不相容的，因为“说情风”、“生意经”代表的是个人或少数人的权利，其手段是试图通过一定的关系施加对执法者的影响，以达到执法不公的目的；“说情风”一旦入侵，“生意经”一旦介入，执法活动就极有可能发生偏差，有法不依、执法不严、违法不究乃至徇私枉法就很有可能在所难免。

    （三）行政干预的不合理。

    一些地方的行政领导错误理解公安领导体制，直接指挥具体警务工作，指令派出所动用警力从事催粮讨款、计划生育、市容整治、外地索债等非警务性工作，滥用执法权威，甚至动用警力解决正常的群众上访、集会活动，恶化了警民关系，影响了执法的权威性。或者不能正确对待和处理利益重组过程中各种利益矛盾的冲突，以各种非法的行政手段，维护地方和部门的利益，严重地损害了各种合法主体的合法权益，影响了执法的严肃性。

    （四）外部监督的不完善。

    在外部监督中，权力机关、行政机关、司法机关以及人民群众、新闻舆论等主体均独立行使监督权，依法开展监督活动，表现出分散的特点，实际上相互脱节，没有形成巨大合力，没有充分发挥监督检查的有效职能。党组织、权力机关、行政机关的监督都因形式单一而得不到有效实施；司法机关的监督因相互监督关系不顺畅，导致“配合”较多、“制约”较少；群众监督因缺乏相应的权利保障也流于形式。特别要阐明的是当前新闻舆论监督，一方面，新闻舆论监督行为空间的局限，导致监督作用十分有限；另一方面有的新闻媒体在进行执法监督时不规范，导致传媒报道往往从公众感情需要出发，未能客观、准确、依法地反映事实真相和法律依据，误导公众，对执法人员和证人造成心理压力，形成所谓的“传媒执法”，影响了执法的公正性。所以，外部监督的整体效能无法充分体现，难以制约和纠正执法不公的现象。