为全面落实公安部党委关于“三基一化”建设的部署和要求，建设一支“警令畅通、权责明确、精干高效、运转协调”的公安基层实战队伍，根据公安部《关于规范县级公安机关机构设置的指导意见》和省厅的有关规定，按照扎实推进、分步进行、确保实效的方针，在此次机构调整中，将政工与纪委监察审计督察机构整合成为一个综合部门，旨在精减机关人员、充实基层警力，并实现内设政工、监督机构工作联动，已成为新形势下构建公安内部大监督格局的必由之路。然而,基层公安大监督格局的普遍建立，不是改挂一个“政工监督室”的牌子就可立即实现的，也不只是内设机构之间的简单相加与表层重合，其重要的实质价值在于既要有聚力更要形成合力，既便于精简机关、又有利于强化监督的“双赢”价值落在实处。因此，深入调研此次纪委督察机构改革现状情况，针对监督职能有所弱化的趋向与问题，提出科学整合机构设置、强化内部监督效能的工作对策，有着十分重大的现实与实践意义。

    一、机构整合后监督工作的现状问题与原因分析

    自*年下半年以来，全省许多县级公安机关已先后完成或已经开始机构改革工作。继笔者所在的怀化市局机关于*年*月完成机构改革后，我市*个县（市区）局中，目前已有*、*区和*、*、*县局已成实行政工部门与纪检、督察机构的合并，纪委不再作为一个单独部门存在，统一更名为“政工监督室”，实行“两套人马、一块牌子”合暑办公。其余*个县市公安局的机构改革正在紧锣密鼓的进行之中。从整合后县级公安机关纪检监察工作的实践情况来看，虽然取得了不少的工作实绩，但显然还存在下列几个方面的差距和问题：

    1、整合未融合，各自为战依旧，监督力量配备依然薄弱。据调查，大多已完成机构改革的县级公安机关，纪委部门原来的岗位继续负责纪检监察审计督察工作，有的还加上信访职能，政工部门的人员继续负责思想政治、宣传培训、组织人事等工作。但从事监督工作的力量并未因此次机构整合得到充实，反而却有相应的人员减少。警力多的大的区县，虽然整个“政工监督室”的人员有近*人，但实际从事内部监督的还是原来的*人，而且大多年龄偏大;警力少的县局，往往才*人，有的不是专职纪检督察民警，只是由政工人员兼职“挂名”凑数。而且,纪检办公条件与装备普遍落后的问题，在机构整合后仍然没有得到解决。由于县级公安机关大多经费紧缺、条件落后，一些地方的纪检督察工作连一台专车都不能配备，遇到外出办案、督察任务时，需临时调借车辆或靠搭班车，往往严重影响了工作效率和积极性。

    2、纪委隶属关系不顺，纪检督察工作职权受限。公安政工、纪检机构合暑设立“政工监督室”后，改由副政委或该室主任分管纪检、督察工作，一些县局大都不再专设纪委书记职务；我市尚未机构整合的另3个县区局，原纪委书记已到任职年龄的，也不再设这一职务（但却因此增设一名副局长）。而负责公安政工、纪检工作的“政工监督室”，确需要同时接受上级公安机关与当地纪检监察部门以及地方宣传、组织、人事部门的双重多部门领导，有关党内监督、警务督察等指令下达、工作汇报、业务指导关系不畅的问题也由之而来。况且，受现行干部管理权限与整合后机构、职级设置偏低等因素的钳制，县级公安机关一般纪检督察民警，几乎不具备对本局公安领导干部进行监督的职权，而主管政工监督室的领导，往往又不可能从事具体纪检督察工作；对副科以上的涉案民警与县级公安领导干部的违纪行为，则需由当地县区或地市纪委立案查办。因此，基层公安纪检监察警务督察工作独立性和权威性不强，监督工作缺乏应有的地位和职权。

    3、纪检重点顾此失彼，监督机制显然滞后。一方面，政工监督室尚未发挥多种资源整合后的应有效能，监督工作大都停留在督察警容风纪、执行“车枪酒赌”管理禁令、查纠窗口单位的服务态度和受理核查群众举报投诉等日常监督上，而针对公安业务和执法领域的薄弱环节，在事前、事中开展反腐倡廉监督检查还缺乏力度和深度；此外，对现实中为数不少的不实甚至是恶意、诬告性质的投诉，纪检、督察工作还拿不出有效的处置办法，不利于维护公安民警的合法权益和执法权威。另一方面，有的公安基层领导和部分民警还存在把权力与监督对立起来的思想，往往忽视对行使权力的监督制约，认为纪检督察是“故意找茬”、“自己整自己”，以至规避、对抗监督的情景时有发生；有的认为党纪检查、行政监察、警务督察、财务审计、信访投诉只是监督部门的事，与警种部门与业务所队无关，遇有监督任务往往推给纪检督察民警，形成监督工作与公安业务脱节的“两张皮”。

    4 、组织领导重视不够，执纪办案难动真格。一些地方的公安领导和基层民警为争优创先、应对考评，习惯于“多栽花、少种刺”的行为模式，执纪办案唯个人意图行事，监督检查走走形式，教育整顿搞搞过场，且以降格处理或“内部消化”方式，来代替对违法违纪行为查处与追究，以压案不查、瞒案不报造成“无案可办”的假象，致使从事内部监督的同志有苦难言，知情群众颇有非议。加之纪检督察民警职级不高、人少事多，政治业务素质有限，仅以如此单薄的监督力量应对接连不断的群众投诉、执纪办案的重重压力，其力不从心可想而知。正是由于有的领导对监督工作重视不够、支持不力，致使有的地方纪检督察工作效能不佳、队伍问题屡禁不止，严重损害了党纪法规的尊严和公安机关的形象。

    上述问题的原因症结，主要是因机构整合定位偏颇、纪检监察职权未能跟进界定、监督机制建设缺乏操作规范和对党规警纪监督规定理解认识不一致等等所致；特别是从事监督工作的民警，因对机构整合产生认识偏差，认为纪委由过去单设机构变成现在被政工部门兼并，从机构设置、干部职级上降低了规格，上级机关对监督机构设置的重视程度似乎也在降低，并由此带来了下列困惑和问题：

    其一、政工监督室具有双重职能，究竟归谁主管的“困惑”。从机构职能上看，政工、纪检各自有不同的工作主业和功能，应当说，二者合暑为政工监督综合部门后，没有谁先谁后、谁比谁更重要之分。但机构合并后，在一些地方，内部监督工作或多或少存在被矮化弱化的趋向。有的主管政工监督的领导，因缺乏纪检工作意识和经验，对强化反腐倡廉、协调内部监督关系、开展联合执纪办案、树立大监督格局等工作思路没有理清，因而缺少对纪检、督察工作的关注和指导，甚至将内部监督视为“副业”，导致纪检监察干部无形中产生工作兼并感和心理失落感。加之地市一级的公安政工部门与纪委、督察机构仍然分设，由此县级公安政工监督室归口管理指导的上级机构，究竟是哪家为主，也成了难免的“困惑”。在一些正在抓紧实施“合并方案”的地方，在公安纪检督察民警中已有所顾虑，人心浮动。如果不能科学界定监督机构与政工部门工作性质、职能上的兼容与侧重问题，搞重轻有别、顾此失彼的话，势必有勃于机构改革整合的初衷和宗旨。

    其二、政工监督工作如何各有侧重、协调配合的“困惑”。除负责案件把关审核等执法监督任务的公安法制机构外，公安内部专门从事监督工作的纪监督审部门，连同信访工作，现在大都合并到了一个容政工职能为一体的大监督体系之中。但是“组合容易、融合却难”，由于政工、纪检合并缺乏一系列后续支撑的规范性、指导性规定，虽然同在一个“屋檐”下，从实际运作上看，除纪检监察督察审计信访工作的内在联系比较密切外，其与政工业务基本上是各司其职，关联与配合不强，虽然实现了主管领导的统一，但管理职能、监督角度和工作重点没有理顺和融合，多头监督或监督空挡的问题并未有效解决，以致耗费资源，事倍功半。

    其三、内部监督职权受限，监督层次偏低领域狭窄的“困惑”。就目前情况看，基层公安纪检、督察工作普遍存在重点不突出、监督领域较为狭窄等通病。就监督工作的重点领域和实质要求看，基层公安所队长、局领导班子成员乃至“一把手”，应当是监督工作的重中之重；但仅靠一般纪检督察民警对上述层面重点对象的监督制约既难以操作又较为乏力，未能纳入内部监督的主要视线。而且，纪检督察工作忙于应对投诉举报和上级交办的应急工作，置于“头痛医头”、“脚痛医脚”的不断循环，而对的基层公安工作中容易酿发腐败问题的执法权、人事权、财物权等薄弱环节却往往无力监督制约。况且，当前公安内部的监督工作，大都以对中层领导和民警工作圈的监督为主，而对公安领导和民警八小时以外的社交圈、生活圈的监督很少涉及，监督制约的触角狭窄，存在明显的监督空挡和盲区。

    二、在机构整合中强化基层纪检督察工作的思考与建议

    贯彻执行公安部、省厅关于县级公安机关内设机构整合的统一部署，是实现基层公安工作精简机关、警力下沉、推进“三基一化”工程建设的重大改革举措。虽然在前段公安政工、纪检机构合并改革的实践中，遇到了诸多问题和一些暂时困难，但归根结底还是如何遵循党规警纪有关从严治警、反腐倡廉等规定，按照实事求是、有利监督的原则，更好地将公安内部的各种监督资源科学融合、发挥最佳合力的问题，从而普遍、真正担负起基层公安内部监督的职能重任。

    （一）明确大监督格局下的职能定位

    其一、内部监督工作尽职不越位。公安纪检督察干部必须首先克服“整合”就是被“兼并”的狭隘观念，敢于树立“主角”意识。党风廉政建设、内部监督管理、违法违纪案件查处等一系列反腐倡廉的职责，必须由负有党纪检查、行政监察、财务审计、警务督察职能的内部监督机构来承担。纪委监察工作在党风廉政建设中的主力军地位没有变，其组织协调职能没有变。因此，要坚持在局党委统一领导下开展工作，不越权不越位，多汇报、多建言、多献策，当好党委的参谋和助手，不断深化监督的领域和环节，敢于在监督工作“亮剑”，探索新的预控方法和监督措施，最大限度的预防、遏制公安队伍违法违纪现象的发生。

    其二、重大监督事项协调不包揽。在内部监督中，纪委督察工作既不能无所作为，也不能越俎代庖，而应充分发挥具体组织与牵头协调作用。既要主动协调好与公安政治各项工作的关系，又要及时协调好与办公室、法制、装财等其他综合部门和刑侦、治安、户政、交警等警种的配合关系，要将预防教育、制度建设、监督管理、党风廉政责任和违纪行为追究等任务，按照谁主管、谁负责的原则，进行责任细化与分解，并通过局党委班子成员、所队长、教导员普遍落实“一岗双责”、在基层所队普遍建立兼职纪检员等方式，化解监督工作孤军作战的矛盾与阻力，特别是要注重凭借政工直接分管人事的资源优势，提高监督工作的效率和能量，并自觉做到为教育培训、干部任免等方面，提供组织服务和纪律保障。

    其三、善于敢于监督执纪不手软。严肃执纪、查办案件是纪检监察工作的重要职能，也是落实党风廉政责任制的必要手段。因此要继续加大案件查办力度，提高办案质量和效率；对压案不查、瞒案不报，袒护、包庇违法违纪人员的，要严格追究责任人及有关领导的责任。并坚持严格考核，奖惩兑现，凡是没有完成上级部署的党风廉政建设工作任务，发生重大恶性违法违纪案件的，要取消单位评先资格，同时追究直接领导的责任，并对直接责任人由政工备案不得给予奖励和提拔任用。

    （二）强化纪检监督工作的对策和建议

    第一、辨证思维，科学实现机构整合。各级公安领导要站在“立警为公、执法为民” 和深化反腐败斗争战略高度，自觉按照“警察权力行使到哪里，监督的触角就延伸到哪里” 等全新监督理念，科学认识外树形象与内惩腐败、争先创优与强化监督、搞好绩效考评与严格执纪办案等相辅相成辩证关系，并遵循决策、执行与监督分离的机构设置原则，科学定位公安内部多种监督资源的合暑问题，缩短公安监督机构整合的磨合过程，努力探索纪委监察审计督察信访等部门有机结合、优势互补的新途径，构建一套运转畅通、便于操作的纪检督察工作新机制。凡有关内部监督的重大事项，要实现局党委直接领导、内部监督部门具体协调，明确职责分工，理顺内部关系，合理配置监督力量，加强监督业务教育培训，规范受理核查群众投诉、执法监督、财务审计、违法违纪案件调查与审理等方面的工作程序，避免多头管理、重复劳动等现象，优化公安政工与监督工作各司其职、协调配合的整体效能。

    第二、多方保障，尽快健全监督工作机制。县级公安机关要在上级公安机关和地方党委政府的重视和支持下，统筹解决基层公安督察干部自身难以解决的燃眉之急和后顾之优。一是要强化组织与编制保障。鉴于县级公安机关职能特殊、任务繁重、且大都编制职级紧缺，按照《党章》、《行政监察法》、《审计法》、《公安机关督察条例》等有关规定，为适应新形势下强化基层公安监督工作的需要，建议省公安厅报请公安部同意，商请省纪委、监察局和省委组织部、编委联合行文，确认县级公安机关机构改革保留纪委（含监察、审计、督察合署办公）作为单设机构不变，或者在政工监督室加挂纪委（兼监察、审计职能）、警务督察大队的牌子及其定编人数，最好仍专设纪委书记（兼督察长），如这一职务不能专设，可由政委或局党委副书记兼任纪委书记和督察长，并按规定条件与要求配齐配强纪检督察干部，并适当提高其职级待遇。同时，强化专门学习与培训，大力提升公安监督干部的整体素质。至于县级公安信访工作，按公安部的指导性意见，还是归口县级公安法制部门负责为宜。二是要健全制度和机制保障。建议省厅政治部、厅纪委在深入调查研究的基础上，按照规范统一、协调高效、便于操作的原则，尽快制发公安内部监督的机构设置、职能分工、工作流程、考评标准等规定，使相关规章制度与整合后的机构相配套，以利职能清晰、责权相符、机制完善、运转畅通。局长政委对党内监督和警务督察工作要亲自抓、经常抓，做到与公安业务和中心工作同部署、同检查、同落实。各警种、部门和基层所队都要严格执行各项监督制约、考评奖惩制度，将监督导向、廉警导向与奖惩导向有机结合，确保反腐倡廉惩防机制的有效运行。三是要给予经费与装备保障。积极改善整合后监督部门的办公条件，配备必要的车辆、照相录像机、计算机及其它必要设备，努力提高办公自动化水平，足额保障纪检督察办公差旅经费，并尽可能提高其福利待遇，为监督民警履行职责提供良好的后勤保障条件。

    第三，用足手段，强化执纪办案方法举措。要严格按照有关法律法规、党纪党规和监察督察规定，以严格落实责任追究为着力点，突出查办公安内部公然违反禁令、玩忽职守、贪赃枉法和为黄赌毒、黑恶势力充当“保护伞”等大要案件，并善于运用禁闭、停止执行职务、“两规”、异地羁押等办案手段，确保办案突破和成案质量。同时，还要通过推行监督工作联席会议、特约监督员、联动督察、联合查案、综合考评等制度，运用警务公开、明查暗访、现场纠错、领导干部述职述廉、民主生活会等方式，使政工宣传、警示教育、执法监督、行政监察、警务督察、纪委谈话、财务审计和信访举报等多种监督手段贯穿并用，综合发挥多管齐下的惩防功能。

    第四，优化效能，实现“三基一化”预期目标。只有科学定位、圆满实现县级公安监督机构的内部融合，尽快理顺政工与监督工作的协调配合关系，全面提升公安内部党纪检查和行政监察、警务督察标本兼治、惩防并举的监督效能，才能推动公安监督工作的规范化、系统化和法制化，更好地为公安基层基础工作服务、为广大民警苦练基本功服务、为公安队伍的正规化建设服务,并始终提供坚强有力的政治纪律保障，使得基层公安领导干部和广大民警自觉执行党风廉政规定、自觉遵纪守法、自觉接受监督的氛围蔚然成风，普遍做到情为民所系、利为民所谋、权为民所用，不断推动公安工作再创佳绩，队伍建设再展风采，持续促进辖区治安秩序稳定和谐、警民关系融洽健康、经济建设科学发展，从而无愧于党和人民赋予公安机关的神圣使命。