公共安全问题是事关人民群众生命财产安全的头等大事。建立和完善公共安全应急机制不仅是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，而且是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内客。党的十七大报告指出，要“完善突发事件应急管理机制，保障人民生命财产安全”，将完善公共安全应急机制作为加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要任务，为我们进一步加强社会管理、推进平安建设指明了方向。

    一、国内外公共安全预警应急机制比较

    公共安全应急机制，是指国家通过有效利用社会资源，对各种可能影响和威胁国家安全、社会稳定的公共安全事件进行预防和应对而形成的一整套机制的总和。其基本构成一般概括为预警机制、响应机制、指挥机制、协调机制、处置机制、保障机制和善后机制等几大方面，目的在于提高政府对公共安全问题的预见能力和处置能力，及时、有救地处理安全问题，恢复社会稳定。自上世纪了*年代以来，西方发达国家相继建立起较为完善的公共安全应急管理体制，在应对公共安全事件时发挥了巨大的作用，也为我们提供了一些值得借鉴的经验。比如，美国非常重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，理顺各方关系，先后制订了以《联邦应急方案》为代表的上百部公共安全法律法规，为应急体系的制度化和规范化奠定了重要基础。英国建立了多渠道的应急机制，除了政府建有常备应急机制外，一些大型公司、企业、甚至社区都有相应的应急措施，随时能够组建起应急小组，在第一时间处理突发事件，真正做到迅速而有效。西班牙拥有一支独立的应急反应部队，该部队配备有先盎的救援装备和优秀的技术人才，具有反应快、能

    力强等应对重大灾害和事故的强大战斗力，成为西班牙抗灾救援、处置突发事故的一支“尖兵”。高度普及化的国民安全教育是日本安全应急机制的最大特点，其内容覆盖了自然灾害和社会安全事件等多个领域，制度设计上关注细节、强调实效，充分利用了人们生活中经常接触到的各类文化载体，通过多种渠道向国民宣传灾害救助知识和信息．使全社会对公共安全问题警钟长呜、从不懈怠。

    我国在取得抗击“非典”斗争胜利后，提出了加快公共安全应急机制建设的重大战略部署。党的十六届四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。****年*月国务院通过了《国家突发公共事件总体应急预案，国务院应急管理办公室设立了国务院突发公共事件应急总平台。****年*月《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，更是为我国公共安全应急管理工作提供了坚强的法律保障。目前，我国应急预案编制工作己基本完成，共建立专项预案**个、部门预案**个，基本覆盖了我国突发公共事件的主要方面，应急管理机制体系基本形成。

    在党中央、国务院的统一部署下，全国各省、市、自治区党委、政府都加强了公共安全应急管理工作。广西南宁作为我国第一个公共安全综合试点城市，建立了城市应急联动系统。该系统利用集成的数字化、网络化技术，将***、***、***应急救助电话纳入统一指挥调度系统，实现了跨部门、跨警区以及不同警种之间的统一指挥协调和资源共享，使统一应急、联合行动成为现实。*建立了目前国内规模最大，且处于国际领先水平的“城市减灾应急处置系统”。该系统能够合理配置人才、信息、技术、资金、物质等救灾资源，实现了公安、交警和消防三家联署办公，覆盖了市公安局、各公安分局、公安直属单位以及医疗、交通、电力、煤气等近**个社会联动单位。*成立了突发公共事件应急委员会，并由市政府秘书长作为总协调人，协调突发公共事件应对工作。当宪发公共事件超出*市控制范围时，提请党中央、国务院协调突发公共事件应对工作。

    二、完善我省公共安全预警和应急机制的必要性和紧迫性

    任何社会的存在和发展都需要公共安全的保证，公共安全问题是社会发展进程中必将面对的难题。国际经验表明，人均GDP在****至***O美元之间时，是社台安全突发事件的易发、频发期。当前，我国正处在这样一个阶段，各种传统和非传统安全因素对国家安全和社会稳定的影响日益显现。主要表现为：一是频繁发生的重特大安全事故，包括交通、消防、安全生产事故，以及食品、药品安全等各类事件；二是由人民内部矛盾引发的群体性事件、影响社会稳定的重特大案件，以及由于境内外敌对势力的渗透、破坏和暴力恐怖活动所形成的国家安全威胁；三是地震、旱涝、冰雪等重大自然灾害给国家、集体和人民群众造成的损失。从年初的南方雨雪冰冻灾害到“*•**”汶川大地震，从拉萨“*-**”暴力事件再到下半年接连发生的贵州瓮安和甘肃陇南群体性事件，一件件突如其来的自然灾害和人为灾难接踵而至，让人们在疲于应对的同时深切地认识到：如何建立一套科学合理、运转高效、切合实际的公共安全应急和预警机制，有效地预防和减少公共安全突发事件给国家、集体和人民群众带来的损失和伤害，已经成为一项时不可待的紧迫任务，急需我们认真加以解决。

    *省自然灾害种类多、频率高、季节性强。近年来，经济社会的发展和工业化、城市化的加速推进，使得我省公共安全领域的各种新情况、新问题不断出现。作为西部边远的民族省份，积极探索和建立科学的公共安全预警应急机制，全面提高公共安全管理水平，已经成为我们构建和谐社会、建设富裕文明和谐新青海亟待解决的重大战略问题。

    (一)民族、宗教问题和社会发展不平衡使我省国家安全和社会稳定矛盾突出。我省境内有汉、藏、回、撒拉、蒙古等多个民族聚居，少数民族人口众多。藏传佛教、伊斯兰教和基督教在我省都有着广泛的群众基础，信教群众多。与西藏、新疆相邻的特殊地理位置，又使得我省社会稳定局势极易受到藏独、疆独反动势力的影响，受非传统安全因素的威胁更大。此外，由于我省经济发展不平衡、社会贫富差距较大、矛盾纠纷复杂，社会不稳定的人为因素较多，影响社会稳定的隐患依然大量存在，不加注意就有可能发展激化。

    (二)自然条件复杂和经济相对落后使我省较易发生突发安全灾难。我省自然条件复杂，经济社会受自然条件影响明显，雪灾、地震、洪涝、干旱等自然灾害频繁发生，严重威胁到各族群众的人身和财产安全。此外，我省是经济发展水平较低、速度较慢的边远省份，而公共安全的应急防控需要大量的资金、技术和人力投入，我省相对落后的经济和财政基础制约了公共安全预警和应急机制的稳步发展。

    (三)经济社会快速发展使我省面临着前所未有的公共安全局势。目前，我省城镇化水平逐步提高，城镇人口总数达**l万，城镇化率为**．**％；仅西宁市人口已近***万，成为我国西部人口密度较大、较为集中的城市之一。城镇人口集中、社会财富集中、现代化设施集中等特点，使得公共安全风险由于人群的聚集而被放大，一旦发生安全事件，往往会造成惨重的人员伤亡和巨大的财产损失，严重影响着社会的稳定和可持续发展。

    这些因素，都严重地影响到我省的社会稳定和公共安全。在当前形势下，加强应急管理工作，尽快建立起完善的公共安全应急管理机制，是提高我省处置公共安全突发事件能力，预防和减少公共安全事件及其造成的损失的基本方法和有效途径。

    三、我省公共安全预警和应急机制建设现状

    我省历来重视公共安全应急管理工作。近年来，我省不断加强应急体系建设和管理工作，成立了公共应急处置领导机构，出台了公共应急总体预案和各类突发事件应急预案，形成了政府主导、部门负责、社会参与的应急处置工作格局，应急预案框架体系初步形成。特别是****年以来，省委、省政府按照中央的部署，根据青海实际，提出了建设“平安青海”的重大战略任务，并将平安创建活动作为落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容，为公共安全应急机制建设创造了更好的载体和机遇。

    (一)及时建立应急管理机构。吸收借鉴其他省份先进经验，根据我省实际情况，成立了由省长为主任，常务副省长为副主任(总协调人)，公安、卫生、民政、农牧、气象、交通等多个部门领导参加的突发公共事件应急管理委员会(下设办公室)，对全省公共安全预警应急战略作出决策和整体规划。其办公室以省政府办公厅为综合枢纽，负责组织、指挥和协调各部门、各类处突力量应对重大公共安全事件，并及时处理应急委员会的其他日常事务。省直各部门和各州、市、地也先后设立了专门机构，负责本部门、本级行政区域各类公共安全事件的应对处置工作。同时，全省各级应急管理机构还建立了人才库，可以根据实际需要聘请有关专家，为应急管理提供决策建议，必要时还可参加应急处置工作。

    (二)不断健全应急处置预案。为提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，促进全省经济社会全面、协调、可持续发展，****年**月，青海省人民政府发布了《青海省突发公共事件总体应急预案》，对全省突发应急管理工作进行指导、协调。该预案是在****年*月发布的应急预案基础上，根据国务院《国家突发公共事件总体预案》进一步修订完成的。近年来，仅省直各有关部门就根据省政府突发公共事件总体应急预案，相继出台了《突发公共卫生事件应急预案》、《突发地质灾害应急预案》、《突发性水污染事件应急预案》、《安全生产事故灾难应急预案》、《群体性赴省上访事件应急预案》等**个专项应急预案和部门应急预案，应急预案框架体系初步形成。

    (三)进一步完善应急预警机制。各地各部门针对本单位、本行业实际情况，及时完善了信息收集、隐患排查、预警分析、应急响应等工作机制，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等*类突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围，划分为特别重大、重大、较大和一般四级，并根据突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施等，通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行应急公告，对老幼病残孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区采取有针对性的公告方式，做到早发现、早报告、早处置。

    (四)广泛开展应急知识宣传。****年*月，省委办公厅下发了《关于印发全省应急管理科普宣教工作的安排意见》。文件下发后，各地各部门随即制订了各自的实施方案，利用各种方式、通过各种途径组织干部进行专门学习，并积极开展应急管理工作经验交流。各地各部门通过制作和发放宣传品、举办减灾公益演出、开展救灾知识讲座等多种方式，在街道、社区、乡村牧区进行宣传活动，积极面向公众进行安全应急知识宣传，普及公共安全常识，增强群众公共安全意识，提高群众防灾、避灾、自救、互救的能力。同时，还组织动员省直灾害管理部门深入基层进行灾情隐患排查，特别是对学校、医院等公共场所和人员密集场所进行安全检查，做到未雨绸缪、常抓不懈。

    四、我省公共安全预警和应急工作存在的问题

    在长期的工作实践中，我省经受住了各种各样公共突发性事件的考验，在管理与应对公共突发事件方面积累了一些经验，公共安全预警应急机制建设取得了长足进步，但是，仍存在诸多不足之处：

    (一)在思想认识上，重视程度不够。应对公共安全突发事件的观念没有从“以治理为主”转变为“以防范为主”，没有真正树立起防患于未然的危机意识，对公共突发性事件的预防缺乏足够重视，往往在公共突发性事件发生后才想办法补救。同时，仍然没有把对公共安全管理工作纳入到推动经济社会发展的重要议事日程上来，应急管理工作责任不够明确，一些干部存在麻痹侥幸心理和推诿敷衍现象，对公共突发性事件反应能力不足，发生公共突发性事件时往往陷于被动。

    (二)在制度保障上，相关法规不健全。一方面，虽然我省已经制定了多部应对公共突发事件的应急预案，但还没有从总体上把握公共安全建设的制度设计。特别是有关公共安全管理的重要地方性法规还没有出台，一些已经形成的制度规章适用范围较窄或者层次转低，仅适用于个别领域的规章或条例占绝大多数。另一方面，针对各类应急预案的实施方案和细则仍不健全，仍有一些模糊的、不够细致的规定，致使在具体实施过程中一些应急预警措施可操作性差、实施难度大，影响了应急机制的实际效果。

    (三)在运行机制上，协调和问责不力。首先，仍然缺乏对公共安全事件应对处置的人力、物力保障和整台合通协调，包括预警机制在内的应急管理机制不够具体，地区与地区、部门与部门间的合作机制也有待完善。其次，责任追究机制不够完善，问责主体依然是上级主管部门，造成问责措施从上到下逐渐趋于弱化，不能更好地督促相关责任人承担政治上、法律上和道义上的责任。同时，目前的领导问责制度仍局限于重大的安全事故和突发性事件，对较小的公共突发事件问责不够。另外，对政府公共安全管理工作的内部监督缺乏制度上的支持，而外部监督由于受利益关系及传统观念的制约，难以达到预期的效果，形式主义现象严重。

    (四)在信息交流上，相互沟通不畅。在应对公共突发性事件过程中，信息的不及时、不准确很客易误导民众，引起公众心理和行为上的恐慌。而由于受传统体制的长期影响，我省的信息公开性、透明度不够高，在发生公共突发性事件后，都是以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷、有效个沟通渠道。主要体现在：一是政府部门之间的信息不畅，缺乏统一的沟通机制，彼此协调困难；二是政府部门与媒体之间的信息不畅，造成有关部门反应迟缓，媒体借机炒作，导致社会导向发生错误，工作陷于被动；三是媒体与公众之间的信息不畅，信息传递不够迅速，载体不够丰富，范围不够深入，甚至信息失实，误导群众。

    (五)在后勤保障上，投入仍然不够。从目前我省现有的财政能力和财政体制上看，集中应对突发事件的力量是基本具备的，但是从公共安全管理全方位、常规性、现代化的要求来看，后勤保障的广度和深度仍然不够，资金的来源和保证尤显不足。具体表现在：监测预警系统和应急指挥平台硬件建设滞后，预警水平无法进一步提高；应急处置手段滞后，应急装备数量、标准过低，缺乏先进、实用的应急设备，应急处置仍然停留在以人力为主的阶段，靠精神、靠热情、靠干劲，不仅容易延误时机，而且实际效率低；应急队伍建设和后勤保障滞后，工作人员技术素养不高，缺乏专业基础，应急物资的产、购、储、供、调渠道不畅，公共安全保障水平不高。

    (六)在宣传教育上，力度明显不足。个别地方对公共安全应急的宣传不够，对公众的危机意识教育很少，大多数社会公众和部分干部仍然缺乏危机意识和自救互救能力，公众面对公共突发性事件时或漠然处置、或手足无措，无法有效应对公共突发性事件。一些地方不注重将宣传教育与实际工作、生活相结合，宣传流于形式，还没有从根本上解决安全防范知识陈旧、宣传手段单一等问题。各社会团体和组织缺乏积极配合、主动参与政府应对公共安全危机的意识和行动，组织发动不够广泛，往往是政府机构孤军作战，完全把公众看作弱者和被保护者，忽视他们的主观能动性。

    以上这些问题和不足，如不及时加以解决，势必会阻碍我省公共安全应急管理工作的发展，给我省公共安全带来巨大隐患，乃至影响全社会的和谐与稳定。

    五、完善我省公共安全预警和应急工作的意见和建议

    进一步完善我省突发公共事件应急机制是平安建设的重要内容，是落实科学发展观的具体实践，也是建设富裕文明和谐新青海的必然要求。提高公共安全应急处置能力，及时妥善地应对各种公共安全问题，对于维护广大人民群众根本利益、促进我省经济社会持续发展、确保社会和谐稳定有着至关重要的意义，需要我们在进一步提高认识、健全机制、完善体系、提高能力等方面狠下功夫。

    (一)居安思危，在进一步提高公共安全危机意识上下功夫。对一个国家而言，民众理性的公共安全意识是一笔宝贵的精神财富，也是整个社会公共安全的重要基础。民众安全意识的强弱，直接关系到政府公共安全管理的效果。实事证明，许多造成严重后果的公共突发事件就是由于个别地方政府观念落后、危机管理意识薄弱等原因造成的。以*同志为总书记的党中央领导集体曾反复强调，在当前形势下“要居安思危，增强忧患意识”。这就需要我们从以下三万面加以改进：一是在政府决策层要树立积极的公共安全危机意识，转变“以治理为主”的陈旧观念，树立“以防范为主，防治结合”的观念，做到在思想上防患于未然，二是切实提高各级干部特别是领导干部的公共安全防范意识和危机管理意识，把公共安全管理工作的方针政策、法律法规、制度规章等作为干部教育培训的内客之一，增强国家公务人员的公共安全责任意识，及其应对公共突发性事件的积极性、主动性；三是要强化社会面公共安全危机意识，通过各种有效措施逐步使社会公众树立起积极的防灾意识，使全社会时刻保持清醒的头脑和良好的精神状态，从容处置和镇定应对公共安全突发事件，减轻灾害造成的损失，掌握工作的主动权。

    (二)未雨绸缪，在进一步强化公共安全预警响应上下功走。从管理学角度看，公共安全应急是一种被动的补救措施，而日常防范则是一种积极主动的化解手段。在实际工作中，突发公共事件虽然表现出很大的偶然性和随机性，但在本质上却有一定的规律可循，是可以预测和防范的。准确的预警，能够帮助决策者对各种影响安全的不确定因素进行及时地识别和筛选，提高应急赴置的预见性和针对性。因此，应当把公共安全管理工作的着力点放在日常预警防范机制建设上，建立健全系统的组织体系、应急预案和应对策略，对公共安全情况进行超前的预测，对公共安全隐患采取积极的措施，一旦危机发生立即启动预案，减少多余环节，提高工作效率。一是要在与公共安全密切相关的重点行业和场所建立预警信息系统，在可预见的领域加强危机预警防控，适时向政府有关部门提供可靠的预警信息，对可能发生的安全事件进行缜密布控；二是要增强各有关机构及职能部门的情报搜集和监测能力，准确迅速地掌握可能出现的社会不安全动向，并确定符合总体安全要求的防范标准和参数，有效地控制不安全苗头；三是要畅通预警信息渠道，保证在需要时可以通过电视台、广播电台、手机短信等多种方式，及时向社会和公众发布预警信息。

    (三)明确责任，在进一步健全应急处置组织体系上下功夫。公共安全管理机制建设．首先要形成一套统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的机构体系，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的管理体制。在具体工作中，就是要加强应急组织体系建设。一是要强化总体决策指挥机构职能，增强全省各级公共应急管理委员会的决策判断和应急反应能力，提高其整体工作水平，增强决策的专业性、针对性和实效性；二是要健全各级公共安全管理执行机构，明确工作职责，加大工作投入，着重从科技化、专业化方面加强自身建设，提高预防和应对公共安全危机事件的能力；三是要建立研究咨询辅助机构，定期组织专业人员对公共安全局势和应对策略进行有针对性的研究，并且可以考虑成立一个专门的公共安全研究中心，立足当前，长远着眼，逐步构建一个完整的公共安全研究体系；四是要建立包括公安、消防、医疗及武警部队共同参与的专业应急队伍，有效利用其组织管理体系完备、人员训练有素、业务素质良好、技术装备先进、救援经验丰富、为广大人民群众信任和接受等优势，从进一步强化人员素质、加大物资保障、改进科技装备等方面入手，提高其抢险救灾能力。

    (四)注重实效，在进一步完善应急保障机制上下功夫。完善的公共安全保障体系是公共安全管理工作顺利开展和可持续发展的基本条件，需要制度、技术、资金、人员等多方面的保障和支持。要进一步加强制度保障，尽快出台我省公共安全管理工作的地方性法规，并针对各类应急预案制定出台相应的实施方案和细则，提高各类应急预案的可操作性，把应急管理工作真正纳入规范化、制度化、法制化的轨道。要进一步加强资金保障，把公共安全预警应急机制建设所需经费纳入政府年度财政预算，每年按照适当比例安排经费作为专用资金，确保财政对于公共安全事业的支持力度；同时，要加大公共安全技术研发的投入，根据需求引进先进的应急救援技术手段，提高各类应急救援队伍装备水平。要进一步加强队伍保障，大力加强公安、消防、医疗急救等专业应急队伍建设，不断优化以专业队伍为主体、群众性队伍为辅助的应急救援队伍网络，积极开展专业技能培训和跨部门、跨行业的综合性减灾演练，提高队伍快速反应和协同作战能力。此外，要逐步建立公共安全应急技术平台，结合我省实际，形成我省公共安全预警和应急领域的自主创新能力，为我省公共安全管理工作提供强大的科技和人才支撑。

    (五)着眼长远，在进步提高群众应急自救能力上下功夫。群众自救互救意识和能力的增强，不仅能够有效减少公共安全事件造成的伤亡和损失，而且体现了一个国家和民族的整体素质，于国有益、于民有利。提高群众自救互救能力，根本在教育，关键在管理，保障在体制。要着眼长远，从维护社会稳定和国家长治久安的高度，抓好面向全社会的公共安全预防、避险、减灾的宣传教育，增强公众的忧患意识和社会责任意识，提高自救互救能力，努力形成全民动员、全社会防灾减灾的良好氛围。要注重公共安全专门教育培训，广泛宣传公共安全管理法律法规和有关制度，做到公共安全教育进机关、进学校、进企业、进社区、进家庭，深入千家万户，提高群众公共安全知识的普及程度，增强公众维护公共安全的能力和水平。要建立健全群众参与公共安全预警应急机制建设的社会保障机制，从法规制度、组织体系、资源保障、技术支持等方面，完善群众性应急救援体制，保证群众可以及时参与公共应急管理工作。要不断加强群众性防范组织建设，充分利用我省多民族互帮互助、共同发展的基本价值取向和朴素的民族风俗，积极引导社区、企业及各类基层群众组织开展公共安全群防群治，并逐步探索建立自治性的公共安全预警应急网络。要坚持走群众路线，充分发挥人民群众在排查公共安全隐患、参与应急处置的巨大作用，依靠广大人民群众去战胜各种风险和灾害，引导社会团体、组织、单位、媒体承担起法定的公共安全宣传教育责任，形成全社会响应、全民参与的良好局面。