去年11月，省劳教局成立了警务督察领导小组，设置专门机构，调整充实专职和兼职队伍，明确职责、任务，创建了劳教机关警务督察新的运行机制。结合劳教机关警务督察的初步实践，本文试图运用实证分析的方法，对劳教机关警务督察工作进行初步的分析和探讨，以求对推动我省劳教机关警务督察实际工作的开展有所裨益。

    一、劳教机关开展警务督察是历史的必然

    （一）警务督察的本质。警务督察就是对警察的监督。警察，是国家维护社会秩序和治安的武装力量；也指参加这种武装力量的成员。警务，就是警察机构及其成员所从事并致力完成的职权范围内的事项、业务和任务，是执法、管理、服务过程的总称。督察，就是监督检查。综上所述，警务督察就是对警务活动的一种监督形式，是对警察活动过程及其结果的监督行为。从本质上分析，警务督察是对警察权力的一种控制和制约。归纳表述为，警务督察，就是督察机构和督察人员在其法定职权范围内，遵循一定的程序和方式，依法运用必要的手段、方法，采取必要的措施，对警察机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行的监督和检查的活动。具体说来，劳教机关警务督察就是督察机构和督察人员按照法规要求，依法依规，遵循规定的程序和方式，运用监督检查的方法，对劳教机关及其人民警察执法过程及其结果（效果）进行监督和检查，监督和检查其在执法、管理、服务过程中，是否按照法规的要求，正确履行职责、行使职权、自觉遵守各项纪律，其结果是否符合预定的目标要求，通过督察环节主动发现问题，纠偏扶正，落实政令、警令、禁令不变通不走样，达到提高工作效率、实现最佳社会效益的效果。

    （二）劳教机关警务督察是执法监督实践发展的需要。随着改革开放形势的发展，社会主义市场经济体制不断完善，建设法治国家进程不断向更高层次推进。我国的劳动教养制度也在变革中发展，民警人数不断增加。总体上看，我省劳教民警队伍符合党和人民的要求，是值得信赖、能够担当重任的队伍。但是，近年来，在民警执法过程中违法违纪现象也时有发生，擅离职守，有令不行、有禁不止，安全制度不落实，民警与劳教人员关系不清，假手劳教人员执法；少数民警以权谋私，打骂体罚执法对象，存在特权思想，开霸王车、抖威风，警车乱停乱放，酒后驾车；少数单位追求经济效益，超时超体力劳动；知法犯法，触犯刑律的，也不乏其人，等等。这些违法违纪问题严重影响劳教机关和民警队伍的整体形象。针对这些现象，各级劳教机关先后采取了许多措施，按照国家有关规定，不断完善监督制约机制，既建立了外部监督制度，又不断完善内部监督机制。

    在外部监督制度建设上，一方面按照法规、制度要求，自觉接受国家权力机关、检察机关、监察机关、新闻媒体和社会各界群众的监督；另一方面，加强民警身份意识教育、管理，严格要求上班着装亮明身份，自觉接受群众的监督；坚持政务、所务公开制度，设置投诉信箱、举报信箱、举报电话，疏通诉求渠道，及时核查、处置群众投诉、信访问题，并建立信息反馈制度。

    在内部监督机制建设上，一方面，建立完善纪检、监察、审计等内部监督部门；另一方面，加强上级劳教机关对下级劳教机关的监督、指导，每逢重要的执法活动，上级劳教机关都要组织力量对下级劳教机关进行专门的执法检查活动。这种检查活动区别于具体业务专门检查，具有跨专业、综合性的特点，预先设定内容、程序、方法以及报告制度。除此之外，还有经常性的上级机关对下级机关的检查、指导。部分单位成立有“检查小组”，专门从事监督落实责任，对做得好的单位和个人给予表扬，对存在问题的单位和个人，进行批评和教育，并限期整改。经过多年的努力，劳教机关内部已经初步形成良好的监督氛围，不良行为和违纪苗头能够得到及时发现，并通过相互提醒，进行组织谈话教育等多项措施予以纠正；违法违纪违规行为能够得到及时处置，严肃处理，直至追究责任。

    在总结劳教单位现有体制、制度、运作机制及各项业务管理和民警队伍建设经验的基础上，无论是内部监督机制的发展，还是外部监督机制的完善，事实证明是监督实践丰富了监督形式，拓展了监督内容，创造了良好的执法环境。在进一步总结监督工作经验的同时，为适应场所“三大安全”工作和反腐败斗争的需要，按照上级的要求，借鉴公安机关有益的做法，经过调研论证，我省在劳教机关建立了与警察行使权力过程同步进行的劳教机关警务督察制度。这是一种新的监督机制，弥补了对执法执勤过程的系统性、动态监督的缺失，是一种对执法执勤过程的动态监督的新形式，也是执法监督实践发展的必然产物。

    （三）劳教机关警务督察是依法治所的必然要求。劳教机关及其人民警察担负着执法责任，必须按照有关法律、法规和规章制度的规定履行法定的执法权力。执法活动是劳教机关的基本活动，执法行为是劳教民警的基本行为，涉及执法对象的基本权利。警务督察就是依照《中华人民共和国警察法》等有关法律法规对执法机关及其人民警察在执法执勤活动中依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行的监督和检查。

    建立警务督察制度，是为了保障执法权力的正确行使，保证执法主体的具体行为合法合规，准确无误，有利于保障政令、禁令、警令的畅通，促进民警严格、公正、文明执法，有利于及时排除“块块分割”、政令不通的阻力和执法尺度不一的干扰，有利于提高民警执法水平和工作效率，有利于促进民警队伍的革命化、专业化、正规化建设，是政治建警、依法管警、素质强警、从严治警的迫切需要，是推进劳教机关依法行政、依法治所，严格执法、文明执法的客观需要。

    劳教机关是政府的一个职能部门，但又不同于一般行政机关，劳教机关的人民警察不同于一般国家行政机关工作人员，必须有别于其它部门的监督。在改革开放的新形势下，劳教机关执法执勤活动也呈现出一些新的特点。建立警务督察制度，可以对劳教机关及其人民警察的执法执勤过程进行更直接有力的动态监督，拓展了监督领域，加大了监督力度，增强了监督时效，突破了劳教机关原有内部监督形式的局限，进一步强化了劳教系统监督力度，适应了劳教机关性质不同于一般政府部门监督的特殊要求，适应了市场经济条件下加强劳教工作和民警队伍建设的需要，适应了劳教机关及其人民警察在执法执勤活动中监督工作新特点的客观需要。

    二、劳教机关开展警务督察应当解决的几个相关问题

    （一）基本模式。劳教机关警务督察应当建立一种适应体制、制度、机制的基本运作模式，更好地发挥作用。在当前，劳教机关警务督察应当建立怎样的模式？是管理的手段，还是监督的形式，或两者兼而有之？这既是一个理论命题，也是一个实践问题。

    作为管理手段，它与督察的本意不相吻合。警务督察，就是监督检查，监督检查各级劳教机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况，作为管理手段或措施是一种职能的延伸，只是权宜之计。这种职能上的延伸，在实际执行过程中，就会发生不相容的两种功能集于一身，产生既是“运动员”，又是“裁判员”的现象，导致权责不清，制约着督察工作发挥应有的作用和效果。

    作为一种监督职能，由于法律、制度不完善，其独立性欠缺。一方面，由于劳教制度正处于变革时期，督察工作的法律制度体系还有待进一步完善，另一方面，在劳教机关现行体制框架内，也没有定岗定位，履行监督工作的独立地位自然受到影响。

    综上所述，我们认为，在当前形势下，劳教系统警务督察，具有“双重职能”的性质，既是一种管理手段，也是一种监督形式。这就决定了劳教系统警务督察制度的基本模式和运作方式，借助管理的手段和措施，履行监督的职能，发挥警务督察的作用，从而推动其自身作为一种监督职能“归位”。诚然，在这种基本的制度模式框架下，必须厘清劳教机关警务督察工作的一系列基本问题，既有理性方面的认识，也有操作层面的措施与办法，包括工作及职权特点、标准和依据、任务、方式等等。

    （二）督察工作及督察职权的特点。比较劳教机关其他专业工作，警务督察有六个鲜明的特点。（1）内容多、范围广。警务督察职责涵盖了《人民警察法》规定的劳教机关及其人民警察的职责、权限和义务、纪律等方面的内容。实际范围比较广，包括执法执勤的合法性、合理性，在从事警务活动中的服务态度、效率以及为实现警务目标的各种保障情况；具体的执法执勤行为以及行政行为；劳教机关外部行为，劳教机关内部行为。警务督察工作的重点，是对劳教机关及其人民警察现场履行职责及违法违纪行为的监督，是对执法执勤过程的动态监督。（2）方式方法灵活多样。主要包括指令督察、常规督察、参与警务工作和重大警务活动、查阅文件资料、参与考核评议、核查检举控告、查处违法违纪行为等等，其中，现场督察是警务督察的基本方式。（3）督察方式不可替代。目前，劳教机关内部有纪检、监察、审计等多种监督形式。警务督察与这些形式在监督的法规制度依据上，在监督的内容、对象、范围、方式和程序、权限等方面都有着较大的差异，在形式上、时效上和力度上都具有其他内部监督的不可替代性。一是内容不可替代。它侧重于对劳教机关及其人民警察履行职责、行使职权、遵守纪律情况的监督，特别是执法执勤活动过程的动态监督，延伸了监督触角，拓宽了监督领域，使劳教机关内部监督与劳教机关行使的执法权力更加适应。二是形式不可替代。督察工作具有广泛、全程、深入、积极的特点。在不同时段可以采用不同的形式，通过对劳教工作及重大警务活动的计划和部署进行事前督察，前期参与；深入到劳教机关各部门、各具体的执法环节和管理现场，及早发现、及时纠正问题，从执法源头上预防和减少各类问题的出现，确保落实，确保政令、警令、禁令畅通，进行事中督促检查；积极主动收集资料，分析情况，归纳总结，进行事后提炼、提升，这些形式都是警务督察工作系统化的特殊表现。三是工作机制不可替代。实行专职与兼职相结合的制度，具有跨专业综合性优势，信息沟通顺畅，能够及时协同工作，弥补了系统内部各专业“条条”管理，顾此失彼，各唱各调，专业之间不协调的弊端，也突破了现行省直、地市“块块管理”的体制障碍。（4）人员组成机动灵活，根据工作需要可以组成不同的督察队伍。（5）执法权威高，党委领导，“一把手”负责。（6）执法的时效性强，快速有力。

    在履行职责过程中，警务督察的职权特征主要表现在四个方面。一是事前处置性。这一特征具有极强的时效性，对违法违纪现象可以及时予以制止和纠正。主要属于防范性、处置性的职权，但是没有直接处分权。二是系统内部垂直性。警务督察可以越级行使职权，即可以“一竿子插到底”，可以将触角直接延伸到最基层劳教机关及其民警个人，加大了系统管理与监督的力度。三是权威强制性。警务督察行使职权具有法规制度规定的权威性，在规定的职权范围内可当场处置，被督察的劳教机关及其民警都应服从，对督察建议应有回复。四是范围的限制性。行使权力的主体方面，只能是劳教机关警务督察部门及其督察人员，并且只有在担任督察职务并在履行督察职责时才能行使督察权力。劳教机关警务督察具体的职权应当包括：(1）警务参与权。参与劳教机关安全、执法和管理有关的各种警务会议及警务活动。（2）督促纠正、现场处置权。对违反警容风纪的当场纠正；对违反规定使用警用车辆、标志的可以当场扣留；对违法违纪情节严重，影响恶劣的，或者拒绝督察人员执行督察任务的，必要时可以带离现场；对违反劳教机关规定携带违禁品的工勤人员、外来人员进行处置，对违禁物品可以当场没收。（3）责令执行权。对拒不执行法律、法规和上级决定、命令的可以责令执行。（4）督察建议权。监督检查掌握情况并获取证据后，可以就有关事项有提出建议的权利，堵塞漏洞，改进工作。（5）移送处理权。

    （三）警务督察的依据。警务督察的依据，也即标准，应当包括执法标准和考核标准两大类，可以分为三个层次：第一，是法规依据；第二，是纪律要求；第三，是制度规定。这是一个庞大的体系，涉及广泛的内容，主要涵盖《人民警察法》、《行政监察法》、《中国共产党纪律处分条例》、《公务员法》、《国家行政机关公务员处分条例》、劳动教养法律法规、各种行政命令、禁止性规定、规章制度及实施细则。警务督察履行监督职能，在实际工作中，不同的时期有不同的重点，紧紧围绕劳教机关职责和任务、党委中心工作，充分发挥职能作用，并与其他监督形式相互协调，相互补充。督察工作主要是发挥其对过程的实时监督，以动态监督为主，综合运用法规制度措施，突出现场监督的形式。

    警务督察工作必须建立一种落实机制，对照标准，纠正偏差，逐一逐项予以扶正、处置，并根据不同的督察事项、不同的督察方式、不同的特点和要求，采取不同的方法，以其各自适用的专业工作标准和考核规定作为依据予以考核评价，使之合法合规、高效率，最终达到目标要求。这是警务督察发挥职能作用不同于其他监督形式的一个明显区别。

    （四）工作任务。警务督察部门的主要工作任务：(1)认真贯彻执行上级警务督察工作的规定和指示精神，围绕劳教机关各级党委中心工作，狠抓贯彻落实，确保政令、警令、禁令畅通，保障和监督劳教机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律。（2）深入执法执勤过程开展现场督察，检查在岗在位履行职责情况，促进严格、公正、文明执法。通过对劳教机关执法活动中易出问题的部位和环节，积极主动地开展督察，及时发现和纠正执法不公、执法不严等问题，克服执法上的随意性，排除执法活动标准不统一的人为干扰，保障劳教机关执行法律法规、纪律禁令的严肃性。(3）加强对劳教机关民警队伍管理情况的督察，推进劳教机关民警队伍正规化建设，维护劳教机关及其人民警察的良好形象。通过对劳教机关值班值勤、现场秩序和管理、民警警容风纪情况进行经常性的督察，围绕劳教机关民警队伍正规化建设的目标，努力推进创建一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的民警队伍的进程。（4）认真受理群众检举控告，维护群众合法权益。受理、核查、处置人民群众有关劳教民警违法违纪行为的检举控告，是警务督察部门的一项重要工作任务。各级警务督察部门都应当建立受理、核查、处置、反馈工作制度，及时、认真地处置人民群众反映的民警违法违纪和读职、失职行为。（5）建立维权机制，维护警察执法权威。对不实投诉甚至诬告诬陷的情况进行核查核实，切实保障劳教机关及人民警察依法履行职责和职权，保障各级劳教机关及其人民警察的合法权益。对不属于警务督察机构范围的，应当及时移交有关部门处理。（6）参与考核评议工作。积极主动了解各方面意见和建议，从而有针对性的为警务督察部门开展现场督察、专项督察提供信息依据，客观分析场所状况和民警队伍建设中存在的问题，制定整改措施，为各级劳教机关领导进行决策和工作部署提供第一手参考材料，充分发挥督察部门的参谋助手作用。

    （五）督察方式。警务督察的方式是督察行动采取的组织形式、程序、办法，是更好更有效地发挥督察作用的途征。警务督察方式可以按不同的标准、目的进行不同的分类，常用的有四种分类方法，按时间先后划分可以采取事前、事中、事后督察；按内容划分可以分为日常、重点、专项督察；按组织形式划分可以分为随警、突击、联合、交叉督察；按督察的方法划分可以分为顺序、逆向督察。事前督察主要是前期参与。督察机构可以派出督察人员参加警务工作会议和重大警务活动的计划、组织与部署，使督察工作在事前就参与进去，以达到事半功倍的效果。事中督察则主要采取现场督察的形式。突出对警务活动全过程的动态、同步监督，警务督察与场所“三大安全”、队伍建设以及其他具体工作任务同部署、同落实、同检查、同考核，适应了劳教机关执法权力运行的特点和规律，能够较好地发挥督察工作时效性强、参与度高的特点。现场督察的“现场”，指的是空间场所，是具体的空间场所与时间的有机结合，是劳教机关及其民警活动所在的空间与时间相结合的具体时间场所。现场督察是事中督察的一种基本方式，具有独特的形式和优势，是警务督察制度区别于其他监督形式的显著标志。开展现场督察，主要有五种方式，这五种方式有时单独使用，有时交叉使用，根据需要可组织明查也可安排暗访。(1）日常督察，是督察机构的日常督察活动，如对基层“三大现场” 的尽职履职、在岗在位、工作质量、精神状态、警容风纪和纪律作风、警械装备使用和警用车辆、警用标志的管理使用等涉及民警执法执勤、队伍形象、遵守纪律和作风建设所开展的现场督察。（2）专项督察，主要是指针对一段时期内的劳教工作中心任务，或者人民群众反映强烈的“热点”、“难点”问题，组织劳教机关督察机构集中力量统一开展的督察活动。其优点是可以集中时间、集中力量，着力对重点事项、突出问题，逐一加以解决，集中兵力打歼灭战。(3）随警督察，是同步式督察方法，与警务活动同步安排，主要用于确保重大事项依法守时实现目标，有随警督导、随警督战、随案督察的方式。（4）逆向督察或称倒查督察，是对劳教机关或其所属单位已完成的工作进行倒查，从中发现在各工作环节上的漏洞，以确定责任，有针对性地加以整改。(5）联合督察，有纵向与横向联合两种方式，就是指警务督察机构加强与本级、上级或下级劳教机关联手进行督察。纵向联合是劳教机关的主要方式，是指上级督察机构组织、指挥、领导、协调所属下级督察机构，对需要督察的事项进行统一督察的方式，可以采取异地交叉的督察办法。事后督察主要采取受理投诉、考核评议的办法。督察机构受理查处有关警务工作的检举控告事项属于事后的监督，侧重于受理对正在发生的涉及劳教机关及其民警的检举控告，目前主要是健全完善诉求渠道，及时受理，有诉求必查实，尊重客观事实，依法保障群众和民警双方的权益。督察机构采取个别访问、问卷调查、座谈评议等方式方法，参与考核评议，听取社会各方面和人民群众对劳教机关及其人民警察的意见和建议，改善督察方式单调、信息接收不充分的缺陷，不断创新形式与内容，比如，开通网上督察，增加督察频次，切实发挥警务督察职能作用。

    警务督察的方式灵活多样，这里主要是从实际工作需要的角度进行了分析和归纳，按时间顺序简要分析了各种督察方式的运用。但是，随着时间的发展，督察方式方法又是多变的。

    三、劳教机关完善警务督察的对策与措施

    （一）完善运作机制，配齐配强警务督察人员。根据司法部《关于加强警务督察工作的意见》，参照公安机关的有关做法，结合我省劳教机关的实际，制定了《广东省劳教局警务督察工作规定（试行）》。这个制度有五大特色：第一，清晰明了，文字不多，具有很强的可操作性；第二，明确规定了警务督察机构和人员的构成；第三、制定了各级劳教机关警务督察机构和人员的职责和任务；第四，明确地提出了督察范围、程序、方式；第五、纲要性地提出了警务督察权限、处置处理原则及操作办法。

    全省各劳教单位都参照省局的做法，成立了警务督察机构，调整和充实了专职和兼职警务督察人员，建立健全了全省各劳教单位警务督察队。使之基本形成了省厅、省局和全省劳教所三级警务督察系统，初步建立了上下联动、指挥统一、衔接顺畅、反映灵敏的警务督察工作机制。

    （二）健全考核制度，明确考核程序和细化考核方法。健全和完善警务督察制度体系，是创建警务督察机制的一项基础工作和基本任务。警务督察基本规范建立之后，一系列配套制度也必须跟上，主要包括实施程序、方式方法、考核与奖惩及其相关实施细则，尤其是在检查反馈、情况通报、过错责任追究等程序、环节上不应出现在脱节现象。

    在警务督察制度设计上，应当严格遵循法定程序，按照立项、审批、实施和处置处理等相关环节，明确权限、职责要求，必须明确相关法律文书记录与制作、流转程序与环节、时间要求；在考核与奖惩制度建设上，应当充分考虑与相关法规、制度的衔接顺畅，相互协调，防止脱节，必须明确主体与客体之间的责、权、利关系，充分考虑法规、制度与实施细则的可操作性、前瞻性。

    完善和健全报告制度。建立健全警务督察报告制度，及时把发现的问题报告上级警务督察部门和本单位党委、行政首长，通报同级纪检监察部门及相关部门，定期召开分析会议，及时研究和改进警务督察工作。

    （三）强化人员培训，提高政治业务素质。我省劳教机关目前警务督察人员构成主要由专职和兼职两部分组成，上至领导小组成员，下至一般科员，层级落差较大，队伍庞大，结构复杂，专职人员虽然不多却是主力，兼职人员人数不少却都分散于不同的岗位；对于兼职人员来说，在局部范围内、在各自专业范围内，既是主管部门的人员，存在业务上指导关系，又是督察部门人员，履行监督职责。要充分发挥警务督察人员的作用，就必须有针对性地开展培训。对兼职人员的培训，应当有别于专职人员的不同形式与内容，重点应放在政治素质的培养上，以充分发挥其专业领域“专家”作用。对专职人员的培训，重点应在提高警务督察能力，改变部分警务督察人员素质不适应督察工作需要的状况，开展全面提升能力的培训。

警务督察人员的培训，主要内容应包括四个方面：一是提高理论素养。警务督察是一项监督工作，要做好这一项工作，就要求警务督察人员具有一定的理论素养，要善于学习、思考，既要讲政治、顾大局，又要讲艺术、重实效。二是提高政策水平。警务督察人员必须熟悉有关法律、法规和规章制度，依法办事，严格、公正、文明执法。三是提高业务能力。警务督察人员必须熟练掌握民警执法行为规范和纪律要求，熟悉不同岗位的职责、职能要求，不断提高在执行督察活动中“发现问题”的能力。四是增强责任意识。警务督察人员要以对事业高度负责的精神，积极主动地开展工作，敢抓敢管，以“有为”谋“有位”。

    （四）凸显督察职能，全面推进劳教工作又好又快发展。警务督察的职能，包括预防、督促、指导、警示、服务等五项主要职能。

    （1）预防，就是防范、防备，通过一定的监督环节，实施必要的措施，防止和减少滥用职权。警务督察突出的特点就是监督的动态性，无论采取哪一种监督方式，都可以实时予以公示，披露相关信息，实现动态监督。比如，日常监督，场所每天将监督的情况予以公示，及时发现问题，及时制止违规违纪行为，使民警时刻保持高度的警惕性，认真履行岗位职责。通过专项督察，及时发现执法、管理过程中的相关问题，维护执法主体与客体的“双方”利益，促进规范化建设，起到预防作用。通过事前、事中的监督，把事情控制在萌芽状态或者初始阶段，避免事态的进一步发展。

    （2）督促，就是纠正、补救、制止，通过实施监督措施，催促并监督相关机构和人员，加快行动，提高效率，使之符合预定的目标要求。督察机构发现劳教机关及其人民警察执行法律法规不当或不履行法定职责时，应当予以纠正；对超越人民警察法定职责行为时，应当予以制止。对本级劳教机关所属单位和下级劳教机关拒不执行法律、法规和上级决定、命令的，督察机构可以在法定的职权范围内监督、督促、催促执行。

    （3）指导，就是导向、引导，警务督察机构和警务督察人员应当加强对被督察单位和被督察人员的政策和业务指导；上级警务督察机关要加强对下级警务督察机关督察工作的检查和指导。

    （4）警示，就是通过执行奖惩规定，发挥警醒作用。督察机构在督察工作中发现劳教机关及其人民警察违反纪律，必须予以及时指出和纠正，按照法规制度要求，实施奖励与惩罚措施，起到警示警醒作用，并且渗透到事前、事中、事后各个阶段，完善了监督体系。

    （5）服务，包括信息双向反馈。劳教机关及其人民警察对督察机构做出的督察决定或提出的督察建议，应当在规定时间内以书面形式向督察机构反馈落实情况。警务督察机构和人员在督察工作中了解到各劳教所和民警的困难，应及时予以反映，帮助解决。