一、引 言

    经过**年的改革开放，随着我国经济体制改革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，国内社会思想多元多样多变的趋势更加明显。随着改革开放的不断深入，体制转换、结构调整、社会变革，在广度上已涉及经济、政治、文化等所有领域，我国政治、经济和社会结构乃至人们的观念形态都发生了急剧变化，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强。在深度上已触及人们具体的经济利益。中国社会已进入“黄金发展时期”与“矛盾凸显时期”并存的阶段。当前，我国正处人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，协调社会利益关系的难度加大，各种社会矛盾和问题日益突出，社会治安秩序随之也出现了许多新情况和新问题。各类群体性事件也层出不穷。群体性事件作为危害政治稳定、社会安定的“热点”问题，是公安机关的重要防治对象之一。利益调整凸显了新的矛盾，就业、分配、腐败等问题成为人们关注的焦点。社会矛盾一旦遇到“导火索”，就容易爆发为大规模群体性事件、呈现出突发性、对抗激烈、社会破坏力强，处置难度大等特点。群体性事件频发有其深刻的社会背景，绝大多数群体性事件都是由于群众切身利益受到侵犯，利益诉求长期被漠视而引发。

    稳定是大局，稳定压倒一切，这些口号一向是党和国家所重视的。稳定是发展的前提，只有在稳定的环境下，我们的经济才能谈得上发展，人民的生活水平才谈得上提高，国家的各项事业才谈得上顺利地进行和开展。作为负责任的大国，作为全心全意为人民服务的执政党更应当密切关注群体性事件的发生。在实践中正确处理好这些群体性事件，是党和国家的重要责任。这不仅是法治社会的要求，也是政府关注民生的表现。处理群体性事件关系重大，对人民和国家都是一种考验，对公安机关更是压力，同时也是促进其进步，反映公安机关职能的一种要求。可喜的是高层也已经注意到了这些群体性事件的发生，公安部部长孟建柱也在《求是》杂志上发表文章，他在文章中督促公安干警要避免引发骚乱及抗议等事件，在工作中处理群体性事件，“必须讲究政策、讲究策略、讲究方法，坚持三个慎用（慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施），坚决防止因用警不当、定位不准、处置不妥而激化矛盾，坚决防止发生流血伤亡事件”。

    二、群体性事件柔性处置理念定义

    （一）依法管理

    法律条文的每一个细节都是经过立法机关反复斟酌,不断修正的,法律的权威不容置疑。我国《宪法》第五条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业单位都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等行政法规规定,包括公安机关在内的所有国家行政机关在实施行政行为时必须“以事实为依据,以法律为准绳”。柔性处置工作也必然要遵循法律法规,既不能违背法律的精神,也不能违反法定的程序。

    （二）以人为本

    实现人与自然、人与社会的和谐统一，最根本的是要处理好人与人之间的关系，建立公正合理的社会制度。科学发展观的核心是以人为本。“本”,即本源、即根本,即出发点和落脚点,即最广大人民的根本利益。以人为本就是以广大人民群众的根本利益为党和国家之根本。确立以人为本的理念,就是关心人民群众的利益问题,处理人民群众由利益纠纷所引发的各种矛盾。面对频繁发生的群体性事件,我们须有清醒地认识,准确地估计,理性地予以预防、疏导、化解。构建起科学、完善的群体性事件预防长效机制,使其在未发生时能有效预防,刚萌生时能有效化解,发生后能快速有效、稳妥合法地处置,最大限度地降低群体性事件处置的成本和风险,最大限度地减小群体性事件对社会造成的危害和负面影响。

    （三）非强制性

    执法的目的是为了实现法律法规所设定的目标,但严格执法不意味着只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律条文背后需要更多的应是充满柔性的、人性化的执法方式,况且制定法律的目的并不是为了惩罚,如果能通过“人文关怀”的方式就能达到执法目的,就完全没有实施强制性措施的必要。相反,如果在执法活动中过于注重结果,而不注意过程和细节,过分强调法律的刚性和威慑力,而忽略法律本身应有的人文关怀,这种威严有余、人情味不足的执法手段,既不符合现代文明的要求,也与现代法制的原则和基本法理相悖。柔性处置理念要求公安机关在处置工作中,不能只照搬法律法规的规定,不能“为了执法而执法”,而是最大限度地运用非强制性手段使群众接受劝服。

    三、群体性事件柔性处置理念的理论依据

    （一）正确处理人民内部矛盾理论

    从中国共产党执政之日起,如何处理好人民内部矛盾就一直成为了党的政治生活的主题。**世纪**年代以农民闹社、工人罢工、学生罢课为主要的群众“闹事”事件,引起了毛泽东同志的高度关注,他在****年*月**日发表的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中敏锐地指出:“社会主义社会有两类社会矛盾,这就是敌我之间的矛盾和人民内部的矛盾。这是性质完全不同的两类矛盾。” 因此,正确区分两类不同性质的矛盾,是妥善处置群体性事件的前提。离开这一前提,就有可能混淆两类不同性质的矛盾,甚至错判性质,导致事态的进一步扩大或者引发新的矛盾和事件。

    群体性事件基本上是人民内部矛盾。具体表现在:*.政治上不具有反动性,不针对中国共产党的领导和社会主义制度,不以反党、反社会主义为目的。*.主观上不具有恶意性,不以对社会造成危害为目的。*.导致群体性事件发生的矛盾,是我国一定范围内的矛盾,即主要是发生在我国劳动人民各阶层之间的矛盾。*.群体性事件是我国社会政治、经济、法律文化生活中的某一问题引发的矛盾,不是我国社会主义制度本身造成的矛盾。但同时也要清醒地认识到,群体性事件是带有对抗性色彩的人民内部矛盾,尤其是在国内外敌对势力和敌对分子插手、干预的情况下,对抗性更为激烈,还出现了少数犯罪分子实施打砸抢等违法行为,对于这些人员,我们要坚决予以严厉打击。但对于大多数参与群众而言,他们多是为了解决某些具体问题和矛盾,或是观念认识上存在着差异和误区,因此,我们仍然要立足于采取解决人民内部矛盾的方式去解决问题。正如《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》中指出的,“要正确区分不同性质的矛盾,对参与群体性事件的大多数群众要立足于疏导,不能随意动用警力和强制手段,不能把群众推到对立面去;对插手群体性事件的敌对势力,对策划、组织、指挥闹事的敌对分子,对借机打砸抢的犯罪分子,要选择适当时机,依法严厉打击”。柔性处置理念要求公安机关不能随意对群众采取强制性手段,要最大限度地运用教育、疏导等方法解决问题。当然,对于插手事件的敌对势力、敌对分子、别有用心的组织者以及实施打砸抢烧等行为的违法犯罪分子应坚决给予严厉的打击和制裁。

    （二）公安机关的“执法为民”思想

    《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》强调,公安机关要“牢固树立执法为民思想。贯彻‘三个代表’重要思想,坚持立党为公、执政为民,具体到公安队伍,落实到公安工作,就是要坚持执法为民。各级公安机关要把执法为民思想根植于每一个警种、每一个民警,落实到每一个执法环节中”。周永康同志指出,学习贯彻“三个代表”重要思想,落实到公安工作,具体到公安队伍,就是要坚持执法为民,坚持执法为民,最基本的要求是把最广大人民群众的根本利益作为全部公安工作的根本出发点和落脚点,在各项执法活动中充分体现“三个代表”重要思想,充分体现社会主义法制的本质。

    执法为民重点在“执法”，核心是“为民”。树立执法为民的理念，要求公安机关在执法工作中必须始终坚持以人为本的指导思想，始终维护广大人民群众的权利和利益，始终体现国家意志与人民意志的一致性，对上级公安机关负责与对人民群众负责的一致性，切实尊重和保障人权。要增强群众观点,规范执法行为，做到执法与服务结合，惩罚与教育互济，打击与保护并重，结果与手段相当。要防止过度依赖强制手段和硬权力执法，多运用说服教育、调解疏导等非强制手段和软权力执法，寓执法于服务之中，融处罚于教育之中，努力提高执法水平，消解执法冲突，化解社会矛盾，减少社会纠纷，克服执法的简单化、粗糙化、暴力化倾向，真正把执法建立在“一切为了人民”、“一切依靠人民”的坚实基础之上。柔性处置理念要求公安机关在处置工作中要急群众所急,想群众所想,真心实意地来帮助群众解决问题,而不是不分青红皂白、不分是非曲直,随意动用强制性措施强行控制、约束。

    （三）法律的“正当性”理论

    法律的正当性理论认为,法律之所以能贯彻实施,不在于它与权力、意志的联系,而在于它与人类正义的同质,表现为法律自身内容与施行方式的优良品质。具体而言,法律的正当性可概括为三方面内容:在价值上,法律必须符合正义和公众利益, “是为人民利益所需而又清晰明确的法律”;在内容上,法律必须符合客观规律,即法律应反映人与人、人与社会以及人与自然之间关系的规律;在形式上,要求立法过程的民主化,法律表达的规范化和法律体系的科学化。在我国,社会主义法律更应当具有正当性。*.从社会主义法律产生来看,其产生首先是满足人民群众正当、合理的需求,促进人全面、自由、充分发展。柔性处置理念实现的过程同时就是实现群众的正当、合理需求的过程。*.从社会主义法律本身不足来看,作为上层建筑的法律体系必然随着经济发展、社会变迁而不断调整,但是在法律本身滞后性、人需求多样性、认识理性的非至上性等多种因素的影响和制约下,这种调整是缓慢的,而且在短期内难以产生实质性效果。柔性处置理念克服了社会发展过程中法律本身固有的滞后、呆板和僵硬,通过“温情”、“柔和”的执法手段,最大限度地体现了法律的人文关怀,在某种程度上可以使呆板、僵硬的法条充满适度的人情,促进公安机关与群众之间的理解、通融与互动。*.从社会主义法律价值目标来看,现代执法的根本目的已从单纯惩罚犯罪和因果报应,转为通过法律手段教育、感化、帮助、挽救执法对象。实践中,单纯的使用命令、指令、惩罚、强制等方法和手段不仅很难取得令人满意的执法效果,而且还可能造成公安机关与群众之间的紧张和对立,甚至导致群众对法律的敌视与背离。而柔性处置理念的微妙之处就是通过合理的需求满足和情感体恤,调节群众个人与社会生活中内在的规范模式,借助对群众内心世界的启迪和动机支配,唤醒自我意识、社会责任感以及对法律权威的认可与尊重,体现了法律工具理性与价值理性的辨证统一。

    四、群体性事件柔性处置理念的现实意义

    (一)有利于维护民族团结和社会稳定

    柔性处置理念要求处置中尊重群众的基本权利,理解群众的正常需求,最大限度地采取非强制手段解决问题;要求在善后处置中,加强对群众的教育,帮助群众恢复正常的生产、生活秩序,彻底解决引发群体性事件的根源。通过各种非强制性手段最大限度地消除群体性事件,最大限度地降低群体性事件的负面影响,达到最优的处置效果。

    (二)有利于改进公安机关的处置工作

    由于长期浸润于管理者的思维模式中,一些公安机关在处置工作中过于强调对群众的控制,缺乏对群众合理需求的回应和满足,对服务者的角色感到不适应甚至陌生。对群体性事件存在过度的防范意识,以简单化的“犯罪观念”和“危害和谐社会”的泛犯罪化思维来预判此类事件,常常带有“闹事无好人、好人不闹事”错误认识,把注意力仅仅集中在 “是不是违法了”、“够不够法律处理了”,靠强制性手段简单执法、机械执法。结果表面上看似乎完成了任务,但往往是“法了事不了,案平理未平;事件易了,情绪难了”,留下了无穷的后患,实际上扩大和激化了社会矛盾,在深层次上损害了群众对法律的信仰,影响了法律权威,破坏了警民关系。柔性处置理念的提出,要求公安机关更加明确了执法的目的是为了服务群众,更加强调处置过程中非强制性手段的使用,更加注重对群众合法权益和正常需求的尊重、理解和保护。

    (三)有利于公安机关控制执法风险,提高执法效益

    执法风险是指公安机关在处置群体性事件后的实际效果与处置前预期目标之间的偏离和不一致,也可以简单地将风险概括为损失发生的不确定性。执法成本是指在处置的过程中所付出的代价及其收到效果的比率。因此,任何一项执法活动都力求冒最小的执法风险、用最小的执法成本来获取最大的执法效益。处置是公安机关依据法律、法规履行社会管理职能,维护、恢复社会正常秩序的执法活动,承担着更大的风险和成本。由于强制性手段体现了执法权力的运作过程和执法主体的单方意志,忽视了执法对象的利益诉求,势必引起执法过程中摩擦的加剧,造成执法主体与执法对象之间不必要的矛盾与对抗,使得应急处置的每一环节,都需要相当的经济乃至政治成本的支撑。柔性处置有利于彼此交流信息、缓冲双方对抗力,改善执法主体与执法对象的紧张关系,抵消强制性执法权力所固有的伤害力,减少相互间的抗争,降低彼此间的力量消耗,从而达到消除执法对抗性、降低执法成本、提高执法质量的目的。

    五、群体性事件处置中刚性处置手段与柔性处置手段的有机统一

    树立群体性事件柔性处置理念是不是等于公安机关放弃了使用强制性措施和手段呢?当然不是。树立群体性柔性处置理念并不否定一定条件下使用刚性处置手段。刚性处置手段和柔性处置手段相辅相承、有机统一,贯穿于群体性事件处置全过程。

    (一)群体性事件刚性处置手段的定义

    群体性事件刚性处置手段是指公安机关在处置群体性事件中,在当地党委、政府和公安机关的领导下,在其他方法手段难以平息事态的情况下,依靠国家强制力,对群体性事件进行强行的控制、约束和规范,达到控制事态的目的。刚性处置手段是“由行政机关对义务人的人身或财产直接施加物理上的强制力,实现行政法所预期的义务履行状态”。公安机关的刚性处置手段主要包括:*.采取拦阻、堵截等手段对事件参与者与其行为对象(目标)进行强行阻止、分隔,避免事态激化。*.对拒不服从现场指挥人员解散命令的闹事群体,可以使用警棍、高压水枪、催泪弹、催泪瓦斯、特种防暴枪等驱逐性、制服性警械强行驱散。*.对经强行驱散仍不离去的人员或者进行煽动的人员,可以强行带离现场或者予以拘留。*.采取强制措施,抓获、缉捕正在进行打、砸、抢、烧等违法犯罪分子和首要、骨干分子。*.对非法携带的武器、管制道具、易燃易爆等危险物品和用于非法宣传、煽动的工具、标语、传单等物品,予以强行收缴。*.善后阶段,组织警力对事发地进行驻守、巡逻和监控,并对事件中实施了严重扰乱社会治安秩序和危害公共安全行为的骨干分子进行依法打击。

    (二)群体性事件处置的典型案例分析

    “*•**陆良事件”发生后的第三天，*月**日，中共*省委宣传部发了一个后来被媒体和社会舆论广为赞扬的通知：大多数群众的共同诉求有合理的地方，各级党委、政府一定要多从自身找原因，真心正视、回应和解决群众诉求，以此为中心工作，不能一味指责群众，甚至给上访群众乱贴“刁民”、“恶势力”、“不明真相”、“别有用心”、“一小撮”等标签。这个通知后来被舆论评价为“省委要求不乱贴标签，完全一改过去的传统做法”。陆良县委、县政府多渠道征询群众诉求，而不是像过去一样采取追查“聚众闹事”原因和责任、深挖“幕后指使者”的传统做法。因为处理得当，让多数村民感到“此次党委政府对群众的要求解决得很公平、到位”。在不到一周的时间内，这一群体性事件得以快速平息，冲突双方的矛盾和诉求也得到有效解决。

    ****年*月**日贵州的“瓮安事件”，因其发生的特殊时期和造成的严重后果，以及连锁反应般引发的*孟连“*•**”事件，给国人以极大的震撼。“瓮安事件”的起因并不复杂，就是当地一位少女溺水死亡的鉴定结果得不到家属的认可。但由于警方的处置方式不当，缺乏说服力，致使谣言越来越多，最终被一些黑社会势力利用，一发不可收拾，酝酿成大规模的群体性事件。

    处置群体性事件要慎用警力，是公安部早就明确的重要处置原则之一，它是全国各地公安机关处置经验与教训的共同总结。为此，公安部一方面在有关规定中对处置工作警力的调配有着具体的数量和权限规定；另一方面，一字之“慎”也突显了调用警力处置群体性事件之重。然而，由于公安管理体制的限制和认识上的偏差，当以利益为主导的群体性事件发生后，面对上级指令，地方公安机关领导往往不敢抗“上”，也难于抗“上”。特别是当地方政府的领导或为了自己的私利，或追求短期的“行政伟绩”，乐于 “大刀阔斧”而导致简单粗暴对待群众时，在其掌握的执法力量资源中公安民警是最具备强制力量的，如此，公安民警很容易成为一些地方党政领导手握的“全能型利器”。这种饮鸩止渴式的“行政高效”不仅损害政府的公信力，造成长远的社会成本和政治资源损耗，而且也把公安民警推到风口浪尖之中。这是瓮安群体性事件带给我们一声最响亮的“警号”。

    (三)群体性事件刚性处置手段与柔性处置手段的区别

    *.二者实质、特点不同。刚性处置手段的实质是强制性手段,这种手段是建立在国家暴力机关强制力基础上的,是“可以在不顾及施加对象是否情愿的情况下强迫对方服从一定意志的力量”,“所导致的服从是一种被迫的服从”。刚性处置手段规范和控制的是外在的显性行为,其特点是强硬性、权威性、强制性、统一性、僵硬性。柔性处置手段的实质是非强制性手段,其规范和控制的是内在的隐性心理,它并不直接把自己的主观意志强加于群众,而是对群众的心理施加影响,并取得群众的同意乃至响应,达到执法目的。其特点是缓和性、非强制性、非对抗性、灵活性、远见性、效果滞后性、影响持久性。

    *.二者适用条件不同。刚性处置手段是在其他所有手段都无效或者来不及的情况下,公安机关采取的最后措施,也是应对群体性事件的最后保障。采取强制性措施,应具备以下条件:必要、紧急、可能。必要是指不采取强制措施已经别无选择;紧急是指不采取强制措施必然引发严重后果,灾难迫在眉睫;可能是指公安机关有足够力量、有切实把握确保“冲得进、带得出、驱得散”,而且还要不反弹。刚性处置手段非到万不得已坚决不用。柔性处置手段应对的是由人民内部矛盾引起、矛盾尚未激化、可以化解的群体性行为。也就是说,只要能运用柔性处置手段化解矛盾的应坚决不用刚性处置手段。

    *.二者作用对象不同。刚性处置手段主要应对的是敌我矛盾,即坚决打击对于插手、利用群体性事件进行破坏活动的敌对势力、敌对分子;此外,对于人民内部矛盾转化、激化而成的对抗性矛盾和敌对矛盾,在其他方法手段无法奏效,处于非常、紧急、必要的情况下,也可以使用强制性手段。当然,前后两种情形下强制性手段的政治属性截然不同,前一种情形下,强制性手段是作为应对敌我矛盾的革命、专政的手段;后一种情形下,强制性手段是作为应对紧急情况下人民内部矛盾转化、激化而成的对抗性矛盾和敌对矛盾的必要的辅助手段。柔性处置手段主要应对的是尚未激化的人民内部矛盾。

    *.二者作用后果不同。刚性处置手段对平息事态可以起到立竿见影的效果,但只能起到暂时平息的作用,一旦时机成熟,事件容易出现反复。柔性处置主张劝导、劝服群众,帮助群众解决问题,达到彻底解决事态的目的。此外,刚性处置手段在使用过程中容易受到各种不确定因素的影响,出现难以控制的情况,引发难以预料的后果,甚至造成人员伤亡。柔性处置提倡用缓和的、非强制性的方式解决问题,有利于警民相互尊重、相互理解,共同协商,达成一致共识。

    (四)群体性事件刚性处置手段与柔性处置手段的关系

    刚性处置手段与柔性处置手段是相对而言的,并不存在纯粹的“刚”和“柔”。所谓的“刚”是相对于 “柔”的“刚”,所谓的“柔”是相对于“刚”的“柔”。任何的执法方式都是矛盾的统一体,都是刚柔相济的。同样,公安机关处置群体性事件中使用的刚性处置和柔性处置手段,尽管二者特点相反,使用条件各异,但目的一致,各有长短,互有优劣,相辅相成,如鸟之双翼,车之两轮,不可缺少,统一于处置实践中。二者的关系是:*.刚性处置手段是柔性处置手段的坚强后盾和有力支持。没有强制力作为后盾的柔性处置手段必然是无力的。*.柔性处置手段是刚性处置手段的完善。没有柔性处置手段,刚性处置手段就会失去“润滑剂”,显得呆板僵硬。总之,只柔不刚,法无权威;只刚不柔,难得人心。二者必须双管齐下,不可偏废。实践中,刚柔相济以柔为主是当前公安机关处置群体性事件的重要原则之一,大多数群体性事件都是以柔克之,大规模动用警械和武器的较少。

    六、结论

    我国现在正处于社会的转型时期，经济和社会的快速的发展也导致各种矛盾在发展中显现出来，这不可避免得会出现群体性事件。群体性事件的出现，对于公安机关确实是一个严峻的考验。如果不能较好得处理这种显现得矛盾，无疑会影响我国社会得稳定和经济社会得快速发展，影响和谐社会得建立。当前正处于全球经济危机得严峻考验时刻，这无疑是矛盾得多发期，这一时期公安机关正面临着前所未有得挑战。

    面对群体性事件，公安机关对这些事件得处理要体现新思维，最大成效地妥善处理突发的群体性事件。本文分析了公安机关在处置群体性事件中柔性处置的理念定义、理论依据及显示意义，重点谈到在群体性事件处置中柔性处置与刚性处置的辩证统一。由于本人基础理论和文字水平有限，加之受时间限制，还有许多问题有待进一步的研究，本人将继续发展和完善上述研究，以期更好地为我国公安机关处置群体性事件提供借鉴，贡献自己的微薄之力。