*年，是全面贯彻落实十六大精神的第一年，也是检察机关渎检工作走出低谷，面临大好历史机遇，跃上新台阶的一年。各级党政机关加强依法行政、惩治司法腐败、维护司法公正，加大对渎检工作支持的力度。从今年5月起，全国检察机关首次开展了严肃查办国家机关工作人员利用职权侵犯人权犯罪专项活动，提供了有利于渎检工作开展的执法环境和氛围。

    由于有各级党政领导、人民群众的支持以及上级检察机关对我院渎检工作的支持，院领导对渎检工作高度重视，我院渎检科全体干警抓住机遇，创造性地开展工作，从办大案入手，并注意加强法律监督，提出了“四个一工程”，即召开一次联席会议、到每个行政执法机关调研一次、每个干警熟悉一个行政执法机关的操作规程、查办一宗行政执法机关的案件。并制定了《定期联席会议制度》、《渎职案件移送制度》、《重大事项通报制度》。今年7月13日，我们又召开了渎职侵权检察联络员会议，在全区各司法、行政执法机关中聘请了26名渎检工作联络员，为渎检工作的长远发展打好基础。到目前为止，渎检科已受理线索40余件，并已基本查清；立案4宗，所结案件全部移送审查起诉。查处线索和立案数量、质量一年上一个台阶，已经从根本上改变了过去那种立案数量少、不能起诉率高，被查对象范围狭窄的状况。形成了以办案为核心、加强宣传、强化监督、整体推进的渎检工作新局面。

    然而，在现实中，少数国家机关工作人员在行使职权过程中侵犯人权的问题仍时有发生。渎职侵权违法犯罪渗透到社会的各个领域，国家机关的各部门，行业特点、部门特点明显。特别是司法、行政执法机关人员渎职违法犯罪未得到根本遏制。一些司法、行政执法人员徇私舞弊、贪赃枉法、渎职犯罪与贪污贿赂等经济犯罪相互交织，权钱交易越来越明显。这些犯罪严重损害了人民群众利益，破坏了党和人民群众的血肉联系，对此，人民群众反应十分热烈。贯彻落实“国家尊重和保障人权”的宪法规定，其中关键的环节就是，规范和制约国家权力的行驶，防止国家权力对公民人权的侵犯。人民群众对司法机关的最大希望是什么？是司法公正；人民群众对司法机关的最高要求是什么？是司法公正。强化法律学习，维护公平正义，是人民群众的热切期盼和呼声，是执法为民的体现。

    针对人民群众对公安行政执法投诉较多的情况，本文就如何牢固树立执法为民思想，切实加大渎检工作力度，提出对公安机关执法监督的几点思考。

    一、渎职侵权案件多发的机关部门

    纵观我区近年来发生的渎职侵权案件，从初查线索到立案审查起诉案件，大多都发生在公安机关（尤其是基层派出所）。其中又多发生在玩忽职守、滥用职权、行政不作为等方面。如*年7月*公安分局镇南派出所发生的民警带领4名治安员违反相关规定，对可疑人员用手铐反铐、搜查身体、侵吞搜身所得现金和手机的渎职侵权案件；*年上塘派出所由于所领导和民警责任心不强，工作不在状态，甚至玩忽职守，导致一被绑架村民死亡的严重后果，给群众造成了重大生命财产损失；又如共乐派出所固戍警区在查处一宗摩托车被盗案时，所领导、民警无一人赶赴现场，造成无执法权的村办治安员将一疑犯活活打死，死者家属要求行政赔偿的案件。少数公安干警执法不公、徇私枉法，执法犯法的情况也时有发生。

    二、公安机关渎职侵权案件多发的主要原因

    首先，从客观原因分析。作为深圳特区大区的*区，公安机关特别是派出所的公安干警，处于公安执法的第一线，是行政执法的前沿阵地。就深圳市*区的情况看，警力配备与实际要完成的任务悬殊较大。*区常住人口三十几万，而外来人口是常住人口的十倍以上。在这个经济迅猛发展地区，外来流动人员作案率占98％以上。总人口与总警力之比是3000：1，警力严重不足，民警工作压力大，常常超负荷工作。在这种工作环境中，公安干警不少是经验判断多于理性判断，习惯做法多于创新方法，管人自居甚于亲民，感情用事多于冷静思考，简单从事多于深入细致的调查研究。何况还有多年来由于警力不足的问题，使良莠不齐、又没有执法权的治安员、保安员、户管员等都上了执法岗位，导致公安机关尤其是基层派出所成为执法犯法、渎职侵权案件的多发部门。

    其次，从主观原因分析。

    1、公安机关的少数干警工作责任心不强，缺乏爱岗敬业的精神和执法为民的观念。确实存在一些执法人员对自己行为的合法与非法，没有深刻的认识，“不把违法当违法，不把犯罪当犯罪”。还有的现场勘查工作马虎，不及时取证和追捕犯罪嫌疑人。如*燕罗派出所民警对对被强奸妇女的内裤精斑不及时送检，致使定案证据灭失；还有的在办案中工作作风拖拉、粗暴，执法随意性大，甚至刑讯逼供、暴力取证，利用职权侵犯公民人身权利。**常宁公安机关民警竟还出现了“110”三次接警不出警的行政不作为案件，致使发生9岁幼女夜遭强奸的恶性案件。*区福永、龙城也有群众投诉派出所民警不及时出警，导致群众生命财产安全遭受损害，要求行政赔偿的案件。

    2、监督机制不够健全、不够到位，缺乏及时、全方位的执法监督。公安机关执法的结果是表现在一个个的案件之中。办理“个案”，质量的好与坏，合法与违法，直接决定着公安执法人员法律水平的高低，公正执法能力的高低。但是“个案”只表现结果，不表现办案、执法的过程，要判别“个案”事实依据的真与伪，执法过程中的合法与非法，对群众是侵权还是保护，对法律忠诚还是亵渎，则要从案件的发生与发展，主观与客观一致性，判断与结论真实性的全过程，才能表现出来。因此，只有公安机关内部的纪检、监察部门的监督还不够，还要作为法律监督的检察机关的刑检、渎检、反贪、监所等部门实行有效的监督，才能做到“个案”少差错、无差错，并以此来遏制乃至从源头上杜绝渎职侵权案件的发生。

    3、在办案执法过程中对法定程序的轻慢和忽视是深层的原因。其实，公正、合理的程序是法治的重要标志，没有程序的公正就没有实体的公正。公正合理的程序不仅是实体正确的重要保障，而且有利于防止执法者滥用权力，有利于保护当事人的合法权益。因此，程序公正丝毫不容轻慢，它保证了行政行为的合法性。公安和其他行政执法机关执法权的最大不同，就是公安民警可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者采取其他限制公民人身自由的强制措施。但是，行驶这种权力，必须受到严格的法律程序制约，否则，公民的基本人权就无法保障，就难免出现徇私枉法或者粗枝大叶导致冤假错案。深圳媒体报道的罗湖公安分局的干警未能严格恪守程序公正的法律规范，致使派出所无权执法的户管员恣意妄为，并经民警错误认可，放大，变成公安机关的违法行政行为。他们不按程序办理法律手续和出示相关证件，就擅闯民宅，在无直接证据证明的情况下，将一无辜妇女认定为“卖淫女”并非法拘禁。还有一些在办案中刑讯逼供、违法取证的案件，检察机关取证较难，目前也成为司法审查的盲区，根源也在于行政执法程序的不完善。现在深圳的行政执法正在逐步树立“程序第一”的观念，但受执法者执法水平和执法能力的局限，违反程序的执法行为仍较为普遍，这需要全体执法人员多多补课。

    4、惩罚过轻。渎职侵权犯罪风险小、成本低、代价廉，办案人员对渎职侵权犯罪者存在同情、偏袒，量刑较轻的情况，也是公安和其他行政执法机关此类渎职侵权案件多发的原因之一。

    三、加强对公安机关执法监督的措施

    （一）如何避免公安机关行政执法人员执法犯法，渎职侵权犯罪的发生

    笔者认为，一要进行宪法教育，加强法制教育。加强法治教育。法治社会要求过管理者在行使公共权力时必须依法办事。我国推行普法多年，提出依法治国也业已多时，但在各级国家机关工作人员中屡现渎职侵权犯罪，特别是知法犯法，说明法治教育仍任重道远。就现实而言，加强国家机关工作人员的法治教育，实行司法人员任前法律考试准入制，是当前减少执法人员渎职侵权犯罪的有效途径。长远而论，对执法人员不断加强培训，使其从思想深入认识到公共权力的行使就像在走钢丝，稍有不慎，就跌入深渊。每次行使权力都要像战役决战前反复推敲，决策一样。这样就可少发生、不发生渎职侵权案件。公安机关行政执法人员代表的是行使国家所赋予的权力，应忠诚履行职责，要时刻注意尊重和保护人权。而不得利用职权实施渎职侵权犯罪，应该实践“尊重和保障人权”的宪法原则。宪法教育的效果就是要达到提高为民执法的自觉性。还应加大培训力度，发挥各级各类警校、党校的作用，大规模培训公安行政执法人员，每个公安行政执法人员每年应培训一次，更新知识，熟练掌握相关法律法规条文规定，着重点就是解决民警应知应会应遵循的法律规范、准则。明确42种渎职侵权犯罪行为（渎职犯罪35种，侵权犯罪7种）。

    二要强化权力监督。权力，是人民赋予的。滥用职权则是对人民权力的一种蔑视和背叛，其特征是权力不受约束，而不受约束的权力必然产生腐败。目前对司法、行政执法部门权力监督不力的现实，提醒我们再不加大约束，国家财产的损失，人民生命的损害还将继续下去。因而改变司法、行政执法部门内部监督涣散、外部监督不力问题。一是规范并完善监督制度，用国家基本法的形式对监督的原则、内容、程序方式及违法责任作出具体规定，使监督者有法可依，对被监督者监督到位。二是扩大人民群众、社会力量等监督途径，防止渎职侵权，推进全民族普遍重视公众在反腐败中的作用和影响。实践证明，群众举报是查处渎职侵权案件的重要措施之一。群众的监督是防止渎职侵权的重要力量。因此，必须健全举报制度，充分发挥人民群众在与渎职侵权犯罪斗争中的重要作用。三是重视舆论监督作用，发挥舆论对执法工作人员的执法活动是否合法进行披露、谴责执法人员的违法失职行为，公开办事制度和办事结果，公开人民群众的批评和建议。从而起到防治权力异化，保障执法部门的依法执法的目的。

    三要完善执法责任。权利义务相一致，是法本要求，执法责任就是执法人员在执行职务过程中故意或过失地违反法律规定，造成重大执法错误所引起的法律责任。完善执法责任当前必须贯彻好国家赔偿制度。对国家机关工作人员行使职权时侵害公民人身权、财产权，依法进行赔偿。对有故意或重大过失造成赔偿责任的国家机关工作人员依法予以处理。二是错案追究制度。司法部门应结合自身改革，完善错案追究制，用制度化的规范约束执法人员的职务行为。

    四要加强案例教育。案例可以是正反两个方面的，也可以引进外地、外省的案例。美国哈佛大学MBA研究生培训的主要方式是案例教育。作为战斗在公安一线的行政执法人员的教育，主要应以实际案例为教材，既要讲成功案例，也要讲失败的案例，同时更要讲有警示作用的渎职侵权案例。教育引导帮助公安行政执法人员知法、懂法，并熟知合法与非法、违法的经验与教训。

    五要加强管理。教育是根本，是基础。如何提高能力，提高品位，则要对公安行政执法人员进行有效的教育，促使公安行政执法人员不断地加强修养，不断自行纠正错误，朝着少差错到无差错的行政执法行为迈进。在实际工作中应对公安行政执法人员的文化素质、法律素质、综合协调素质、案件调查判断素质、案件的决策素质进行系统性教育，在一定的评价体系和评价标准中对每一个民警进行综合素质的评价。这种评价工作应纳入科学管理和人事管理范畴，评价结果用于工资晋级、警衔的晋升、行政级别的晋升范畴，使之成为一种激励机制。

    通过教育和管理来提高公安行政执法人员的综合执法素质，提高执法水平，增强工作责任感。以公安局长任长霞为楷模，权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

    （二）要建立“个案”处理、管理机制

    公安机关执法中多数“个案”是突发性的，执法人员去处理突发性案件时，一般是应急处理，即接处警。在警力不足的情况下，经常是前案未结，后案又上。有的案件取证存在问题，成了积案。但是，不管客观情况如何，加强“个案”的处理与管理，应提到公安机关工作的议事日程上来。

    要建立完善的“个案”处理、管理机制，一是建立首问责任制。在第一时间、第一地点接到报案并开始处理案件，责任到人，一案处理到底，同时分管领导一并责任到人。

    二是建立首长负责制。派出所分管领导对“个案”的无差错质量负总责，既要指导办案人员办案，又要对玩忽职守、失职渎职的行为进行教育与监督，尤其不能上下同流合污、贪赃枉法。在目前公安执法监督机制不够完善的情况下，分管领导担负着监督责任更加重大、艰巨。虽然“个案”违法表现在办案人员身上（不少渎职侵权案件涉案者是基层领导），上级分管领导责任不可推卸。

    三是建立“个案”无差错评价标准和体系。在“个案”评价标准中主要根据处理案件的时间、地点提出各种指标要数。在案件的质量上主要看是否准、公正；人民群众的满意度：是否满意，基本满意，不满意等。

    四是建立群众评价“个案”的机制。派出所建立群众监督小组，人员可定为3～5人，每两个月活动一次，每年聘任一次。其中组长可作为检察渎检工作联络员，把检察机关的渎检工作延伸到基层派出所，把公安机关执法行为的监督工作立足在基层，把保护人权工作落实在基层，体现在一个个案件之中。

    （三）加大对公安机关执法监督和渎检工作力度，切实保障人民群众的权益

    对公安执法的监督，已经不能仅仅依靠公安机关内部监督，而要从尊重和保护人权的高度，纳入到检察机关的渎检工作范围之内。依法查办渎职侵权犯罪是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职责。我们站在全面履行法律监督职责，促进依法行政，维护司法公正，实现社会公平正义的高度，把渎检工作放到更加重要的位置来抓。按照最高人民检察院提出的加大渎检工作力度的要求，应在以下三方面狠下功夫：

    第一，要提高对渎职侵权危害性的认识。渎职侵权犯罪不仅给国家和人民生命财产造成巨大损失，而且严重地损害党和国家的形象，造成恶劣的社会影响，使国家机关的威信和国家机关工作人员的形象遭受严重损害，其社会危害性是相当严重的。如给国家造成巨额经济损失；给人民群众生命健康造成重大损害；严重危害社会主义市场经济秩序。一些国家机关工作人员不正确行使权力，导致国有资产流失，阻碍和破坏市场经济发展；严重损害党群关系、干群关系，损害党和政府的形象。

    其次，提高对宪法精神的认识。今年3月，“国家尊重和保护人权”正式载入宪法，进一步确立了保障人权在我国法律体系和国家发展战略中的突出地位，对国家法治建设和社会进步具有历史性的重要意义。

    再次，提高对人民检察院渎检工作重要性的认识。渎职侵权犯罪检察部门承担着依法查处国家机关工作人员渎职侵权犯罪的职责，肩负着党和国家重要的历史使命，对于监督国家机关工作人员依法行政，保护公民人身权利和民主权利，推进依法治国，全面建设小康社会起着十分重要的作用。今年以来，最高人民检察院要求各级检察机关严肃查办国家机关工作人员利用职权侵犯人权犯罪案件专项活动为切入点，全面加强渎职侵权检察工作的力度。渎检工作部门应结合实际，重点查办发生在基层，发生在群众身边，影响恶劣的渎职侵权案件。在我区农村城市化进程中，要重点查处渎职和侵犯集体利益和人民群众利益的犯罪案件。

    第二，深入推进严查侵权专项行动，进一步加强渎职侵权检察工作，认真总结查办国家机关工作人员渎职侵权案件的经验。公安机关基层派出所在我区农村城市化工作中担负着执法为民，保一方平安的重要职责。查办国家机关工作人员渎职侵权犯罪工作是检察机关一项长期而艰巨的工作，但作为专项活动，在检察机关还是第一次。为了扎实有效地把这次专项活动搞好，有必要认真总结以往和已经开始的渎职侵权案件检察工作，以利于把活动引向深入。检察机关近年来查处了涉及破坏选举、非法拘禁、刑讯逼供、徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权，以及过失致使在押人员脱逃等违法犯罪行为，查办了一批严重侵犯人权，社会影响恶劣的渎职侵权案件。在实际查办工作中积累了一定的经验，锻炼了一支训练有素的会查案、会办案的渎检工作干警。对于这方面的经验应认真总结，以便指导下阶段的查办工作，以经验创新，指导工作创新。

    第三，进一步加强渎检队伍建设，提高渎检工作干警在查办渎职侵权案件中学习与思考、判断与驾驭、侦查办案、适用法律、公正执法、拒腐防变六个方面的能力。在以往的渎检工作中，特别是对公安机关行政执法监督的渎检工作，我们在思想上也确实存在这“三不”现象，即不愿查、不敢查、不善于查的现象。由于是在同一条政法战线，也曾经是老同事、老同行、老搭档，这些人情和社会关系的障碍，使渎检工作开展难度较大。因此，在提高查办能力方面应做好的几项工作：

    一是深化对查办严重渎职侵权犯罪专项活动的认识，加强查办案件工作力度。不去做、不会做查办工作同样是失职、渎职行为。要按照最高人民检察院贾春旺检察长所指出的那样，“全面加强渎职侵权检察工作，渎职侵权犯罪无论发生在什么领域和部门，无论涉及到什么人，都要坚决查办，依法追究”。

    二是想尽一切办法，调动一切积极因素，主动出击，继续到群众中去和从新闻媒体的报道中发现和搜集案件线索，开辟案源，疏通案源渠道。要加强对渎职侵权案件线索管理、逐渐掌握并及时进行审查分析和积极组织初查，做好立案前的审查工作。

    三是要分级建立渎检侦查人才库，培养侦查专才，提高侦查意识，侦查策略，侦查技术的能力，进一步提高侦查水平；加大对重大、疑难渎职侵权案件的查处力度。

    四是要注意办案规范和纪律，严格依法办事，确保办案质量和办案安全。尤其是办理公安干警犯罪的案件，一定要慎之又慎，要办成百分之百的铁案。因为公安机关内部也很复杂，要特别细心地甄别。稍不注意就要误伤到好同志，出现亲者痛、仇者快的恶果。因此，既要严查渎职侵权犯罪，又要与工作失误严加区别，善待和理解公安干警，避免误伤。

    在这次全国检察机关开展严格查办国家机关工作人员利用职权侵犯人权犯罪专项活动中，我们深深感到，公安机关行政执法以及检察机关的法律监督都应坚持以人为本，执法为民的思想。只有这样，才能有效地尊重和保护人权，才能把我们党和政府的形象维护好，把人民群众的利益保护好，真正把“三个代表”重要思想落实在执法为民的实践之中。