党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出了要推进行政管理体制改革，完善落实科学发展观的体制保障。****年*月*日*总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上的讲话也指出：只有加快推进政府自身建设和管理创新，才能更好地贯彻落实科学发展观，适应发展社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的要求。作为政府部门之一的公安机关，理所当然，应该按照中央有关精神深化公安行政管理体制改革，确保在新的形势下真正承担起“巩固共产党执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业”三大历史使命。

    一、当前公安行政管理体制的几个问题

    公安行政是公共行政的重要组成部分，是指公安机关在管理公共事务中，依照国家的政策和法令，为履行其职责而承担维护国家安全和社会治安秩序、保护公民的合法权益、保护公共财产等任务，以及对有关的人、财、物及其组织等作有效运用的一切管理活动。当前公安行政管理体制还存在一些不足，主要表现在：

    一是公安机关职能上缺位、越位和错位的现象仍然存在。表现在公安机关的非警务活动仍然很多，而社会管理和公共服务还有不到位的地方。双轨制的存在、权力利益的部门化和个人化、法律法规的不健全及传统观念的顽固存在是导致公安机关职能上缺位、越位和错位现象的主要原因。我国公安机关是由同级党委、政府和上级公安机关双重领导，以同级党委、政府领导为主。随着国家经济体制和政治体制改革的不断深入，这种行政管理体制出现了一些制约公安机关职能发挥的问题，如：①个别地方人、财、物管理与上级公安机关业务领导的矛盾，使上级公安机关的警令有时会受阻于地方党委政府的政令，同级公安机关的主要工作有时受制于同级党委政府，造成警令不畅，有令难行；②有的地方滥用行政领导权与公安机关严格执法、严格管理的矛盾，使个别地方党委政府能够运用行政领导权干预公安执法活动、干预公安人事管理工作，使一些公安执法活动不能不屈从于地方领导的某些“土政策”等。

    二是行政成本高，机构臃肿的问题。政府部门设置上下对口、趋同化现象严重；上下级行政机关之间事权不清，职能重叠、上下一般粗；行政管理事务分工过细，有关部门职能交叉、相互扯皮仍很严重；行政执法队伍过多、过滥，执法力量分散，执法扰民现象比较突出。据有关资料统计，我国是世界上行政成本最高的国家。而行政审批制度则是造成高成本的主要原因之一。繁琐的行政审批程序使包括公安机关在内的政府机关机构臃肿，人员增加，不仅直接导致行政效率低下，而且因行政经费开支庞大而带来了行政效益降低。造成行政成本高的另外一个原因是一些公共管理职能可以交由社会中介组织行使的，因政府职能转变不到位而未能实现，一些地方的政府还在不同程度地包揽了许多不该管、管不了、也管不好的事务，致使政府真正职能难以充分发挥。在政府与企业的关系上，政企还没有完全分开，而西方发达国家，行业协会是管理企业的主渠道，我们目前还没有做到，个别地方政府直接干预企业经营时有发生。公安机关也存在类似问题，就如公安机关提出的口号“有困难找警察”一样，包揽了许多自己管不了，也管不好的事务，以致于在警力十分有限的情况下还要浪费大量警力。十六大报告对政府职能作了明确规定：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。如果我们政府部门职能若明若暗，主攻方向不对头，其结果往往是事与愿违。因此必须把社会可以自己管理的事务交给社会，加快政府部门由“全能型”向“有限型”、由“管理型”向“服务型”的转变，才能最大限度地提高行政效率，降低行政成本，作为政府组成部门的公安机关也应该如此。

    三是管理方式和管理手段比较落后，行政透明度不高，形式主义现象还比较严重。当前公安行政管理方式和手段存在重事前审批、轻事后监督，市场主体进入很难，一旦进入又对其监管不严，以及行政权力与利益挂钩，执法趋利等问题。在传统管理方式中，由于各种主客观因素的干扰和影响，公安机关重管理，轻服务，体现的是一种管制行政，强制行政，服务意识不强，群众意见较大，容易疏远公安干警与群众的关系，也容易使中间环节发生断裂。近年来，公安机关通过一系列的改革和教育活动，服务意识明显增强，但行政透明度依然不高，公安机关的决策、决定程序也还有不够规范、透明的地方，权力监督制约机制还存在漏洞，有权无责现象仍然存在。这种状况容易产生官僚行政、人情行政、随意行政等现象，严重的会影响公安行政管理工作的服务性和公平性，具体表现为群众到公安机关办事常常遇到“门难进”、“脸难看”、“事难办”、“话难听”的尴尬情况，而且传统的行政管理方式依靠的是层层发文、级级开会的管理方式，存在多层行政、低效行政问题，使警令、信息传输速度慢，所传达的信息诸如消息、收据、指令、密码、文字、图表、语言等讯号由于人为各种因素容易失真、丢失、扭曲，影响了接收和执行效果，并使信息和反馈速度也变得较慢，降低了公安机关决策者的应变能力。此外，公安机关为使管理措施落实到位的手段还比较落后，主要是多如牛毛的各类达标评比活动，使基层单位为应付检查验收而闭门造车，形式主义盛行，影响了行政效果。

    二、改革思路

    针对当前公安行政管理体制的几个问题，个人认为可采取以下改革措施：

    一是深化公安机关机构改革，形成结构合理、配置科学、运转协调的行政组织体制。对职能重叠、职能交叉、职责分工模糊的内设机构认真进行相应地调整、归并、整合，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。行政执法权实行相对集中，以减少行政执法层次，同时要适当下移行政执法重心，充实基层执法力量。目前，《公安机关组织条例》及《公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见》已为县级公安机关机构改革作出了明确的规定，我们必须严格贯彻落实，确保公安机关机构设置正规化、规范化，促进机构的精简、统一，进一步推动警力下沉。

    二是改革公安机关领导机制和人事管理权限。对公安机关的领导目前是以块为主，条块结合的双重领导，上级公安机关对下级公安机关的人事管理权限不足，工作贯彻落实力度受影响。公安机关作为业务性较强的政府部门，适宜建立一套自上而下、脱离地方的人事管理体制，把干部选择、考核、任免权及人员的调动、招聘、辞退权由上级公安机关统一管理，将公安人事管理权的核心部分，即公安民警的升、降、进的决定权控制在上级公安机关手里，更有利于保证公安机关履行自己应有职能。这种管理体制要求在用人制度上统一引入竞争机制，业务部门全面推行干部聘任制，实行双向选择、竞争上岗、优胜劣汰、奖勤罚懒。

    三是加强制度创新，通过制度创新来提升公安机关“四个能力”。一方面要按照精简、统一、效能的原则，进行机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务的水平。另一方面要以建设法治公安、责任公安、服务公安、优质公安、效益公安、专业公安、透明公安、廉洁公安为目标，进一步加强制度建设。只有积极探索公共行政管理的新模式、新方法以适应新环境的变化和新现实的挑战，建立健全快速反应机制、符合本地治安实际的社区警务模式和切实可行的执法监督机制，真正做到以制度管人，以制度管事，才能确保公安行政管理体制改革取得成功。

    四是强力推进电子政务建设，大力推行信息公开、社会公示和听证等制度和机制，保证公民对公安机关行政管理的知情权和监督权，让老百姓了解公安机关办了哪些事、正在办哪些事、是如何实施管理和提供服务的，确保公安行政管理的公开透明，使公安行政管理工作走向服务化、高效化、便捷化和公开化。党的十六大提出了通过改进管理方式，推进电子政务来提高行政效率，降低行政成本，增加行政透明度，这是党的十六大突出的一个新的思路，是适应信息化时代行政管理活动的需要。电子政务是行政管理方式的革命，不仅可以提高工作效率，精简机构和人员，降低管理成本，还将不断改变行政管理结构和方式，重塑公安业务流程。电子政务建设是事关公安行政管理现代化的一项庞大的系统工程；是密切政府和群众，公安民警和群众的形象工程；是提高公安管理效率，转变管理方式的服务工程。在党中央提出建设“以人为本”，建设和谐社会的新的历史时期，公安工作更要以优质良好的服务，以更科学的管理方式来树立政府的良好形象，从而体现人民公安为人民的宗旨。

    五是进一步完善行政监督体制。对权力运行缺乏有效的监督和制约，必然导致腐败，从源头上预防和治理腐败，依靠的是健全的制度，要防止公安行政管理权力不被滥用，从根本上要靠改革、靠制度。深化公安行政管理体制改革的一项重要内容是进一步完善、健全公安行政监督体制，将权力运行的每一个部位、每一个环节都置于有效的监督之下，从根本上解决滥用权力及腐败问题。而构建完善、管用、有效的公安行政监督机制，要着力于建立健全监督的协调机制，强化监督的制约机制，完善监督的法制机制；要着力于建立监督方式的多元机制，改革监督的组织体系，确保公安机关真正做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人。