当前正在劳教人员中推行的封闭式、半开放式、开放式三种管理模式，经过近年来的试点、推广和全面实施，已成为劳教场所的主要执行模式。能否规范、正确地运行，将关系到这一制度出台的初衷能否变成现实，决定着它的执行效果好坏，关乎劳教管理工作改革的成败。本文结合基层实际，分析影响其规范运行的主要因素，并提出对策思考。

    一、主要因素

    影响三种管理模式规范运行的因素是多方面、深层次的，归纳起来有以下六个方面：

    （一）民警认识存在片面性

    尽管三种模式全面推行的时间已有两年多，但仍有部分民警片面地认为：一是推行三种管理模式只要做到建制分开、管理区域分开、处遇分开就算得上规范了；二是推行三种管理模式的规范运行要求，与过去的“严管、普管、宽管”三级管理要求一样，只要把本模式劳教人员按场所一日规范化要求管理好就可以了；三是规范三种管理运行是短时间内可以解决的事情，没有认识到作为一项全新的劳教管理执行制度，必须经历从不规范到规范的渐进过程，忽略了真正实现规范运行的艰巨性、长期性；四是规范与否是领导和上级部门的事，与自己关系不大。由于认识的片面和偏差，部分民警对推进三种管理模式规范运行的主观能动性没有调动起来，对工作中出现的不规范现象司空见惯，也没有想方设法去解决。这在一定程度上制约了三种管理模式规范运行的进程。

    （二）制度建设亟待完善

    现行的三种管理模式实施的依据是司法部、司法部劳教局和各地劳教局制定的内部性规范文件，主要有司法部2004年底印发的《关于进一步深化劳教办特色推进管理工作改革的意见》、司法部劳教局2005年底印发的《劳动教养人员三种管理模式实施办法（试行）》和《劳动教养人员计分考核办法（试行）》，在我省则有广东省劳教局2007年1月印发的《广东省劳动教养人员三种管理模式实施细则（试行）》和《广东省劳动教养人员计分考核与奖惩实施细则（试行）》。毋庸置疑，这些制度对于规范三种管理模式的运行起着不可代替的作用，在基层劳教所也得到了认真贯彻落实。但是，一方面由于这些制度没有上升至立法层次，效力等级低，不具备法律的约束力，致使对半开放式管理劳教人员实行准假回家探亲、对开放式管理劳教人员实行试工、试农、试学、试商等所外处遇过程中，常常出现地方职能部门责任转移、不愿意承担帮教责任的问题。如2006年春节前，我所拟对6名户籍、住址在珠三角地区、具备帮教条件、现实表现较好的劳教人员实行春节回家探亲处遇，在请求地方公安派出所协同劳教亲属管好回家探亲人员时，无一派出所同意与我所签订书面帮教协议，造成这一计划只好搁置。开放式管理大打折扣。另一方面，三种管理模式作为一项人为事先设计的制度，也有自身需要完善和规范的地方。如计分考核中规定的：“封闭式管理劳教人员的计分考核分数只作为晋升管理级别的依据。奖分不兑现减期，罚分应兑现延期”。体现不了人人平等的法治精神，造成了封闭式管理的劳教人员中存在“表现一般与表现好一个样”的认识，认为自己只要在封闭期内没有犯错，平稳度过就可以晋级了，没有充分调动劳教人员的主观能动性去接受管理。推进三种管理模式规范运行，需要建立健全与其相适应的制度体系。

    （三）财政保障不到位弊端多

    作为省直属劳教所，由于国家财政保障不到位，各劳教所至今仍承担着40%以上的劳教经费开支，加上收容人数逐年下降，劳教经济效益普遍下降。与此同时，为了最大限度地保障三种管理模式规范运行，各劳教所必须加大资金投入，用于新的硬软件建设。可以说劳教所的经费日益紧张，最终劳教所不得走回“重生产、轻管教”的老路，给人予“推行不推行三种管理模式一个样”直观感觉，极大地冲击了三种管理模式的运行。主要体现在：一是生产劳动挤占了大量时间，使三种管理模式应有的管理和教育措施流于形成。目前的现状是，封闭式管理人员在封闭的3个月内，每天必须侧重接受的队列训练和入所教育无法完全落到实处；半开放式管理人员，必须侧重接受的法律常识、思想道德、分类教育、心理健康、职业技能、禁毒专项教育等也无法很好落实，代之的是教育时间缩短，教育内容简化。二是劳动强度仍然居高不下，一些体现三种管理模式优越性的处遇措施难以兑现。把劳教人员组织起来集中从事生产劳动的方式未发生根本性改变，所内休息、享受会见日休息、休息时间内可在规定的区域内选择有利于身心健康的文娱活动等处遇措施也无法完全落实。三是以劳动产值定计分考核分值的现象严重，偏离了计分考核的正常轨道。此外，由于财政保障不到位，经费有限，而实际运行的司法成本又高，致使所内模拟社区劳教人员活动功能区域设施利用率偏低；也无法定期对开放式社区矫治的劳教人员进行跟踪考察、回访与管理，开放式社区矫治工作举步维艰，推进开放式管理规范运行的任务仍然十分繁重。

    （四）安全警戒的度难以把握

    按照三种管理模式的有关规定，劳教所应当对封闭式、半开放式、开放式管理区（或大中队）设立不同的警戒程度，配备不同的警力和警械，分别划定不同的活动时间和空间，做到宽严相济。也即是对处于封闭式管理的劳教人员应当高度警戒和实施严格管束，对于半开放式管理的劳教人员应当中度警戒和实施宽松管理，对于开放式管理的劳教人员应当低度警戒和允许其自主管理。然而，由于国家对于劳教安全工作的“四无”（无逃跑、无非正常死亡、无所内发案、无重大安全事故）考核指标没有降低，而新的、专门针对推行三种管理模式后的安全工作考核方法又没有出台，劳教所的绝大多数领导和民警放不开手脚，其结果是不论对哪个模式的劳教人员的现场管理的警力配备、管理的严格程度都几乎相同，差异不大。部分基层民警坦言：现在安全警戒的度不好把握，安全责任大如天，不出问题才是最重要的。基于上述原因，三种模式的半开放性、开放性至少在现阶段体现得还不够明显，其安全警戒程度有待进一步规范。

    （五）社会的支持力量尚不够

    推行三种管理模式，打破沿用近50年的高度封闭、单边教育、强制劳动的管理模式，是劳动教养制度变革的重要举措，必将极大地提高劳教人员教育挽救质量，促进社会的和谐稳定。三种管理模式是一项复杂而系统的工程，需要全社会的支持和广泛参与劳教人员的教育矫治，为促进其规范运行，贡献出应有的社会力量。从近两年的实践情况来看，社会支持的力量尚不够。究其原因主要有三方面：一是由于劳教机关对外宣传形式单一、力度不够，导致社会的有关部门、单位和劳教人员亲属对推行三种管理缺乏应有的认识和了解，不知道如何去提供帮助；二是部分地方和单位领导欠缺大局观念，认为教育矫治劳教人员是劳教所自身的事情，不愿意花人力、物力去帮助劳教人员，也不愿意承担帮教责任和义务；三是部分亲属、社区、企业，对劳教人员特别是吸毒人员，存在歧视、放弃、害怕的复杂心理，不愿意配合劳教所实施开放式管理社区矫治。劳教所屡遇“孤军奋战”的尴尬现象。

    （六）外部监督机制仍有待加强

    任何一项公共管理制度要规范地运行，离不开外部的有效监督，三种管理模式也不例外。目前，绝大多数劳教所主要通过所务公开、队务公开，向劳教人员、亲属和社会公开每月劳教人员的升降级、计分考核等三种管理的运行情况。事实上，现阶段仍是三种管理推行的初级阶段，运行不规范的现象仍时有发生，如有的单位不严格执行劳教人员管理考核周期，随意删减管理和教育的内容；有的民警计分考核标准不统一，看人奖罚，等等。这些无疑阻碍了三种管理模式的规范运行。但是，在实践中很少有劳教人员及其劳教亲属提出疑问和意见。究其原因，一是劳教人员作为被管理对象，即使知道运行过程中存有不规范地方，也惧于民警是管理者，不敢直面理性地指出；二是劳教亲属对三种管理模式怎样才算上规范不了解，不知道如何监督，对劳教所的执法情况了解，更多的来源劳教人员的会见和书信。因此，可以说三种管理模式的运行过程中仍存在真空，外部监督机制没有真正形成。

    二、对策思考

    居于存在影响三种模式规范运行的上述因素，笔者认为应当采取前瞻性、可行性的对策，从加快立法步代等方面加以系统解决。

    （一）加快劳教立法步伐，为三种管理模式规范运行提供法制保障

    规范三种管理运行，实现劳教管理工作改革的目标，必须加快劳教工作立法步伐，借鉴监狱立法的经验，制定一部集劳动教养实体、程序、组织和监督于一体的劳教法。在立法过程中，要将三种管理纳入立法内容，予以明确，真正从法律层面为三种管理规范运行提供保障。与此同时，笔者认为，我们劳教机关应当科学总结各地几年来推行三种管理模式的成功做法和存在不足，全面加强制度建设，制定、健全、修改完善关于推行三种管理模式的内部规范性文件，把推行三种管理模式的组织领导、工作内容、经费来源、制度规范、考核标准等作出系统明确的规定和要求。国家司法行政部门则应会同公安、民政、劳动、教育等部门出台规范性文件，把推行三种管理模式纳入各方工作职责范围，逐步建立起立起相互理解、支持、配合的工作制度。切实为劳教所深入推行三种管理提供法律支持，确保其有法可依，只有这样才能规范运行，才能体现出三种模式的优越性。

    （二）推进劳教体制改革，尽早实现劳教经费全额保障

    实践证明，三种管理模式的规范运行与发展离不开充分的财政与经费保障。我们劳教机关要按照“全额保障、所企分开、收支分开、规范运行”的总体思路，切实加快推进劳教体制改革，积极争取国家财政等部门的支持，逐步把劳教所运行所需经费纳入财政预算并予以全额保障，使劳教所的经费来源、支出与劳教生产收入、效益脱钩，彻底纠正劳教所的部分经费长期与劳教经济效益挂钩的做法，为三种管理模式运行提供足额经费保障。只有这样，才能净化劳教所教育挽救人的职能，摆正教育的主业地位，切实走出伴随着劳教制度几十年的“重生产、轻管教”的怪圈；才能从根本上避免生产劳动冲击三种管理模式的运行。

    （三）充分认识民警的重要性，全面加强队伍建设

    民警是推行三种管理模式的主体，民警的认识正确与否，专业素质的高低，在很大程度上决定着三种管理模式能否持续规范地运行下去。因此，作为劳教所的决策层、政工部门以及一线大队负责人，都必须高度重视队伍的建设。当务之急，一是要加强教育，引导民警走出认识的误区。要通过教育，继续深化民警对三种管理模式规范运行的重要性、必要性、艰巨性认识，把思想统一到规范三种管理模式运行是贯彻依法治所、依法执法的内在要求，是确保劳教管理工作改革成功推进的重要举措，是充分凸显三种管理模式优越性的客观需要，是事关违法行为矫治法能否早日出台的高度上来。同时，要使民警深刻认识到“规范”应当是“全面的规范”，而不是局部的，面对三种管理模式运行过程中出现的不规范现象和问题，要敢于指出、敢于改正、敢于同违反社会主义法治理念的行为作斗争，全力以赴，共同推进其规范运行。二是要加强队伍专业化建设，为三种管理模式规范运行提供人才保障。对封闭式管理大队，配齐警体技能好、责任心强的看守型民警，强化管理和法律法规教育，确保场所安全；对半开放式管理大队，着重培养教师型和经营型民警，提高民警的宽松管理意识、课堂化教学水平和生产经营管理能力；对开放式管理大队，着重培养的民警开放意识、社区矫治观念以及与社会沟通的能力，使得各模式均有专业人才，人才配置合理。

    （四）最大限度地实行警戒程度分开，体现三种管理应有的特点

    场所安全稳定是做好劳教工作的基础和前提，是稳步推进管理工作改革，促进三种管理规范运行的必要条件。为此，在当前安全工作“四无”指标不变的前提下，我们必须直面现实，积极地实行警戒程度分开，使封闭式、半开放式、开放式管理警戒程度有明显的区别。一是要加大投入，完善封闭式管理区、半开放式管理区、开放式管理区的基础安全警戒设施，从外观上直接体现其应的封闭性、宽松性、开放性。如可以在封闭式管理区四周设置高墙和黄色锥形围栏，半开放式管理区只设置普通的绿色围栏，开放式管理区则不设防。为了规范，各省劳教局还应统一这些设施的标准和样式。二是要不断完善技防设施，向科技要开放式的安全。当前，要进一步完善视频监控、红外线报警等现代化技防设施，建立人防、物防、技防三位一体的防范体系，避免长期不分对象、地点地采取人盯人的严防死守做法。尽可能通过完善基础设施，使处于半开放式、开放式管理的劳教人员最大限度地接近社会状态，消除抵触情绪，激发其不断提高自我管理和自律能力，为解教后适应社会提前打好基础。

    （五）多管齐下，着力建立劳教所和社会共同推进的有效机制

    开放式管理社区矫治是三种管理模式不可或缺的一部分，是体现劳教制度的特色职能所在，因此只能加强和规范，不能因为面临的种种困难而弱化甚至停滞不前。一是要加大正面宣传报道力度。让社会了解劳教工作改革动态，理解推行三种管理模式特别是开放式管理的目的和意义，争取社会的支持和认可，对提前回归社会人员不歧视、不嫌弃，形成共同推进社区矫治的共识和氛围。二是要建立社区矫治帮教接茬机制。要通过电话商洽、走访、召开联席会议等形式，加强工作互动，与劳教人员所在社区派出所、司法所、社区、矫治基地建立社区矫治帮教接茬机制，让符合条件的劳教人员回归社区试工、试农、试学、试商或探亲，逐步形成劳教所与社会共同推进的有效机制，进一步促进三种管理模式的规范运行，扩大三种管理模式的社会效应。

    （六）加强外部监督机制建设，以监督促规范

    劳教人员、劳教亲属、检察院驻所办公室、执法监督员以及人民群众的监督统称外部监督。实践证明，有效的外部监督，是促使民警规范执法，是确保三种管理模式规范运行的第三方重要力量。劳教所应当自觉加强外部监督机制建设，广泛地接受监督。一是要严格落实所务（队务）公开。要按照所务公开有关规定，全面公开三种管理模式的适用对象、处遇标准、升降级规定、计分考核办法，每月按时公开劳教人员计分考核、升降级以及奖惩情况，自觉接受监督，以阳光所务促公正执法，促规范运行。二是要设立举报箱和举报电话。积极受理劳教人员、人民群众的投诉，以此约束民警，使其不敢随意违反制度乱作为。三是要主动接受检察院驻所办公室的执法监督。对其提出的整改意见应高度重视，立即整改。四是要充分发挥执法监督员的作用。要聘请三种管理模式的专家、熟悉其运作的知名人士和劳教亲属担当执法监督员，定期或不定期请他们检查和监督本单位的执法情况，真诚听取他们对三种管理模式实际运行情况的意见和建议，不断改进工作，规范运行，使三种管理模式不断取得新的、更大的成效。