行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。行政执法是行政机关大量的经常性的活动，直接面向社会和公众，行政执法水平和质量的高低直接关系到政府的形象。推行行政执法责任制，是贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》有关规定，推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，全面推进依法行政的重要举措。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》下发后，*市政府高度重视《若干意见》的贯彻落实，把推行行政执法责任制工作作为全市依法行政工作的重要抓手，采取了多项措施，取得了初步成效。

    一、我市推行行政执法责任制的基本情况

    从去年年底开始，我市开始启动行政执法责任制的各项工作，首先启动了执法依据梳理和清理工作，集中力量对**个市直执法部门的具体执法行为依法进行了梳理认定。到今年*月份，我们共梳理认定执法行为****项，其中行政许可事项***项，行政确认事项**项，行政裁决事项*项，行政征收事项**项，行政给付事项**项，行政审核（核准）、验收、登记、备案等其他事项***项，行政处罚事项****项，行政强制事项***项。同时对实施执法行为的**个执法主体进行了依法确认；对实施执法行为的****个执法依据进行了梳理，其中国家和省级执法依据****个，市级执法依据****个，包括*市地方性法规***件，政府规章***件，政府规范性文件****件，部门规范性文件****件；并对执法程序进行了全面规范。

    在开展执法依据梳理工作之前，我们清醒地认识到，执法依据梳理本身可能成为对现行陈旧体制机制的再一次确认，这与我们建立“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的行政管理体制的目标是相悖的。因此，我们特别强调，对于执法依据，必须要做到边梳理、边清理，先清理，再梳理，把执法依据梳理作为行政管理体制和机制创新、转变政府职能的重要出发点和突破口。我们提出了执法依据梳理必须同时开展“六项清理”的要求，即：（*）清理执法依据，执法主体的权力所赖以存在的法律、法规、规章或行政规范性文件，必须是仍在生效的，已失效的不能继续成为执法依据。同时，对于仍处于生效状态的本级政府制定的规章或行政规范性文件，有关执法部门在梳理执法依据时，如果认为应当予以修正，应当同时提出修正意见，对于不合时宜的，要坚决废止，不再作为执法依据。（*）清理执法主体。坚决取消不具备执法资格的机构和人员的执法权力。（*）清理行政许可。在梳理执法依据时，各部门应当对正在实施的行政许可进行一次评估，对于不必继续设定行政许可的，应当及时向同级政府提出，对于实施许可过程中存在的问题，应提请主管部门审议。（*）清理行政处罚。梳理过程中，要对照行政处罚法的要求，对不合理的行政处罚及处罚主体予以清理。（*）清理行政程序，坚决修正那些繁杂的办事程序，从方便行政相对人出发，能够简化的程序，一律简化。能够合并的程序，一律合并，繁杂而能够取消的程序，一律取消。（*）清理行政收费，对于通过行政规范性文件甚至规章设定的不合理的收费项目，一律予以清理。

    在梳理执法依据过程中，我们一方面加强指导，一方面加强监督检查，各部门都能按照要求，保质保量完成工作，许多部门比如监察、建设等部门都主动提出废止部分过时的执法依据，许多部门如房管、城管执法等部门提出了完善执法程序的建议，基本上达到了我们预期的目标。同时，市政府法制办对各部门报送的梳理结果对照国务院三次清理许可的目录和《****年*市行政事业性收费项目标准表》以及相关法律法规进行了认真审核，初步发现了**项不符合规定的收费项目和二十几项部门之间有交叉的执法事项，发现了有些执法部门之间职责交叉，工作配合不衔接的问题，目前，我们正在依程序对这些问题进行处理。

    针对各部门报送的执法依据中存在的问题，为了切实达到通过梳理、清理执法依据实现转变政府职能、促进行政管理体制机制改革的预期目标，经与山东大学法学院商定，从*月下旬起，山东大学法学院行政法专业**名教师和硕士研究生将利用一个月左右的时间，对市直各部门报送的执法依据进行全面审查，他们将依据现行法规和法学的基本理论，重点对过时的、不合适宜的执法依据、对不宜继续收费和许可的项目提出清理意见，对于可以精减的行政程序提出简化建议，对于执法责任不明确、执法有交叉的事项提出修改意见，对于可以通过行政指导、行政奖励等方式实现行政目标的强制性管理方式提出修改意见。对于他们的意见，我们将组织专家进行论证，然后，我们将把经过四轮反复审查、修改形成的“*市执法权力清单”提交市政府审议，正式公布执法依据。

    二、正在开展的几项工作

    行政执法责任制是一种综合制度，它涵盖行政执法活动的全过程，包括行政执法主体资格认定、行政执法人员管理、法定职权职责的分解、行政执法质量评议考核、错案追究及奖惩、行政执法活动检查、备案审查、行政执法程序、行政处罚监督、行政赔偿、行政执法档案管理等方面的内容。执法依据梳理清理、法定职权分解等仅是其中一部分工作，我们在搞好执法依据梳理清理、法定职权分解等工作同时，也启动了相关工作：

    一是加强了制度建设。为将执法责任制工作落到实处，经市依法行政领导小组研究同意，我市今年将分期分批制定和通过全面推进依法行政十项制度，这十项规章和规范性文件包含了《*市行政执法过错责任追究办法》、《*市人民政府部门行政首长问责办法》、《*市行政执法协调暂行规定》、《*市实施行政许可若干规定》、《*市推行行政执法责任制暂行规定》等推行行政执法责任制的政府规章，这些政府规章将使我市行政执法责任追究体系更加完善，执法程序更加规范，执法评议考核机制更加科学，必将全面提升我市依法行政水平。目前，《*市行政执法过错责任追究办法》、《*市行政执法协调暂行规定》等已经过多次征求意见，即将提交市政府审议。

    二是认真研究并着手启动行政执法评议考核工作。一方面我们认真总结了我市开展执法评议考核的有关经验，另一方面，我们也特别注意了解外地比如*省、江苏省等地以及南京、青岛等城市开展评议考核的先进经验，并结合*实际提出我们自己的考核评议办法。在理出基本思路后，日前，我们组织召开了有市委组织部、监察局、人事局等部门负责同志参加的专门座谈会，研究行政执法评议考核问题，力争提出一个科学、合理、有效的执法评议考核办法。

    三是加强信息化建设以推动执法责任制工作。我们认真总结了*市*局以信息化推动行政执法责任制的经验，将其作为典型通过新闻媒体组织专门宣传。市政府法制办还取得了市政府办公厅、市信息产业局的支持，今年市里将专项支持我办信息化建设，以推进行政执法责任制工作开展。我们以信息化推动执法责任制工作的设想也得到了国务院法制办信息中心的高度评价和大力支持。

    四是准备启动规范自由裁量权等工作。在清理梳理执法依据的同时，我们准备总结市*局、国土局等部门的经验，在全市推行行政执法自由裁量权标准制度，全市各行政执法部门必须对本部门涉及的行政执法自由裁量事项，制定标准，经征求意见和审查后公示、实行，这将大大减少执法的随意性。同时，我们准备建立规范性文件和政府规章的定期清理长效机制，规章实施满*年的，必须进行评估清理，规范性文件制定时必须设定有效期，有效期不超过*年，有效期届满前，必须组织评估并提出是否继续实施的意见，否则自动失效。

    三、关于推进行政执法责任制的思考

    行政执法责任制已探索了十几年，但是，在全面推行这项工作时，我们发现，仍有许多问题值得思考和探索：

    第一，必须建立执法依据动态清理机制。我们注意到，许多地方在执法依据梳理结束后，对各部门的执法权力、依据、责任等进行了统一公布，有的地方专门印刷了由几册书组成的“执法权力清单”。但是，我们也必须认识到，执法依据梳理和清理工作是一项动态性的工作，鉴于我国改革的阶段性和渐进性特点以及我国法律、法规、规章和规范性文件易变性的特点，我们统一公布的执法依据中的许多内容，很快会因国家法律、法规的修改而需要修改，同时，也可能会因国家法律、法规的制定而需要增加。因此，我们不能期待执法依据梳理工作毕其功于一役，而应当建立一种科学的动态梳理清理机制，以保证我们公布的“执法权力清单”的有效性、权威性、科学性，否则，我们公布的“执法权力清单”就可能成为一种摆设。

    第二，必须建立执法依据协调机制。在梳理执法依据的过程中，我们发现，许多部门执法权力交叉是由于立法的原因。比如，安全生产、食品卫生监管等领域，国家法律、行政法规之间以及部门规章之间有许多重叠和冲突，导致了多个部门都在行使同一权力。因此，建议国务院法制办和各省级政府法制办组织专门力量，对基层提出的执法依据冲突和交叉重叠等问题进行专项研究，对法律、行政法规或规章确实存在冲突的，应当尽快启动法律法规修改、解释等工作，以确保各种行政权力之间相互衔接、相互联系、相互制约。

    第三，必须建立科学的评议考核机制。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）指出：“行政执法评议考核是评价行政执法工作情况，检验行政执法部门和行政执法人员是否正确行使执法职权和全面履行法定义务的重要机制，是推行行政执法责任制的重要环节。”在推行行政执法责任制过程中，对各级行政机关及其执法人员的执法状况进行评议考核，从而形成以责任为导向的管理机制，有助于推进我国社会主义民主政治、责任政府和法治政府建设。

    评议考核制的核心就是要建立一套科学客观的评议考核的指标体系。评议考核的指标体系是否科学客观合理，决定了评议考核的结果是否准确、权威和令人信服。因此，建立一套科学客观合理的评议考核的指标体系，对于正确开展评议考核工作具有非常重要的意义。我们首先要讨论的与建立指标体系相关的一个问题是，在评议考核中，是仅评价考核行政执法行为本身，还是不限于评价考核行政执法行为？从实践看，有的地方把制度建设、队伍建设、档案建设、廉政建设、领导重视等情况都纳入评议考核的指标体系。我们认为，这种评议考核失之过宽，这实际上是将行政执法这一特定的评议考核泛化了，不利于正确地开展该项工作。其次，在评议考核中，是仅评价具体执法行为，还是具体执法行为和抽象行政行为一同考核？从实践看，一些地方评议考核的对象仅仅指向具体执法行为，但这并不能反映一个执法机关执法行为的全貌。我们认为，执法机关的执法行为既包括具体执法行为，也包括抽象行政行为，如果仅评议考核其具体执法行为，往往不能对其行政执法状况作出一个全面、完整的评价。因此，在这一评议考核的指标体系中，对抽象行政行为的评议考核应占有一定的权重。第三，在对具体执法行为的评议考核中，是评议考核执法行为的合法性，还是要同时评议考核执法行为的合理性？在实践中，有的地方只是以合法性作为评议考核的标准。我们认为，以合法性作为评议考核执法行为的标准有其合理性，但仅以合法性作为评价标准容易产生片面性，必须把执法部门行使自由裁量权的情况纳入考核评议范围。第四，执法评议考核在行政机关依法行政甚至全方位考核中应当占怎样的比重？有的地方规定，执法评议考核在行政机关依法行政考核中占**%的比例，有的地方规定，执法责任制评议考核在行政机关全方位考核中占**%的比重，我们认为，许多地方的规定和要求都还没有从建设法治政府的高度出发来思考，行政机关最重要的行为就是行政执法，因此，行政执法评议考核应当成为行政机关依法行政甚至全方位考核中最重要的内容，其比重应当大幅提高。

    对于执法行为考核应当把握哪些指标？对此，各地的实践很不一致，我们认为，执法评议考核应当重点把握以下几个指标：（*）执法案卷和档案，可以考核评议执法主体情况、依据、程序等；（*）被申请行政复议或被提起行政诉讼情况；（*）因不当执法被提起信访情况；（*）规范性文件质量；（*）因不当执法被举报和投诉情况；（*）人大和政协的监督评议情况；（*）公众评议；（*）专家关于政府绩效的评价。这些内容应当构成执法评议考核的核心内容。

    执法评议考核还有以下几个问题需要探讨：其一，考核主体应当注意与《监督法》、《行政监察法》等法律衔接，充分发挥人大、监察机关在评议考核中的作用，对于人大及其常委会依据《监督法》等法律组织的监督检查和评议结果，应当作为对行政机关执法情况的最重要依据之一；其二，应当坚持动态考核和专门考核相结合的方式，对于执法评议考核，不能采取年底一次性考核方式，因为，行政执法行为是行政机关最主要的工作，是一项动态、常态工作，动态和常态行为需要动态考核；其三，对于考核对象，应当为不同的对象设定不同的标准，对于公安、工商、质监、城管执法、环保、交通、土地、规划、建设等执法任务繁重且与相对人打交道特别多的部门，应当和科技、体育、统计等类型的部门，在考核内容和标准上有所区别；其四，执法评议考核要体现评议考核的一般性也要体现其特殊性，因此，不能把执法评议考核简单地纳入各地年终考评，但是，对行政机关的年终考评中，执法情况应当作为最重要的部分予以考虑，对于执法评议考核，虽可通过“行风万人评”等方式进行调查了解，但这种评比方式取得的数据只能是执法水平高低的参照而不能作为唯一依据；其五，对于考核结果，应当采取等级制（优、良、一般、差）和百分制（或十分制）相结合的方式，不宜简单采取具体分数量化的方式；其六，必须把执法评议考核与政府绩效考核有机结合起来。*总理****年*月*日在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上强调，绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。我们推行行政执法责任制，开展执法评议考核，必须把政府绩效评估考核放在重中之重的位置，有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。

    需要强调的是，由于多数地方的执法评议考核尤其是政府绩效考核尚处于试点、启动阶段，有的地方党委、政府对这项工作还不够重视，个别地方领导甚至还比较消极，在这种情况下，仅靠法制机构的努力是不够的。因此，建议国务院法制办能够尽快推出几个典型单位，将他们的评议考核指标体系、办法、经验向全国推介。同时，建议国务院法制办尽快起草《关于加强行政执法评议考核的若干意见》，对开展这项工作的时间、目标、责任等提出具体要求，争取以国务院或国务院办公厅名义印发。

    第四，必须完善科学的责任追究机制。实行过错责任追究制是保证责任是行政执法的核心。违法不究必然导致有法不依。实行过错责任追究制是推行行政执法责任制的又一重点。推行行政执法责任制关键要在明确执法机关和执法人员法定义务的前提下不留情面地追究违反法定义务者的法律责任。只有实行严格的责任追究，做到有错必纠，违法必究，才能使行政执法责任制落到实处，从而保证其顺利推行，并进而维护法律的权威和尊严。从实践看，由于追究责任的条件、性质、形式、主体、对象和程序等不十分明确，使得过错责任追究制的实行效果并不十分理想。因此，推进过错责任追究制，必须要进一步明确追究责任的条件、性质、形式、主体、对象和程序。

    什么情况下追究执法过错责任？执法过错的内涵如何界定？目前，有的地方采取狭义界定法，将执法过错界定为不构成纪律处分的“大错不犯、小错不断”的行为，有的地方则采取广义界定法，将除犯罪之外的所有行政执法人员公务违法行为都认定为执法过错行为。我们认为，许多地方之所以仅从狭义的角度去界定执法过错，是因为原来我们在实践中仅把构成法律法规规定需要给予行政处分的行为视为行政执法人员“过错”，而对于不构成行政处分的“小错”则不认为是违法过错，但从法治的视角看，这二者并没有本质的区别，都是执法人员执法过程中有不符合法律要求的行为。从行政执法责任追究效果出发，广义界定法操作性可能更强一些，毕竟，多数地方不管是采取狭义界定还是广义界定的地方，基本上都主张有监察部门或行政机关所属监察机构追究过错责任，如果同一个机构来追究责任，我们在理论上再刻意去做区分就没有太多价值，而且，如果做了明确区分，就必须设定两套程序，这也会造成不必要的麻烦。

    执法过错责任应当包括哪些形式？这实际上与如何界定执法过错的范围有关，如果采取狭义界定法，则一般为：通报批评、告诫、限期整改、暂停执法资格、调离执法岗位、取消执法资格、取消评先资格等，如果采取广义界定法，则还要加上警告、记过、记大过、降级、降职、开除留用察看、开除等纪律处分。我们主张采取广义界定法，执法过错责任应当主要包括：通报批评、告诫、限期整改、暂停执法资格、调离执法岗位、取消执法资格、取消评先资格、警告、记过、记大过、降级、降职、开除留用察看、开除等，其中受到纪律处分的可以同时给予暂停执法资格、调离执法岗位、取消执法资格、取消评先资格等处理。

    应当由谁来负责追究执法过错责任？我们认为，对于部门责任和行政机关负责人的追究，应根据行政管理体制和隶属关系的不同情况，确定不同的追究主体：一是对政府工作部门和直属机构及其负责人责任追究，主体为本级人民政府；二是对实行垂直管理的行政执法部门及其负责人的责任追究，主体应为该执法部门的上级部门；三是对实行双重管理的执法部门及其负责人的责任追究，主体应同时为该部门的上级部门和地方人民政府，但应当依据法律的规定确定一个主要负责主体。对于一般执法人员的责任追究，追究主体应当是行政执法人员所在的行政机关。对于具体工作机构，我们建议，可以由监察机关或行政机关内负责监察工作的机构承担责任追究的日常工作。从节约行政成本、增强追究效果等角度考虑，我们认为，作为发起和推动行政执法过错责任追究的部门，法制机构不宜作为追究行政执法过错责任的具体工作机构。

    关于行政机关主要负责人的责任追究，目前各地多以政府规章或规范性文件方式予以规范，责任追究主体多为本级人民政府，我们主张，在监督法正式实施后，各地应当更多地考虑将政府自身监督与人大常委会重大事项专项监督有机结合起来。比如，可以在同级党委的协调下，对于群众意见较多的执法部门及其负责人，由人大常委会组织专门监督检查活动，视情况作出相应决议，同级政府依照人大常委会的决议启动行政机关首长问责工作，这样，可以更好地推进执法过错责任追究工作。