《中华人民共和国禁毒法》（以下简称《禁毒法》）将劳动教养戒毒和强制戒毒整合为强制隔离戒毒，从而出现了各劳教所劳教人员大幅减少，强制隔离戒毒人员大幅增加的现象。从洪山区人民检察院派驻的两个劳教所的情况来看，截止今年3月，共累计收治强制隔离戒毒人员1048名，而劳教人员仅为70人。由于法律依据的缺失问题以及流程制度方面的不甚明晰，使得检察机关对强制隔离戒毒活动的法律监督工作开展困难重重。

    一、检察机关对强制隔离戒毒活动监督中存在的突出问题

    《禁毒法》的实施对预防惩治毒品违法犯罪行为，保护公民身心健康，维护社会秩序，对于全面推进我国禁毒事业发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。然而自该法正式实施以来，从实践中发现在立法上尚有一些不足之处，特别是同以往的劳教戒毒相比，强制隔离戒毒这种限制公民人身自由的行政强制措施缺乏有效的外部监督，尤其是缺少检察机关的法律监督。

    （一）检察机关难以对强制隔离戒毒场所进行监督

    《禁毒法》在取消了劳教戒毒制，规定社区戒毒和强制隔离戒毒两种戒毒模式的同时，仅就强制隔离戒毒的内部监督做了规定。由于强制隔离戒毒人员既非犯罪伏法人员，也非劳教人员（按公安部批复并处劳教并同时执行的除外[①]），而是接受行政强制治疗措施的行政相对人。至于戒毒治疗活动，既非刑罚的执行，也非劳动教养的执行，而是法律法规授权组织依法进行公共行政管理，执行行政行为的活动。而从《人民检察院组织法》检察机关职能的原则性规定看，对于这种行政执法活动的监督显然是欠缺法律依据的。

    虽然从理论上说，检察机关是国家专门的法律监督机关，根据《中华人民共和国人民警察法》第四十二条和第四十六条规定，“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督”，“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、控告人。”据此，检察机关应该有权对强制隔离戒毒这一由警察执行的限制人身自由的活动进行监督。但这两条规定过于原则，加之《禁毒法》对人民检察院监督强制戒隔离毒活动缺乏明确的授权性规定，因此目前仅仅根据人民警察法由检察机关驻劳教所检察室对强制隔离戒毒场所进行监督很难说有充足的法律依据。

    （二）检察机关难以对强制隔离戒毒过程进行监督

    《禁毒法》第四十七条规定，“强制隔离戒毒的期限为二年，执行强制隔离戒毒一年后，经诊断评估，对于戒毒情况良好的戒毒人员，强制隔离戒毒场所可以提出提前解除强制隔离戒毒的意见，报强制隔离戒毒的决定机关批准。强制隔离戒毒期满前，经诊断评估，对于需要延长戒毒期限的戒毒人员，由强制隔离戒毒场所提出延长戒毒期限的意见，报强制隔离戒毒的决定机关批准。强制隔离戒毒的期限最长可以延长一年。”而对于本条中规定的作出强制隔离戒毒决定、提前解除强制隔离戒毒和延长戒毒期限等措施，均只需要由公安机关单方面决定。即公安机关既是强制隔离戒毒的决定机关，也是强制隔离戒毒期限变更的最终决定机关。这还表明，不论强制隔离戒毒场所由哪个部门管理，公安机关都是强制隔离戒毒的实际执行机关。

    同时，《禁毒法》以及司法部制定的《强制隔离戒毒人员管理工作办法（试行）》和《强制隔离戒毒人员诊断评估办法（试行）》均将检察机关的监督排除在外。没有规定检察机关对强制隔离戒毒审批、决定和执行程序的监督，公安部门实际上成了强制隔离戒毒的审批机关，同时也是对强制隔离戒毒决定之申诉的复查机关和错误强制隔离戒毒的纠正机关，实际上也是执行机关。这种缺乏应有的制约和监督的机制日后必将直接导致强制隔离戒毒审批的随意性，为行政权力的扩张和滥用大开方便之门。

    （三）检察机关现有手段难以对强制隔离戒毒中出现的失职、渎职行为监督

    按照现有法律规定，检察机关对于强制隔离戒毒活动的监督手段主仅有两种。

    一是对检察机关对于强制隔离戒毒活动中发生的职务犯罪行使侦查权。例如公安民警在办理强制隔离戒毒案件时利用职务之便收受贿赂涉嫌构成犯罪的，人民检察院可以对其立案侦查；二是对关于涉及强制戒毒的行政诉讼活动进行法律监督。这两种监督手段不但均非由监所检察部门实施，而且均为事后监督，显然作用有限。

    同时，虽然《禁毒法》第四十四条规定：“强制隔离戒毒场所管理人员不得体罚、虐待或者侮辱戒毒人员。”试想戒毒人员在与外界隔绝的强制戒毒场所、在长达二到三年的时间内，受到戒毒场所管理人员虐待和侮辱，由于缺乏有效的外部监督，很难被发现。即使出现强制戒毒所的警察殴打或者体罚虐待戒毒人员的，情节严重的行为，由于现行法律并未将强制隔离戒毒人员纳入“被监管人”的范围，检察机关还无法以虐待被监管人罪追究其职务犯罪的刑事责任，而只能够由公安机关按照普通刑事犯罪进行立案侦查。同样的原因，即使由于监管警察严重渎职，导致强制隔离戒毒人员逃脱，检察机关也无法以渎职罪追究其刑事责任。

    二、检察机关对强制隔离戒毒活动进行有效监督的必要性

    自《禁毒法》实施以来，强制隔离戒毒人员权利受到侵害的报道屡见诸报端，如广西陈国岸被殴打致死案[②]，其发生重要原因之一正是由于缺乏有效的外部监督。近期网络上热炒的内蒙古强制隔离戒毒女郗红死亡事件[③]，也充分表明，加强对强制隔离戒毒的外部监督刻不容缓，而由检察机关履行监督无疑具有得天独厚的制度优势。

    （一）是维护强制隔离戒毒人员人权的需要

    由检察机关主动对强制隔离戒毒场所实施法律监督，能够更加有利的保障人权。

    诚如法学家孟德斯鸠所说“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极至，这是一条万古不易的经验。”由于强制隔离戒毒活动是由人民警察来执行，基于警察权具有的单向性、直接性和强制性特征，其自身又存在扩张性、易腐性。而强制隔离戒毒人员由于被限制了人身自由，在强大的警察权面前显然处于弱势。如果没有强有力的专门监督和有效监督，当强势警察权一旦异化，必然直接涉及到居于弱势地位的被强制隔离戒毒人员的生命、自由等基本权利的现象。

    根据《禁毒法》实施之前的实践，特别是从笔者所在单位曾经立案查处的劳教民警虐待被监管人员的法律效果和社会效果来看，检察机关对劳教戒毒行为进行监督，通过纠正管教干警的违法违规行为，打击劳教场所中的违法犯罪行为，能够使劳教戒毒人员的人权得到较强的保障。同样，由检察机关对强制戒毒场所进行法律监督，必定能够有效维护强制隔离戒毒人员的合法权益，遏制警察权滥用。

    （二）是保证强制隔离戒毒活动程序合法的需要

    在剥夺和限制公民人身自由问题上，各国都非常慎重，我国也不例外。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第九条规定：“任何人不得加以任意逮捕或拘禁，除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”我国的刑事诉讼完全体现了这一精神，但在强制隔离戒毒中却很难体现这一点。虽然强制隔离戒毒制度是一种兼有治疗、教育和矫治为内容，并以限制人身自由为特征的强制性戒毒手段。但因其具有特殊的强制隔离性，是将被决定或自愿接受强制隔离戒毒的公民在一定时间内，限制于与外界隔离的封闭监管场所。一样也是限制人身自由的行为。

    由于配套规范的不甚明确，在司法、公安各自为阵的管理模式中，无论是戒毒措施决定的作出，还是戒毒措施的执行，从保证其程序正当而言，缺乏有效的外部监督制约，特别是司法控制程序缺位的情况下，很难保证不出现公安机关以强制隔离戒毒为名进行变相羁押或随意作出、变更戒毒措施的情况。这不但会导致造成强制隔离戒毒人员情绪的稳定，从而影响配合治疗效果，甚至会对执法机关公信力造成消极影响，这与《禁毒法》的立法本意显然是相悖的。这就更有必要由检察机关主动发挥法律监督的作用。

    虽然由检察机关行使对强制隔离戒毒活动行使监督权并不意味着检察官对法律精神的理解要比公安或司法行政部门更为准确，而是其第三方立场能够对使这一剥夺公民人身自由的强制活动增加一道司法过滤，必然会减少单由公安机关部门自行决定和变更的错误比率，从而在程序上增加一道“防火墙”。

    (三)是维护强制隔离戒毒所安全管理的需要

    随着强制隔离戒毒人员的急剧扩张，目前洪山区强制隔离戒毒人员的总数量已有1048人，且未来有继续快速扩张之势，现有的强制隔离戒毒场所无论是场地，还是警力配备，已难以承受不断增加的押量。戒毒人员不断密集的趋势下，若所内民警又未能严格按照《戒毒法》的规定管理、治疗强制隔离戒毒人员，则容易引发安全事故或一定范围内的群体事件。

    据调查显示，现在各强制隔离戒毒所中，80%的强制隔离戒毒人员有隐性疾病，各强制隔离戒毒所承担着众多的病患医疗问题。但各强制隔离戒毒所普遍存在医疗经费紧张、医疗设施有限、医疗条件不佳的情况，场所内执业医师的配备也未能达到法律标准。随着强制隔离戒毒所管理压力不断增大，如果长时间缺少监督机关对强制隔离戒毒所是否依法履行职责的法定外部监督，强制隔离戒毒所很难从自我监督的角度，自发配备相应的医疗设施、医疗人员，因此可能引发大规模的传染病或其他疾病。一旦出现此类安全事故，不仅会侵犯强制隔离戒毒人员的合法权益，而且破坏了强制隔离戒毒场所安全管理的秩序。

    检察机关若能及时介入，对强制隔离戒毒所的日常管理活动进行法律监督，督促强制隔离戒毒所依法配备相应的软、硬件设施，发现安全隐患及时提出检察建议或整改意见，则能有效促进强制隔离戒毒所管理秩序稳定，维护管理安全。

    （四）是预防和减少强制隔离戒毒活动中职务犯罪的需要

    就《禁毒法》确定的两种戒毒方式以及强制戒毒减期、延期而言，如果不加大监督力度，出现滥用权力、权力“寻租”的几率很大。

    例如《禁毒法》第四十七条规定：“执行强制隔离戒毒一年后，经诊断评估，对于戒毒情况良好的戒毒人员，强制隔离戒毒场所可以提出提前解除强制隔离戒毒的意见，报强制隔离戒毒的决定机关批准。”这显然对限制人身自由的强制戒毒人员具有极大的诱惑力，其中不乏一些强制戒毒人员及其家属、亲友会想尽办法甚至是采用不正当的手段来谋取减期的机会。因此，必须以权力来约束权力。而检察机关的法律监督正有助于遏制滥用权力者寻租的动机，防止腐败现象的发生。

    一方面因为检察机关是法律监督机关，能够体现出检察机关对公安机关和司法行政机关的执法活动监督制约性质；另一方面检察机关驻所的检察人员能够真正的了解到强制隔离戒毒人员在强制隔离戒毒期间的日常表现，故有利于真正地实现对强制隔离戒毒人员的公平与公正。所以，检察机关就必须用法律监督职权来制衡公安机关和司法行政机关的决定权，并且将这个监督权贯穿始终，从而保障执法正确实施。

    三、关于强化强制隔离戒毒检察监督的设想

    （一）进一步健全强制隔离戒毒法律体系

    加快与《禁毒法》配套的法律立法进程，不仅是我国戒毒制度自身改革和完善的需要，而且也是尊重人权、保障人权，践行科学发展观，实践依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，建设社会主义政治文明和法制文明的需要。因此，要在法治化的框架下，全面梳理、论证和设计强制隔离管理和执行制度，从法制化、科学化角度进行分析和论证。剔除不合理部分，减少法律层次，充实法律内容。用明确、具体的法律语言硬性划定强制隔离戒毒人员权利及其保障的范围，明确有关机关所负的保障强制隔离戒毒人员权利的责任和义务。从制度上规范和限制行政权力对公民权利可能的侵犯，保证执法活动的合理、合法、公平、公正。

    由于大多数地区是在原有戒毒劳教所的基础上，以地域管辖相继成立了强制隔离戒毒所，实行劳教所和强制隔离戒毒所两块牌子、两套班子、一套人马的方式，同以往的劳教戒毒相比，强制隔离戒毒人员实际上是依然是在原来的劳教场所进行强制脱瘾治疗，也同样由司法行政机关进行管理。那么，完全可以借鉴原有劳教检察监督机制，建立起以检察机关司法监督为主，内部监督为辅，社会监督为补充的执法监督体系，能够保障强制隔离戒毒活动更好的运行。

    （二）建立对强制隔离戒毒活动的检察控制

    检察机关对强制隔离戒毒活动进行监督，实际也是对强制隔离戒毒人员合法权利进行保障的重要手段之一。充分发挥检察机关的监督职能，检察机关对强制隔离戒毒活动实行严格的司法控制，能够促进执法机关严格执法，有效地保障人权。

    一是在国家已经将强制隔离戒毒决定权交由行政机关行使的前提下，在强制隔离戒毒审批、决定和执行过程中引入检察机关的法律监督和制约机制，主要包括对公安机关强制隔离戒毒案件的报送、审查，对强制隔离戒毒对象条件的审查、强制隔离戒毒期满前的诊断评估，场所的管理教育以及强制隔离戒毒的解除程序等执法活动的监督。

    二是赋予驻所检察室一定的权利和义务，明确监督的范围和程序。对检察室派出方式、检察权配置、检察内容及方式在内的监督实效保障措施加以明确和完善；

    三是要完善强制隔离戒毒措施实施本身的流程管理的监督，确保强制隔离活动的有序进行。通过申诉制度、举报制度、约见检察官制度等，接受相对人及其家属的投诉，深入了解场所活动实际流程，充分发挥检察机关建议权和纠正权。对执法活动实施监督，查究不文明执法和侵犯强制隔离戒毒人员合法权利的行为，把好强制隔离戒毒人员入所和出所关，防止侵权行为和滥用职权。

    （三）切实发挥好现有检察监督手段

    虽然就从根本上解决目前强制隔离戒毒工作中存在的问题来说，通过出台新的法律法规是解决问题的根本方法。但是就法的运行过程来看，这样的解决方法注定是一个相对比较漫长的过程。因此在国家尚未出台新的法规之前，检察机关应发挥好现有的监督手段，维护好强制隔离戒毒工作秩序和强制隔离戒毒人员的权益。

    一是加大对强制隔离戒毒工作中出现的贪污、受贿、渎职等职务犯罪的查处力度，同时做好职务犯罪预防工作，切实提升执法人员的廉洁意识和责任意识；二是加大对强制戒毒场所内发生的刑事案件的打击力度，净化强制隔离戒毒场所的治疗环境；三是是切实推进违法行为调查机制，变被动监督为主动出击。在监督过程中定期检察和巡视检察的结合，专项检察与例行检查的结合，隐患排查与事故处理检察的结合，例行谈话和申诉控告答复的结合，实现监督与执法相互制约相互促进以达平衡。