公安机关政府采购，是指公安机关使用财政性资金，以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为。近年来，随着公安机关“三基”工程建设“硬件”基础设施建设工程不断开工，公安金盾工程建设不断深化，警用装备不断更新，公安机关政府采购活动日益增多，涉及采购金额和数量日益加大。为了节省采购资金、确保采购公平公正，减少采购腐败的发生，对公安机关政府采购监督工作势在必行。目前，国家没有专门规范政府采购监督的法律法规，对于政府采购“由谁监督、监督什么、如何监督”等问题没有统一标准。近年来，公安部纪委监察局根据中央有关精神和部领导的指示精神，在装备财务局和政府采购部门的支持帮助下，积极发挥监督职能作用，对公安部机关大楼建设、公安部机关金盾工程建设等重大政府采购活动进行了监督，对政府采购监督工作进行了有益探索，积累了一些经验。现结合公安机关政府采购监督实践，介绍一些工作体会和思考。

    一、公安机关政府采购监督的主体——监察部门

    《中华人民共和国政府采购法》第六十九条规定：“监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”《国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府采购制度改革的意见的通知》（国办发[***]**号）中指出：“要建立以财政部门为主，监察、审计及其他有关部门共同配合的有效监督机制，充分发挥监察、审计等部门的监督职能，强化对政府采购行为的约束，确保各项政策的落实，防止和消除政府采购中的腐败现象及各种逃避政府集中采购的行为，坚决克服本位主义和地方保护主义。”无论是国家法律，还是国务院的规范性文件，都明确赋予监察部门对政府采购活动的监督权。可见公安机关监察部门是公安机关政府采购活动监督的主体。

    之所以没有规定纪委对政府采购进行监督，主要考虑是：（*）在党内有关制度规定中，只有《中国共产党纪律处分条例》第一百二十四条明确规定了对违反政府采购的行为给予纪律处分的规定。《中国共产党党内监督条例（试行）》虽然规定了“询问和质询”等监督手段，但延伸至对政府采购进行监督似显勉强。（*）根据《中国共产党党章》，纪检部门主要任务是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，监督的对象是党的机构和党员。而政府采购属于行政行为，政府采购的主体又不尽是党员，且又没有规定纪检部门对政府采购进行监督的明确规定，按照党政分开的原则，政府采购还是应以监察监督为宜。但对于违反采购行为的党员，纪委可以在调查清楚后对有关责任人进行处理。

    二、公安机关政府采购监督的对象

    根据《中华人民共和国行政监察法》和《政府采购法》的规定，监察机关有权对参与政府采购活动的公安机关、公安机关干部和公安机关任命的其他人员实施监察监督。在实践中，政府采购活动的参与主体很多，不仅有公安机关干部，还涉及采购中介机构、供应商、评审专家等人员；涉及的环节也很多，有开标、评标、谈判等环节。《政府采购法》只规定了监察部门对监察对象的监察，没有规定对其他人员和采购过程的监督，但规定了政府采购监督管理部门有权对其他人员和采购过程的监督。根据《国务院办公厅关于印发中央国家机关全面推行政府采购制度实施方案的通知》（国办发[***]**号）文件精神，公安机关装财部门是公安机关政府采购工作的监督管理部门，并有权对其他人员和采购环节进行全方位监督。而装财部门属于行政监察对象。如果其他人员和采购过程有违反法律法规规定的情形，而装财部门又没有履行职责及时予以纠正，监察部门可依据《行政监察法》第十八条关于“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”职责规定和《政府采购法》第六十九条的规定，对装财部门的不作为行为进行监察并责令改正，从而可以间接达到对其他人员和采购过程的监督。

    三、公安机关政府采购监督的内容——程序监督

    在解决了“谁监督，监督谁”的问题之后，“监督什么”的问题就会摆在我们面前。政府采购监督的目的是为了确保采购结果的公正，即采购到的物品是性价比最高的物品。然而，公安机关政府采购的物品千差万别，种类繁多，既有有形物品，又有程序软件等无形物品；既有基建工程，又有通讯设施；既有机动车辆，又有枪支警械等警务产品。要判断结果是否公正，采购到的物品是否最优，现实中很难找到一个熟悉各行各业和各种产品行情以及性能的通才来判断和监督。对结果本身进行监督的困境使我们将监督的方向转到产生结果的程序和过程。无论采购什么物品，都需要通过一定程序来实现，程序是达到结果的具体过程，本身又具体可见，很容易监督。对程序的监督是否可以确保结果公正呢？要回答这个问题，首先要回答程序对结果有没有影响。

    美国学者罗尔斯在《正义论》中从结果倒推，将程序归纳为“纯粹程序、完善程序和不完善程序”，并论述了程序正义对结果正义的影响。概况而言，在纯粹的程序中，结果没有好与坏，只要严格公正执行程序，不管是什么结果，都是公正的。典型的是竞赛规则，如体育比赛，极端的如赌博，只要严格遵守比赛规则，结果都是公正的、可接受的。在完善的程序中，结果有好坏之分，通过设计好的程序并严格公正执行，可以达到结果的公正。典型的如分蛋糕，要想确保人人均等，只要设定切蛋糕的人后拿蛋糕的程序，就能保证蛋糕分配的公平合理。在不完善的程序中，结果同样有好坏之分，但由于人的认知能力等局限，即使设计了好的程序并严格公正执行，结果也未必是公正的。典型的如选举，即使设计了好的选举程序，当选的人未必是最优秀的人。公安机关政府采购程序很难单纯地归入三种程序中的一种，但无论是纯粹的程序还是完善的程序，理论上都能导致结果的正义，即使属于不完善的程序，那也是结果正义的必要条件，因为不正当的程序产生正义结果的情况现实中少之又少。美国法理学教授罗伯特•萨默斯曾说过，程序本身具有独立于结果的独立价值，它的目标是使所有受程序结果影响的人受到其应得的待遇。只有从正当程序中产生的结果才有最大可能是正确的，而从非正当程序中产生的结果无论如何都不能视为正确。另外，程序还可以通过“对于恣意的限制，理性选择的保证”等功能和作用，使结果更加合理公正，使当事人从心理上真诚接受和承认结果的公正性和合理性。

    由此可见，程序并非对结果无足轻重，也并非只是一种形式和过场，只要设计合理，公正执行，就能够对结果的正义产生积极的影响，《政府采购法》也正是从程序角度对政府采购进行规范的。既然程序正义能够积极影响结果正义，程序本身又易于监督，我们完全可以通过对政府采购程序的监督，来最大限度地确保采购结果的公正。

    如前所述，不完善的程序不一定产生正义的结果，为了避免采购结果的不公正，在加强程序监督的同时，还必须紧紧围绕政府采购费用支出这个重要环节，配套辅以审计监督，以便实现对政府采购的全面监控。《政府采购法》第六十八条规定：“审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。”公安机关审计部门可以根据此条依据，对政府采购活动进行价格审计，以确保购买的物品价格符合市场规律，减小供应商获利空间，压缩供应商行贿的资金来源，确保财政开支物有所值，最大限度保证政府采购结果的公平公正。

    三、公安机关政府采购程序监督的标准

    要想对政府采购程序进行监督，首先应当明确监督的标准，即依据什么准则进行监督，依据什么规则判断采购程序是否公正。

    （一）主要标准——法律制度。国家有许多法律、行政法规、地方性法规、部门规章和规范性文件都对政府采购的程序作了具体规定，是政府采购活动必须遵守的行为准则，也是监察部门对政府采购进行监督的主要标准。如果政府采购突破和违反有关法律制度规定，那么采购活动就属于违法。

    （二）补充标准——公开公平公正信用原则。《政府采购法》第三条规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”这是对法律规定的补充，因为再完善的法律也不可能对采购的任何环节都作出具体规定，遇有法律的盲区时，就需要这个原则来进行补充判断。

    （*）公开透明原则。阳光是最好的防腐剂。对于能够公开的文件和活动，尽可能置于大庭广众之下，减少因暗箱操作导致的幕后交易，使采购结果更可信赖。

    （*）公平竞争原则。一是要尽量创造条件让更多的供应商参与采购活动，进行充分竞争。二是采购活动中要一视同仁，给供应商相同的机会，不能厚此薄彼。三是严禁单方面接触供应商。

    （*）公正原则。政府采购要做到客观公正，不偏不倚。一是利害关系人在政府采购活动中要回避。二是采购评审谈判时对供应商要同等情况同等对待，不得相同情况区别对待，不得考虑与采购活动无关的因素。

    （*）诚实信用原则。政府采购活动除遵守法律外，还要要遵守招标文件，不能出尔反尔，变化无常，更不能随意更改，确保采购活动的公信力。

    四、公安机关政府采购程序监督的实现

    要对公安机关政府采购程序进行监督，就要明确政府采购的程序，即步骤、顺序。根据政府采购有关法律规定，政府采购的步骤和顺序主要有：准备采购、开标、评标（谈判）、确定供应商。

    （一）采购准备阶段监督

    （*）审查采购方式是否准确。确定采购方式是政府采购的前提和基础，《政府采购法》对政府采购的方式和适用条件作了具体规定。监督时，要重点审查采购方式是否符合规定的条件，是否存在将采购对象“化整为零”规避公开招标的情况。如果采购单位因采购项目涉密而需要采取邀请招标等方式的，要提供涉密项目的申请批复报告。另外，如果采取邀请招标采购的，要注意邀请供应商的资质、资产、规模是否相当，如果邀请一家上市公司和邀请两家乡镇村办企业来投标，双方实力相差悬殊，即使不是虚假招标那也是显失公正和不利于竞争的。

    （*）审核采购招标文件。招标文件是供应商准备投标文件和参加竞争的依据，也是评审供应商是否符合条件的标准。一是要审查招标文件是否符合“公正”原则,看是否存在排他性或歧视性条款，是否提出了不合理的条件和要求；二是要审查招标文件是否符合“公平”原则，看是否体现了竞争原则，即使向垄断行业和部门（如通讯、电力等部门）采购，也要尽量增加竞争的程序；三是要审查招标文件是否符合“公开”原则，看是否存在需要告知而遗漏的内容。四是审查招标文件是否“合理”，重点是根据采购对象，审查评标分数中价格分数的计算方式以及与商务分数和技术分数的分配和比重是否合理。采购成熟产品和服务的，价格分数要提高分值比例并按合理低价满分的方式计算；采购基建工程和技术性强的不成熟产品，可以降低价格分数比例并按合理中间价满分的方式计算。

    （*）监督招标公告的发布。要审查程序是否符合“公开”原则，看公告是否官方指定的媒体或网络上；看公告的期限是否符合法律规定。如果时间紧急，急事急办的，要求采购方提供领导审批文件。

    （二）开标阶段监督

    （*）对确定评标（谈判）专家的监督。一是如果是从政府采购网专家库抽取专家的，审核专业是否对口或相近；数量上是否为*人以上单数。为公平起见，不能从一个单位抽取*人以上专家；抽取专家后要立即密封；抽取专家的时间和开标的时间要尽量缩短，减少供应商接触专家的时间机会。二是如果是邀请的或聘请的专家，审查是否符合国家有关资质规定，数量是否为单数，身体状况能否适应评标（谈判）工作。

    （*）对开标过程的监督。一是审核开标的时间和地点是否和招标文件确定的内容相一致。二是审核参加投标的供应商是否达到三家以上，授权委托书是否与投标书中的授权委托书相一致。三是检查投标文件的密封情况，并予以确认。四是检查唱标的内容是否与投标文件相一致并签字确认。五是在开标过程中供应商对有关问题提出异议的，审查采购方处理的方式是否公平公正合法。六是根据供应商投标报价，审查判断供应商是否存在明显恶意串标或围标情况，并与采购部门协商处理办法。

    （三）评标（谈判）阶段监督

    评标工作是政府采购工作的最重要环节，它决定着供应商的命运和采购人能否取得物有所值的商品或服务。

    （*）对评标（谈判）小组的监督。一是审核评标专家单位是否与投标供应商有关联而需要回避的情况，必要时可让专家书面澄清。二是向评标（谈判）小组宣布评标纪律要求，必要时可将评标人员的通讯工具集中统一管理。三是评标（谈判）小组中有采购方代表的，要求不得在评标中出现影响评标专家的言论和行为。

    （*）对评标过程的监督。一是审核评分标准的公正性。对于评分标准过于宽泛或不合理的情况，要根据公平公正原则，由评标小组集体讨论、细化修正。但开标后，拒绝评标小组作出任何实质性的、有利于部分供应商的修正。二是审查供应商的资质是否符合招标文件的要求，不符合要求的要提交评标小组审查废标；对专家组因技术原因拟废标的，要审查理由是否充分。三是供应商投标文件有形式上缺陷或不明之处需要补正的，审查是否合理，要拒绝评标小组接受任何实质性修正和补正，除非有利于采购方并且给所有供应商同样的机会。四是审查评标过程是否按照既定程序进行。五是审查评标专家是否有不恰当的言论和行为，要制止任何引导评标专家的言论和行为。六是竞争性谈判时，审查谈判小组是否给了供应商同等的谈判条件和时间。谈判的关键问题要由谈判小组于谈判前确定并且难度要大体相当，不能设计有利于个别供应商的问题。七是审核评标专家的分数统计是否准确。发现明显不合理高分和低分时，要求评标专家澄清；出现分数并列情况时，处理方式要公正合理。

    （四）确定供应商阶段的监督

    （*）审查是否按规定，将中标供应商在官方媒体按规定的时限进行公示。

    （*）审查采购方是否按照评标结果，和中标供应商签订的合同。如果没有和中标供应商签订合同，则需要采购方提供充足的理由和领导审批文件。

    （*）审查采购合同中采购的数额、金额是否和招标文件相一致，金额是否在财政预算之内；供应商产品的质量要求、技术标准、服务承诺是否与投标文件相一致；中标供应商是否存在违法违规转包、分包等情况。

    五、公安机关政府采购监督的措施

    为了达到监督的目的，监察部门需要有具体措施来保障监督效果的实现。

    （一）书面审核。对于采购部门报送的有关采购活动的文件资料，如项目的实施方案、标书、定标报告、合同等重要文件进行审核。核对是否符合法律规定，是否违背公开公平公正诚信原则。对于违反规定和原则的，要批示注明并反馈采购部门纠正。

    （二）现场纠正。监察部门在参加招标采购的开标、评标和竞争性谈判的过程中，对于违反规定和原则的行为，可以根据《行政监察法》第十九条的规定，当场指出并责令整改。

    （三）发监察建议书。采购部门对于书面审核和现场监督提出意见不予以纠正的，监察部门可保存好证据，提请领导根据《行政监察法》第二十三条规定和第二十九条规定，对拒不执行法律、法规的行为提出监察建议。

    （四）受理投诉及调查。供应商对政府采购活动事项有疑问而向监察部门提出的，监察部门可根据《政府采购法》第五十一、五十二和五十三条规定精神，责令采购部门答复。如果供应商举报部机关干部在政府采购过程中有违法违纪情况的，对于可查性较强的线索，监察部门可以根据《行政监察法》第三十条规定，对违法违纪情况进行调查处理。