改革开放，使我国从计划经济向市场经济转轨，从农业大国向工业大国过渡。由于人、财、物的大流动，各种治安问题也随之而来，日益突出的犯罪问题，使社会矛盾更为突出，贫富差距、城乡差距、东西部差距中，潜伏着巨大的社会隐患。

    改革开放之前对稳定的社会群体，处在静止的状态下进行管理，犯罪率自然较低。改革开放后，人、财、物大流动，动态的社会局面，使犯罪率直线上升，如果站在历史的高度来看，这应该是社会进步和社会发展的表现。

    这一时期，是一个漫长的变革时期，也是一个推陈出新，不断适应的时期。公安机关如何构建自己的防控体系，如何建立自己的动态管理机制，如何引进先进的治安管理方法，控制和打击犯罪，已成为当务之急。

    一、重新评估公安机关的服务职能

    公安机关肩负着打击犯罪，保护人民的双重职能。在“公权”行使中，担负着保卫国家安全、维护社会稳定，维持治安秩序的重任；而在“私权”行使中，则担负着保护公民人身权利，保护公民财产安全等方面的任务。不可否认，“公权”的依法行使，能更好的为“私权”服务，能维护社会的稳定，保护公民的合法权益。得到“公权”保护的“私权”必须是合法的，必须是在法律允许的范围享有的权利。同时必须是在法律法规规定范畴之内，且属于国家某种权力机关管辖的业务范围之中。事实上，随着经济结构的转化，公安机关的服务职能正在偏离公安工作，过多强调了公安机关的服务职能，而忽略了公安机关的打击职能，致使公安机关的工作处于被动地位。纵观其弊端，有以下几点。

    １行政干预，使公安机关不能依法行事，超出职权的执法，让公安工作捉襟见肘。

    在司法实践中，一些行政领导混淆行政部门的执法权限，好像离了公安机关就难以执法。各种社会责任和社会职能，不是在法律规定的权限之内，由应该承担责任的部门来行使。而是凭领导意志，让公安机关跨出职权违法行事。无所不含的业务范围，一是让民警难以胜任跨出职权的各种任务。二是让民警疲于奔命，难以有机会熟悉自己的本职业务。三是引发的各种社会矛盾，损害了警察的形象。

    ２不切实际的强调服务职能，浪费了警力资源。

    出于宣传的需要不切实际提出的“有困难找警察”的口号，大肆渲染服务职能，混淆警务工作概念。警察成了包治百病的救世主。在群众眼里，“１１０”就是服务台，任何服务行为，都可拨打“１１０”。邻里吵架、夫妻不和、生病就诊、夜班护送，甚至钥匙落在家，都要找警察。诸如此类的问题，严重浪费了警力资源，致使快速反应迅速出警的“１１０”，应变能力和接警能力大大削弱，影响了正常的警务活动。

    ３职权不明，使警察陷于两难境地。

    群众看似简单的问题，往往是超出警察职权范围。警察不是神仙，不可能事事精通，就是精通，也碍于权限管辖，无权处理。事情办好了，能赢得群众的赞誉。如若事情没办和没办好，只能招来骂声。说实在的，有些事情根本无法处理，常常使警察陷于两难境地。不出警，群众告你不作为；出警又难以解决。

    职权不清的承诺，其实是对滥用公共资源行为的一种纵容。警察是公共服务机构，其为个人提供服务时，应该是救助确实力所不及，且为“急、难、险、重”的特殊情况。我们并非否认公安机关的服务职能。为尽到社会责任，为达到公众满意，而进行的社会服务、执法服务、岗位服务，对改变警察形象，提高政府信誉，改善党群关系，都是大有好处的。但在治安形势日益严峻的今天，忽略警察的执法职能，一味强调警察的服务职能。势必会减弱公安机关的执法能力，放纵不法分子的违法行为。笔者认为，现阶段公安机关的服务职能，应当主要围绕社会稳定而进行，以强有力的公权行为，来保护民众的私权。而不是满足某些公民的“私权”需求，影响了公权行为的正常行使。服务要有针对性，必须是对公民“共同私权”的维护。服务应当是公安机关职权义务范围之内的“便民、利民、为民”措施。公安机关只有从繁琐的“服务”之中解脱出来，才能保持足够的警力，应对复杂的社会治安。才能有预见性的构建自己的防控体系，不断加大对社会的监管力度，彻底改善治安环境。

    二、公安机关现有体制模式已不适应形势的发展需求

    现有公安机关的体制框架，基本沿用的是六七十年代的办公模式，虽然有些地方公安机关进行过改革创新，但尝试得都不够彻底，大部分改革“换汤不换药”，未能从根本上改变公安机关的原有体制，没有真正优化警务体制，提高警队的战斗力。个别地方改革之后甚至削弱了战斗力。旧模式在新形势下暴露出的弊端主要有。

    １机构分散，业务重叠，警力配置不合理，致使公安资源浪费严重。

    长期以来，公安改革只注重形式的改变，不注重体制的改变，所以偏重资源的投入和使用，而对投入缺乏相应的成本估算。投入“不计成本”，不考虑使用效果。何以能科学安排警力，最充分的发挥每个警员的作用？机关内大量的无效警力，不但不能为一线服务，而且产生一些负面作用，严重制约了警务活动的开展。

    ２警力领导，隶属多头，难以集中使用，是公安资源浪费的另一种表现。

    巡警、交警和治安民警，虽然警种不同，但担负的治安责任是相同的。巡逻中，如若兼带责任，就可节省大量的财力和警力。实际工作中，不同警种由于隶属不同部门，工作往往单打一，不能统筹兼顾，协调进行。有时尽管在同一区域工作，且任务量都不大，却需要几组人员到场。过细的分工，极大的浪费了公安资源。

    ３公安机关没有统一的指挥系统，相邻部门没有协调意识，缺乏整体作战意识，无疑浪费了许多重大行动的警力资源，制约了公安机关的快速反应能力，使违法犯罪分子有隙可乘。

    信息时代增加相应的警力是非常必要的，但是更为重要的是建立适应形势的警务体制，加大科技投入。科学的手段、全方位立体管理和动态管理，才是公安工作的出路。作为警务部门，一定要摒弃传统的扩充人员、加大投入的旧思维，而是要从内部机制挖潜力，向科技强警要警力，向队伍素质要警力。现代警务体系必须优先考虑警务效率，精简不必要的部门，优化用警方式，充分发挥所队、警组和警员的主观能动性。警务安排要统筹兼顾，视情而定，灵活掌握，快速机动，防止浪费警力资源。因此，公安机关必须痛下决心，对机关架构进行大刀阔斧的改革，砍掉没必要存在的多重机构，根据业务需求，重新设置编制。充实一线警力，建强基层所队。

    信息时代，西方发达国家的警务部门，已将市场机制引入了警务管理之中，作为警察局长，不仅要考虑辖区的治安问题，而且要考虑警务活动的成本核算问题。以最少的警员，最低的成本，维护辖区的稳定。事实上，这一理论已在一些发达国家中充分运用。如警务安排实行严格的分班制度；并且根据治安动态和工作量大小做弹性调整；同时，为节约经费开支，还招募有技术、低待遇的文职人员，做内勤工作，不仅降低了成本，而且还保证了各项警务活动的正常运行。

    德国犯罪学家李斯特认为，“最好的社会政策是最好的刑事政策”。他认为，犯罪是一种社会现象，控制犯罪是社会的责任，警察只是刑事司法系统的一部分，而刑事司法系统又是政府的一部分，所以仅仅依靠警察来控制犯罪是不可能的，必须由政府乃至全社会共同参与，才能使犯罪率大大下降。犯罪没有国界，它有共同的规律和特点，其共性没有本质的区别。为此，笔者认为李斯特的观点也适应中国的国情。

    当然公安机关的控防体系尚待加强。但最为重要的是提高单位、部门和公民自身的防范意识，要从源头上强化防范能力。政府要采取有力措施，应用高科技手段，不断提高社会的防控能力。

    四、公安队伍建设中值得思考的问题

    公安队伍的前身是人民解放军，长期以来，没有健全的管理体制，尽管近年来颁布的《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》《公安机关公务用枪管理使用规定》等法律法规，明确了警察的职权范围，规范了警察的行为举止，但是均没有系统的全面的具体的规范警察的言行。特别在保护民警的合法权益方面，没有作明确的规定。游离于法律之外的各种硬性规定，均是头疼医头，脚疼医脚的权益之计，很难从根子上解决问题。

    以执法者的好恶，以执法者的利益为标准，怎么能提高办案民警的素质？怎么能提高办案质量？怎么能保护人民群众的利益？出于道德感情的执法行为，什么时候都不会做到公正廉洁。无法可依和有法不依，会助长长官意志，作为下属必然为迎合领导的喜好而行事。因此，依法治警首先要解决领导的法制观念，领导转变观念，依法办事，才能保证警务活动依法而行。

    内务管理也要“依法而行”，约束警察的行为，不是凭长官意志而随意治理，“长官意志”必须通过“法”或相关的纪律来表现。广大民警迫切希望立法部门给民警制定一部严谨的操作性很强的行为法典，既可约束民警的不法行为，又可保护民警的合法权益。规范、统一、持续的法律法规，不仅便于各级组织在日常管理中操作，而且便于民警在日常工作中掌握应用。

    司法实践中，由于治安形势的日益严峻，民警的合法权利常常受到侵害。作为执法者，群众的利益受到损害时，可以挺身而出，维护群众的利益。可一旦自身的利益受到侵害时，就有点束手无策。而作为上级的监察部门，不仅仅是查处民警的违法违纪，还应澄清民警的冤情，最大限度的保护民警的合法权益。然而，有些部门，为了免除自己的责任，一是大事化小，小事化了。二是只听一面之词，不深入调查，极大的挫伤了民警的积极性。三是向下打压，不承担一点领导责任，使民警的利益受到了极大的侵害。

    抓队伍建设必须摒弃传统的教育方式，从“品德教育”入手，从“依法办案和依法管理”入手，从办案质量和办事效率入手。现阶段，可以说不少的公安民警，法制观念还不够强，执法的随意性还相当严重。人情案、关系案情况还时有发生。警察行为是一种政府行为，警察形象的好坏，直接关系到政府形象的好坏。规范警察行为，依法治警，是转变警察形象，强化警队素质的重大举措，也是改变政府职能，密切联系群众的极好方法。如果每个民警都能认识它的重大意义，必然会在各项工作中按照行为法规的要求，约束自己的一言一行，依法办事，依法行政，力所能及的为民服务。这样，才能积极参与和投身到公安改革之中，转变观念，转变作风，不断适应依法治国的形势需求，不断加快民主进程，不断完善法律法规，以人为本，为建立和营造和谐社会，做出自己应有贡献。