****年*月，国务委员、公安部部长*在全国公安机关新闻发言人培训班结业式上强调，在不影响侦查破案的前提下，各级公安机关要最大限度地公开警务信息，提高警务透明度。“阳光警务”建设是以警务公开、权力公开和党务公开为基准，关键是保障权力透明运行，主要是顺应社会对执法监督的需求，而信息化运用给此带来了巨大实现空间。****年，嘉兴*县公安局对权力公开透明运行工作做了初步尝试，笔者以此为基础做简要解析。

    一、“阳光警务”建设与信息化运用的基本理解。

    “阳光警务”是一个新晋抽象概念，需要一个更为具体的转借载体反映：警务公开。同时，****年，我国第一个关于政府信息公开的行政法规《中华人民共和国政府信息公开条例》施行，警务公开的正式法律文件得以成形。

    （一）前提：理解三个重要概念。“阳光警务”建设中最为关键的一个着力点就是警务公开，所以，首先也要对警务公开有个直观理解。*、警务公开的内涵。警务公开是一个中国概念，在国外，它是政府信息公开的一部分。****年《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》中描述警务公开：公安机关的执法办案和行政管理工作，除法律法规规定不能公开的事项外，都要予以公开。*、“阳光警务”的含义。法律中并未有对阳光警务做出解释，笔者认为是囊括警务公开、权力公开和党务公开三合一的民间修饰词，可以概括为：通过厘权、亮权、用权和制权等环节晒出应该公开的权力清单，强化执法监督，实现权力阳光运作；*、信息化运用的意义。信息时代的到来，给公安工作带来了一场全面而深刻的革命——警务信息化，****年公安部“三项建设”中就提及“推进公安信息化建设”。而警务信息化运用具体是指借助计算机、互联网等现代信息技术将警务工作和各项流程集成并在线实现，充分开发警务信息资源的潜能，全面提升警务工作效能。

    （二）重点：掌握三者内在关系。警务公开是原始模型，“阳光警务”则是延伸和细化，其内容更为系统和全面，而信息化运用则是实现手段和途径。*、前提关系。警务公开的基础是公民知情权产生的政府信息公开义务，“知情权”即“知的权利”（right to know）是与信息公开相对应。同时，执法权是公安机关最基础最本质的权力，警务公开则是执法权透明公正使用和实现社会监督的前提；*、必然联系。加拿大圭尔夫大学社会科学学院的诺纳德.T.斯坦斯费尔德（Ronald T. Stansfield）教授在《关于社区警务理论的重新审视》（****）中，用历史发展与比较的方法对信息社会出现的警务方式等进行了探讨，引申其意：“阳光警务”建设是信息时代来临的必然产物；*、渠道关系。无论是警务公开，还是“阳光警务”建设，都离不开实现的媒介和渠道，而信息化作为现代警务机制的核心，必然是不可或缺的重要部分。同时，警务公开和“阳光警务”体系建设实质上是提升群众满意度的侧向指标。

    （三）关键：清楚三处现实要点。“阳光警务”建设是由其发生的特殊性和存在的必要性所决定的，信息化运用则是必需品。*、警务现状。警务和执法权力公开等系统化工作尚处初级阶段，相应的工作措施也还不到位。同时，什么是真正意义上的公开，如何去公开和怎么样实现信息运用公开最大化这三个问题仍然没有得到很好的现实认定。如权力公开透明运行工作尚处试点阶段，****年**月，*县被确定为全省试点县，县局随之跟进落实；*、现实意义。一方面是警务改革和时代进步的客观需要，是践行“执法为民、公正执权”最基本体现，在国际上，《世界人权宣言》第**条，《公民权利和政治权利国际公约》第**条等规定人类拥有“寻求、获取和传递信息”（即知情权和表达权）的权利。另一方面是信息时代背景下社会舆论对警务公开和权力公开的倒逼需求，警务不透明容易产生社会猜忌，甚至导致谣言，这就需要实现“你要我公开”和“我主动公开”的角度转换。如必要的警务常识和执法规则得不到社会的普遍认识，极易因对警务工作一知半解甚至是不必要的误会而发酵涉警舆情危机；*、注意事项。****年*月国际《关于推进知情权的亚特兰大宣言与行动计划》（亚特兰大知情权宣言）：“信息公开应成为准则，保密应被视为例外”，所以特别要注意公开与保密的界线，要正确认识“法律法规规定不能公开的事项”，特别是在现今信息手段高度发达的情况下坚决不能将保密工作与警务公开混淆，甚至造成错误影响（具体参见我国相关的保密规定，此处不展开讨论）。

    二、*县公安局信息化运用推动“阳光警务”建设的实践。

    美国著名学者b•施瓦茨认为“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及那些受到行政行为侵权者提供法律补救”。所以，警务公开是基本、权力规范需常态、阳光操作要全面，这也是*县公安局对权力公开透明运行“阳光警务”建设中的根本性要求。

    （一）做法简介。坚持以民意为导向，找准厘权、亮权、用权和制权四环节工作，充分运用信息化手段，实现职权清单化，扎实推进“阳光警务”体系建设：

    *、厘权：突出系统化梳理，明确执权界定。一是精细划分。全面梳理局党委的权力，按照职责分工进一步明确局党委每位成员的工作职权，并经“筛选、公示、确认和公布”四个环节定稿，通过网上和网下两个途径进行社会公开；二是把握重点。正确处理党委集体领导和个人分工负责之间的关系，科学配置和界定党委成员之间的权力，制定并公布《党委事务例行公开制度》、《重大决策征求意见、听证咨询制度》等文件制度，将局党委重大决策、重要干部任免等重大事项推行制度化运作；三是制度引领。对领导干部党风廉政建设、人事制度改革、权力运行监控、改革户籍管理等五个容易滋生腐败的关键环节，开展专题研讨并进行系统论证。坚持用制度管人管事，明确“一把手”局长“五个不直接分管”和末位表态制度。

    *、亮权：突出立体化监督，规范执法框架。一是在加强治安管理方面，推出加强警察公共关系建设等内容的提升群众安全感和满意度十五项举措，全面启动***接处警工作改革，通过短信、电话和网络等途径调查民意，提升报警人、当事人对接处警工作的满意率；二是在改进执法办案方面，在所有派出所的接处警大厅实行电脑双屏化改造，进一步细化执法自由裁量基准，制定标准化执法适用框架，减少民警执法活动的随意性；三是在提升服务群众工作方面，集中开展公安窗口单位规范化建设活动，统一设置警务公开栏，把相关业务办理流程、收费标准等内容全部上墙公开，并对窗口服务实行标准化操作，规范执法语言和执法动作标准，建立《窗口单位服务规范工作标准》和《规范执法用语若干规定》等。投入***余万元在机关大院内建成***余平方米的办案中心和***余平方米的办事大厅，开设出入境、户政等十余个办事服务窗口，在出入境办事窗口设置信息查询一体机和墙体电子显示屏用于公布相关业务标准，并设置服务质量评价器方便群众评议监督；四是在加强网络平台运用方面，已在互联网上建立公安门户网站，开辟了投诉举报、和网上办事大厅等多个栏目，辖区*个派出所全部建立公安微博和警务博客，并在新浪网和腾讯网建立*个“*公安官方微博”，逐步形成*公安网络警务集群。

    *、用权：突出信息化运用，完善制度体系。一是在机制束权方面，从公开决策、公开用人、公开监督等方面入手，认真编制权力公开透明运行流程，建立起事前预警防范、事中公开透明、事后考核问责“三位一体”的权力运行内部监控机制，特别在选拔中层干部过程中推行民主测评积分制和第三方监督机制；二是在规范用权方面，结合公安队伍正规化建设，全面推广队伍管理信息系统，提高队伍管理的标准化、信息化水平。结合执法规范化建设，专门编纂《刑事执法办案质量手册》和《行政案件执法手册》，建立执法办案考核积分制度，改造执法办案功能区实现视频监控的全方位覆盖，规范网上执法办案管理模式，对执法办案环节实行全流程在线管理，并不断健全完善执法问题研判预警机制和执法管理标准体系；三是在强化用权意识方面，加大基建设施建设，今年启动以推进信息基础等“八大工程”为内容的“基础建设年”活动。同时，加大警风行风的“民意监测点”建设，创新廉情信息员及队伍问题提示工作制度，建立了局领导带班、职能警种、纪检督察和各单位四级分层督察、部门领导责任追究和重点对象的帮扶等工作机制。

    *、制权：突出多层面管控，健全制约渠道。一是突出常规途径，在县局大院设置党务公开栏，在局公安网开辟“党务公开”专栏和纪检督察、工作监督等栏目，全面公开局党委职权清单、重大事项公开决策等**项内容，并开通“局长信箱”广泛征求广大民警和职工的意见建议，通过媒体、互联网等途径公布邮箱和专线电话，定期组织党员民警对权力公开运行情况进行评议；二是拓宽公开平台，印发涵括**项制度、**项职权目录和各类警务工作流程图汇编，健全完善警民恳谈会、警务通报会、警营开放日、警务公开栏等警民互动交流模式，并积极探索运用触摸屏、手机短信、网络在线等新型公开平台。如局经侦大队建立警企QQ交流平台、出入境管理大队研发境外人员证件签证（注）等业务查询系统等。同时大力推行警务夜市、民意监测点、评警“口袋本”、“*S”评警、监督邮箱和监督电话等平台，扩充全局专兼职网评员人数至**人，并通过电话回访、问卷调查等形式定期测评群众对基层站所、窗口单位的满意度；三是注重专项教育，以“规范执法行为、促进执法公正、推行阳光警务”为目标组织开展专项整改活动，集中开展队伍建设集中教育月、“五条禁令”集中教育和“改进作风、提升效能、强化执行”等专项活动，通过开门接访、自查互查等形式排查梳理执法不公正、执法不规范等行为，促进执法行为“阳光操作”。

    （二）初步成效和现实意义。用制度和机制来规范日常执法和警务公开，用信息化运用来强化权力公开透明运行力度，不断推动“阳光警务”建设，进一步牢固树立“立警为公、执法为民”的理念。

    *、进一步加强权力管控。以“阳光警务”建设为主线，切实抓好“党务公开、警务公开和权力公开”三项工作的有机结合，做到让群众满意、让权力更透彻。目前，共确定局本级集体权责*类**项、个人权责*类**项，排摸出集体风险点**个、个人风险点**个，并落实防控措施**条。去年，县局在涉案财物专项治理工作中排查各类案件共计****起，清理涉案财物****件、现金及有价证券等款项***.**万元及港币**.**万元，并依法妥善处置涉案财物***件、现金及有价证券等款项**.*万元。同时，加大对难点问题的调研和攻坚，建立长效机制，相关调研文章在公安部两个专项治理工作征文活动中获二等奖。

    *、进一步健全公开平台。将“阳光警务”建设主动与信息化运用有机结合，不断加强常规公开平台的运用，并积极探索各类顺应网络信息需求的新颖途径。在具体建设中不仅局限于本局本域，更是突破屏障强化外延体系建设，加大了“信息网上流转”的高效平台建设，主动采取信息手段真正晒出权力，交出监督话语权。去年*月，在*县召开的“县委权力公开透明运行的实践与展望”研讨会期间，中组部党建研究所、中央党校、中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心等专家、学者实地调研了县局工作开展情况，对打造“阳光警务”取得的成效给予了充分肯定。

    *、进一步推动长效践廉。“阳光警务”建设与反腐倡廉建设直接挂靠的，以公开来加强社会监督，用监督来倡廉践廉，最终体现公安执法的根本价值。除上面已提到的队伍管理方面创新的机制外，县局还为保障队伍自律和民警“八小时”外监督，推出了“警属联动卡”、“警属联系电子信箱”、警属交流短信平台等载体，有效拓宽了警属沟通交流渠道。同时，县局以权力公开推进廉政建设的工作做法在今年的全省公安机关反腐倡廉建设会议上作为先进典型以予交流推广。

    三、有效利用信息化手段推动“阳光警务”建设的补充建议。

    管理大师德鲁克指出：“群体必须建立在愿景之上，必须把人凝聚在共同原则周围。不然的话，组织就会瘫痪，不能够活动，不能要求它的成员努力工作”。所以，“阳光警务”建设要以刚性要求框定单体，加以制度化固定整体，并运用强大的信息条件建设内外兼备的常态公开体系。在此，笔者提几点补充建议。

    （一）从意识前提着手，进一步提升认识水平，确保执行力。

    *、上层认识：突出领导意识。意识成形是行为举动的先决条件，古语云：“上下同欲者胜。”决策层的认识和重视是至关重要的，他一定程度上决定了整个团队整体的意识养成，而这种引领功效就是“领导意识”。一旦“领导意识”对“阳光警务”建设面临现状、重点误区和存在问题等有正确认识，才能更加完善实效地推进体系化进程。同时，要充分考虑信息运用的现实意义，制定能够切实发挥指导、规范作用的警务信息公开法律及相关制度，使警务信息公开有法可依，或是逐年制定具有延续性和长效性的推进计划，真正养成“阳光警务建设不必只争朝夕”的正确认识。

    *、重点执行：实现双向认识。“阳光警务”建设应以保障公民权利和自由为出发点和归宿点，以确认并保障公民在警务信息公开中的合法权益，是用自我晒权、亮责行权等方式来实现社会监督，防止执法乱作为甚至不作为的现象。为此，要加大亮权的信息化平台开发，特别是基层一线单位的硬件设备配置和信息化运用软件支持，从而反哺社会监督的求同欲，用舆论监督推动公开的精细化程度。同时，民警是执法权力公开透明运作的最直接实践者，特别是基层执法单位和一线执勤民警的实施力直接关乎警务公开和权力公开的成效。所以，需要通过专项教育、定期培训、机制引领和考核固化等途径对执行情况进行绑定，让民警真正认识该项建设的重大现实意义和长远的必要性。

    *、关键部位：划清认知界线。构建警务信息公开法规、制度的一个很重要的问题是界定公开的范围，防止无意识的泄密行为发生。根据《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》，我国公安机关向社会和媒体公开的警务信息除了治安行政法律、法规、规章、制度以及管理决策和执行过程及结果，还包括刑事执法的相关内容，如治安形势、犯罪规律、犯罪率等内容。但在实践操作过程中尚需要进一步的法理确认和实际辨析，如刑法第***条的规定，为境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的，构成犯罪。关于什么信息属于“情报”，在法律中还没有相关的规定。这里我们可以参考国际社会的一些做法，如英国《信息自由法》就是通过排除例外信息来界定信息公开范围的。

    （二）从执法环节入手，进一步拓宽公开平台，保障透明度。

    *、执法的本质：注重公正。拉丁文中“法”兼指“权利”、“正义”、“公平”之意，古罗马人把法律视作善良公平之艺术，可见，法律肇始的制度价值就在于公平正义。公安工作无时无刻离不了执法，执法行为中的一举一动都源于法律赋予，所以，执法朦胧、不规范，甚至是不作为、乱作为，都是违背执法宗旨和警察价值体现的。应加大对权力的束缚和监督力度，充分发挥制度的引领、约束、规范、激励作用，从公开决策、公开监督和公开用权等各环节入手，加大执法公正性。同时，要制订执法岗位标准、行为标准、裁量标准等标准体系，细化执法中的自由裁量基准，既要做到内部公开，更要注重社会公开，大力压缩民警的执法弹性，让权力真正在阳光下运行。如可以尝试执法问题研判预警和规范执法执勤行为等机制，并相应地落实社会信息反馈汇总分析、定向整改等工作模式。

    *、执法的原则：强调公开。春秋战国时期商鞅提出“法令者、民之命也，为治之本也”法治思想，秦国举国上下“凡事皆有法式”，在突出法治的重要性时更是抛出了公开执法的基本需求。《政府信息公开条例》第十五条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”既强调传统的警务信息公开模式（包括机构开放），更要突出信息社会的资源优势，网络化的发展所提供的更便利新中介和新途径：电子警务，即公安机关综合运用现代信息技术进行警察管理与服务的活动。同时，通过公开执法、公开办案和公开处置三环节进一步透明执法程序和结果，逐渐建立一整套完善的公开体系。

    *、执法的基础：体现为民。从古罗马“人民的福祉就是最高的法律”，到近代“法典是人民自由的圣经”等关于公民权利的名谚，执法始终是建立在“为民”基础之上，所以，“阳光警务”建设的出发点和回归点都应是为民执法和服务于民。在信息化运用时尽量注重实用和简洁，要从普通百姓的立场出发，禁止搞“虚、大、空”，如在户政、车管和出入境等行政管理服务时要加大业务网上受理力度，各种行政审批事项可以通过网上或自助终端办理。同时，在信息化运用上突出“分类服务”和“个性化服务”的特色，制定一些符合地方特色的警务模式和公开形式。

    （三）从管理机制抓起，进一步促成常态工作，实现高效率。

    *、把准前提：介入管理机制。首先，有条件的单位可以设置专门的警务信息公开组织机构，配置专业人员，在厘权环节实现职业性梳理，确保职权分类和归纳到位，充分辨析公开内容的合理合法性，防止出现泄密失密事件，甚至还可以开发专门的整理系统方便不断充容、查阅和修改，为常态建设奠定基础；其次，在不违背相关法律、法规的前提下，构建各种具体的警务信息公开操作制度（包括组织内警务信息公开和组织外警务信息公开的制度），细致地规定分管部门及其具体职责，明确信息采集、整理、发布、回馈以及信息公开的时间、不同信息的不同公开方式等内容；最后，建立“联动合围、定点突击”的动态管理检查模式，充分整合督察、法制和纪检等职能部门，定期对重点单位、重点环节、重点时间、重点案件以及临时发现的问题进行定点关注，甚至实行重点管控、跟进管控。

    *、引入规范：建立监督机制。主要从内部自我监督和社会舆论监督两方面着手，加强对民警日常执法和警务活动的监督力度基础上，强化社会监督渠道建设，充分利用报刊媒体和网络平台等途径。同时，落实部门受理群众警务公开的申请，或者对各类相关投诉的处置，建立切实有效的诉讼监督制约机制，保证公民能对公安机关不履行警务信息公开职责的行为通过司法程序进行救济。另外，在“阳光警务”的信息化系统建设到一定规模的前提下，实现一些可公开警务信息的社会共享，进一步方便百姓监督，如美国政府的“犯罪信息中心”，它具有超级图像处理、指纹辨析、管理自动化等功能，使普通用户均可链入该中心了解过去各种有关罪犯的信息。康涅狄克州把政府的行政、司法和立法部门集合在一起，居民如果有什么问题，可以立即被导入与他有关的***个市政当局的任何一个机构。

    *、促成常态：设置奖惩机制。据美国哈佛大学的专家发现，在缺乏激励和约束的环境中，员工的潜力只发挥出**％-**％，但在适宜的激励与约束环境中，员工却能发挥出其潜力的**％一**％。所以，“阳光警务”建设这项长久工程也需设定相应的激励措施，主动引导民警认真执行，充分运用各类信息平台扩大社会影响，拓宽放大功效的渠道。其中较为合理的办法就是形成有效评估制度，通过评估有助于总结提高，发现新的问题，调整信息公开的工作方法，从而指导新的信息公开活动。适时对警务信息公开的效果和执行情况进行全面检测、衡量和评价，对所辖单位信息化运用程度做附加考量，并明确违反警务信息公开法律、制度所要承担的法律和纪律后果。