执法活动之于公安机关，是不可动摇的生命线。执法规范化建设之于公安工作，既是基础又事关全局。作为基层公安机关，如何正确认识执法规范化建设的重要意义，找准执法规范化建设的薄弱环节，全力提升执法规范化建设的整体水平，是当前面临的重大课题。笔者结合当前公安执法工作实际，就如何推进基层公安机关执法规范化建设作一简要分析探讨。

    一、基层执法规范化建设存在的突出问题分析

    正视问题是改进工作的前提。因此，在看到执法规范化建设取得成效的同时，也应当清醒认识到，当前我们的执法办案工作仍不够严格、理性、规范和文明，一些执法问题依然比较突出，执法质量还不尽如人意，主要表现在：

    （一）执法主体方面

    笔者所指的‘执法主体’是指公安机关及其所属的人民警察，是从广泛意义上来讲的。

    1、执法思想认识与时代发展要求不相适应。一是对执法规范化建设的重要性认识不足，重视程度不够。不少公安民警尤其是各级公安机关的主要领导同志，没有从政治的高度充分认识加强公安执法规范化建设是公安机关履行重大政治和社会责任的根本要求，没有从维护法律威严的法制高度认识加强执法规范化建设是公安机关严格、依法、文明办案、办事的必然要求，没有从提高公安执法公信力的社会需要认识加强执法规范化建设是构建和谐警民关系的关键所在，没有从推进公安事业科学发展的长远观念认识加强执法规范化建设是促进公安工作不断发展与进步的根本保证，因而对于执法规范化建设的重视程度不够，措施不力，成效不大。二是少数民警执法思想不端正，社会主义法制理念在头脑中没有牢固根植。当前我国以宪法为核心的社会主义法律体系已初步形成，各项法律制度日益完善，但‘徒法不足以自行’，少数民警传统思想和观念根深蒂固，以人代法、以权代法、以“法”代法等历史传统的习惯心态时而作祟，导致有法不依，办关系案、人情案、油水案，以权谋私，贪赃枉法。践踏了法律威严，败坏了警察形象，严重损害了公安执法公信力。

    2、执法素质与新形势对公安执法的新要求不相适应。一是民警综合水平参差不齐，法律素质不高。一些民警学习主动性不强，对应知应会的有关法律法规规定及执法活动的方法、步骤、时限等一知半解，法律业务知识贫乏，导致在执法活动中不知悉自己应当履行的职责，在执法工作中出现乱作为的情形。如：有的民警在办案时，违法嫌疑人一进来，对违法嫌疑人乱许愿：“你讲完就没事了，就可以放你出去了”，有时甚至冒险作假材料。这种‘我说了算，我就是法律’的乱作为现象，不仅侵害了公民的合法权益，而且严重损害了公安机关的形象。二是民警业务水平欠缺，适应能力不强。近年来尤其是为期三年的“三基”工程建设开展以来，各地公安机关按照“干什么、练什么，缺什么、补什么”的原则，采取多种方式通过多条渠道，深入开展全警大练兵活动，民警综合素质和执法能力有所提高，但整体业务能力和水平依然不能适应新形势、新任务对公安执法的新要求。由于少数民警知识不更新，素质不提高，难以破解新形势下遇到的新问题，直接影响了公安执法质量。突出表现在个别民警在执法活动中对案件不能准确定性或者区别不清罪与非罪的界限，结果出现冤案、错案。还有的民警由于缺乏法律知识，面对反侦查能力较强的犯罪嫌疑人束手无策，滥用刑事强制措施和警械警具，刑讯逼供，嫌疑人被屈打成招，结果案件没办了，民警自己进了看守所等等。

    3、执法行为不规范造成执法突出问题。一是执法不严格。主要表现为乱用、滥用取保候审、监视居住等刑事强制措施，刑讯逼供，超期羁押，侵犯公民执法权益等现象。二是执法不公正。主要表现为办理金钱案、关系案、人情案等问题。三是执法不文明。主要表现为态度简单粗暴，甚至打骂群众，造成人员伤亡或其他恶劣影响等问题。四是随意执法、“乱作为”。主要表现为执法程序不规范，执法主体不合格，调查取证不认真，案件处理定性不准确，适用法律错误，法律文书制作使用不规范造成错案，执法办案成为“创收”工具，越权处罚，降格处理，随意罚款和没收财物、保证金，插手经济纠纷，违反规定扣款扣物等问题。五是“不作为”。主要表现为对案件查处不及时，该立案不立案，互相推诿，对涉及人民群众切身利益的事项长期不予解决，对信访核查中发现的问题和错误久拖不纠，对上级公安机关批转的督办案件不及时办理、答复，执法责任制、执法过错追究制流于形式等问题。

    （二）执法受体方面

    执法受体是指公安机关及其人民警察实施具体执法行为所影响的对象（人或物），即执法相对方。这是非常重要却往往容易被人所忽视的方面，有时甚至少部分的受体反复“促成”执法主体“出错”。

    一是部分‘潜在执法受体’（群众）对现行法律政策不了解，不论是否属于公安机关的管理范围都要求公安机关一管到底，其诉求得不到解决就到公安机关缠访，从而导致部分民警失去耐心，不愿意多做解释工作，往往编造一些托辞搪塞当事人，结果反而造成更严重的后果。

    二是少数执法受体素质低，在民警执法过程中耍横、耍泼，暴力抗法时有发生，给公安民警执法心理造成很大冲击，导致有的民警执法时缩手缩脚，有些民警容易激动冲动、甚至防卫过当，从而引发执法问题。

    （三）执法环境方面

    从客观来看，加强公安执法规范化建设，提升公安执法质量，需要一个切实可行的体制机制、和谐宽松的执法环境。笔者认为，执法环境可分为内部环境和外部环境，也可分为软环境和硬环境。下面笔者谨从内部环境和外部环境这一角度略作分析。

    1、内部执法环境相对滞后。一是公安执法体制机制欠缺。公安机关一直实行“条块结合，以块为主”的管理体制，而且多年的执法体制改革一直局限于分久必合、合久必分的机构改革，没有把执法机关权力制约的设置与保障作为一项重要工作妥善解决，因而影响了执法机制的健全。比如公安机关的人事任免必须服从于当地党委、政府的安排，执法监督主要依赖于人大常委和检察机关，内部执法监督部门虽然设置法制部门，但在执法监督上赋予的权力仅是法制培训和案件把关。从公安经费保障上来讲，必须依靠当地政府给予解决，而对于财政贫困地区的公安经费则很难保障，因此在民警执法中派生出以罚代刑等负面问题，严重影响了公安执法质量。同时由于保障不力，也严重影响了公安执法规范化的硬件建设。二是公安执法职能分工紊乱。公安执法内部分工过细，多种执法机构并存，且赋予同样的执法职能，交叉重叠，权限不清，使同一系统内不同层级都有同等的执法权，下级机构辖区发生问题，上级机构也长驱直入参与查处，导致执法秩序混乱，有的甚至发生行政争议被当事人诉诸法院。三是公安执法监督作用缺失。虽然各级公安机关都设置了内部执法监督机构，制定出相关的工作措施和制度，但内部执法监督部门只能实施表面的工作监督，缺乏对执法过错行为人的处罚权力。内部执法部门由于缺乏实质的监督权力，使得查处执法过错“光打雷不下雨”，没有执行力，从而失去应有的监督效果。四是法律制度不够健全。警察执法代表的是国家，是法律赋予的权力和义务，抗拒警察执法，拒绝、阻碍警察执行公务，是对国家法律权威的公然挑战。英美法系国家都设有“袭警罪”这样一个独立罪名，每年因袭警而导致的警察伤亡人数远远低于我国。目前，我国尚无“袭警罪”的专门立法，民警在执法执勤中遇到不法侵害和袭击时，缺乏明确的保护性规定，以法护警缺少强有力的法律支撑。

    2、外部执法环境制约执法工作。当前，我国正处在改革的攻坚阶段和发展的关键时期，在人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的新的社会形势下，公安机关维护重要战略机遇期社会稳定的任务十分艰巨。但由于社会公众对公安机关和人民警察的期望值越来越高，特别是不少地方的领导干部对公安职责片面理解，使民警难以承受过多的不应承受的事务，还有不少地方在处理征地拆迁、企业改制、群众信访等问题时，往往要求公安机关派警派车直接参与非警务活动，把警察推向风口浪尖，稍不注意就会造成警民冲突，严重损害了公安机关和人民警察在人民群众中的形象。诸如贵州“瓮安事件”中，一批党政干部和公安民警受到法律惩处或党政纪处分。其次，由于我国传统文化影响，一些社会成员看中"人情世故"，而不信任法律的公正，致使"人情"、"关系"、"金钱"、"权力"等因素渗入到执法环节，直接干扰执法民警客观公正执法。公安机关办理案件时，一人违法犯罪，说客盈门，上有行政干预，下有裙带关联，公安执法缺乏良好的外部人文环境，使得民警办案畏首畏尾，违法犯罪逍遥法外。

    二、影响公安执法规范化建设问题产生的原因

    查缺补漏是改进工作的关键环节。基层公安机关必须深入剖析当前影响公安执法的突出因素，为有的放矢解决执法问题明确方向。产生上述影响公安执法规范化建设问题的主要原因为：

    （一）从主观方面分析：少数民警宗旨意识淡薄，执法指导思想不够端正，执法观念存在偏差，没有从根本上解决为谁执法的问题；少数民警人生观、价值观扭曲，受市场经济大潮的冲击和金钱利益的影响，享乐主义、拜金主义等腐朽思想滋生，以致于在执法过程中以权谋私、循私舞弊；少数民警不善于学习，公安法律知识匮乏，不能正确运用法律知识办理各类案件，不能熟练掌握有关规章制度接受公民求助，综合素质赶不上时代发展变化的要求；少数地方对执法规范化建设的重要性认识不足，对民警队伍学习、教育和管理不力，尤其是执法过错责任追究不到位，对民警违法违纪不仅不严肃处理，反而因为种种借口姑息放纵；个别领导同志开拓进取意识不强，不能用改革创新的意识和措施进一步改进和加强公安执法规范化建设，抓规范执法的措施不力。

    （二）从客观方面分析：公安执法保障不力，助长了执法过程中的违法违纪，尤其是个别办案单位为了个人或小团体利益乱收滥罚，以罚代处；一些地方的党委、政府，错误定位公安执法职能，布置非警务活动使公安执法活动偏离正常轨道，严重干扰了公安执法活动，影响了公安执法形象；不少党政领导干部只知用警，不知爱警，受经费保障不力的制约，没有及时解决公安执法中应当解决的问题，导致民警为了个人得失做出不该做的事情；执法监督体制不完善，执法监督运行机制不顺畅，更有很多单位仅限于事后查处，不善于事前和事中监督，公安执法监督渠道堵塞，是执法问题屡禁不绝的主要症结之一。

    三、加强公安执法规范化建设的对策分析

    执法规范化建设是“三项建设”的关键和核心。基层公安机关处于执法工作第一线，应充分认识执法规范化建设的必要性、重要性和紧迫性，正视实践中存在的问题和不足，有针对性采取工作措施，切实转变执法理念、规范执法流程、改进执法方式、提升执法能力、加强执法监督、改善执法环境，不断提高执法规范化建设水平。

    （一）执法主体方面

    1、进一步转变执法理念，端正执法思想。一是抓好思想灌输。要坚持不懈地开展社会主义法治理念、执法为民理念、以人为本理念和人民警察职业道德教育，不断转变执法理念、端正执法思想；要使教育活动长期化、制度化、经常化，确保每位民警都能准确理解、熟练掌握先进执法理念的基本内容、基本要求和精神实质，真正做到内植于心、外践于行。二是抓好思想纠偏。要以召开研判例会的形式经常性查找民警在执法思想、执法工作、执法作风等方面的问题，深入剖析思想根源，及时纠正民警错误的执法思想；要结合当前公安执法环境的新变化、时代发展的新要求和人民群众的新期待，及时引导民警摒弃陈旧的执法观念。三是抓好警示教育。要选取一些因执法不规范而造成的涉法信访案、冤假错案作为反面教材，深刻剖析，让广大民警切身感受到不规范执法的后果和危害，做到警钟长鸣。四是抓好典型示范。积极开展执法规范化建设先进单位和先进个人评比表彰活动，选树一批执法示范所队和执法示范岗位，充分发挥先进典型的导向作用，促进先进执法理念深入警心。

    2、进一步加强教育培训，提升执法能力。一是充实培训内容。内容上要突出针对性，按照“缺什么，补什么”的原则，安排培训内容、培训时间和师资力量。根据不同警种、不同岗位的执法需要，针对不同层次、不同素质基础民警和存在的突出问题，有针对性地开展培训。要突出实战性，紧贴现实斗争和执法实际需要，在理论与实践的结合上多下功夫，突出实战技能，注重技能培养，使理论真正融人到实战之中，发挥出实际效用。二是扩大培训对象。在重点培训一线执法民警的基础上，实行全警培训，通过有计划、有步骤的轮训，着力提升全体民警的执法素质，做到人人懂法、会执法、能执好法。要将执法培训向治安辅助人员、文职人员延伸，通过组织开展大轮训，培养治安辅助人员和文职人员的思想素质、法制意识、工作能力，进一步提升治安辅助工作效能。三是丰富培训形式。根据基层工作实际，采取集中培训、专题辅导、随岗培训、庭审旁听、案卷考评、岗位自学等多种形式，不拘一格开展培训，最大限度培养民警学习兴趣，激发学习热情，提升学习效果。四是创新培训机制。充分运用现代化技术手段，积极推行网上学法、在线法律咨询、案件视频点评等。要按照“大练兵”和轮值轮训模式，适时组织法律考试、技能比武，以考促学，以考促练。抓好典型培育和示范推广工作，狠抓执法示范所队、优秀法制员、优秀执法民警的培育，充分发挥先进典型的示范引导作用。五是创新教育服务途径。例如开办“法制在线”、“疑案会诊”、“法制110热线”等栏目，24小时面向基创层科、所、队服务，指导民警办案；开展网上（移动互联网）法律法规查询，对突发性、苗头性、普遍性的执法问题进行执法预警提示，等等。

    3、进一步改进执法方式，规范执法行为。一是规范化执法。把执法工作纳入法律化、制度化、程序化轨道，使执法者有法可依，有章可循。在执法中，要力求公开、公平、公正，重程序、重证据、重人权保护，做到程序规范、言行规范、文书规范。二是透明化执法。积极推行阳光执法，从执法依据、执法权限、执法程序、执法结果、执法监督等各个环节全面深化警务公开，进一步增强公安执法工作透明度。三是高效化执法。深入开展作风效能建设，不断提高执法活动的效率。要通过整合外部资源、挖掘内部潜力、完善警务机制，力争以最小的执法成本获取最大的执法效能。四是科技化执法。加快执法信息化建设步伐，推进网上办案、网上流转、网上监督。要大力实施科技强警战略，不断提高盘查、缉捕、取证、审讯等工作的科技含量和信息化水平。五是人性化执法。坚持宽严相济刑事司法政策，正确把握从轻、从重、不予、免于处罚以及同责同罚等原则的适用，正确运用教育、调解、引导等手段，注重法律效果与社会效果的统一。同时，要主动回应人民群众的新期待和新要求，更多关注民生案件，积极推行便民执法。

    （二）执法受体方面

    1、对公众传达正确的信息。通过公安民警“大走访”、新闻媒体、互联网等形式，强化舆论宣传，正确引导公众。使社会各界在监督民警依法履行职务的同时，实现保护公民权利和维护民警正当执法权益的一致性，做到规范民警执法与切实提高执法权威、震慑犯罪的一致性。使公众以成熟、理性的心态对待民警的执法行为。

    2、以实案教育公众和民警。通过实际案例，正确引导公众通过合法的途径对民警行使监督、申诉、控告等权利。同时也应当让公众明白，执法相对人有过错也同样应当承担相应的法律责任。

    3、推行“全面、标准的执法告知制度”。积极推行破案告知等案件回告制度，工作中严格实行三个“告知”：一是依法告知相对人的权利和义务；二是依法告知相对人的法律责任；三是依法告知相对人投诉的合法途径。

    （三）执法环境方面

    1、加强执法监督，落实执法责任。一是完善监督机制。基层公安机关要健全执法监督组织体系，建立起“一把手”亲自抓，法制、督察、纪检、政工、信访等多部门联动的执法监督体系，形成监督整体合力。监督的重点要从案件监督、案卷审核向执法过程监督转变，实行全程动态监督；监督的对象要从一线执法民警向科所队长延伸，落实领导干部执法责任；监督的环节要从事后监督向事前、事中、事后监督转移，实现监督关口前移；监督的方式要从传统模式向网上监督、视频监督发展，利用科技手段进行监督。二是广辟监督渠道。在加强内部执法监督的基础上，广辟外部监督途径。要通过召开联席会议和执法工作例会，主动接受人大、政协、检察院、行政监察等机关的监督。要通过新闻媒体、互联网、服务热线等，畅通与社会公众沟通的渠道，主动接受举报、投诉和建议。要通过查处涉法信访、倒查案件、回访当事人，发现执法问题，堵塞执法漏洞。三是加强执法监督与保障的立法工作。具体措施建议：在各级人大尝试设立执法监督委员会或专员，负责组织和指导人大代表对执法活动的监督；参照中共中央最近发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对因滥用警力造成重大事故、事件、案件的主要领导和相关领导追究法律责任；建立人大代表对执法单位领导与民警的信任度测评制度；拓展民众诉求渠道，由人大代表定期接待涉法涉诉信访，并负责转达、督促其诉求的落实，以更好地弥补执法的失误和不足；在刑法中增设‘袭警罪’罪名等等。四是增强监督实效。严格落实执法责任追究和错案责任追究制度，要敢于动真碰硬，做到执法问题不纠正不放过、原因查找不到位不放过、责任主体不明确不放过、执法责任不追究不放过。要建立和完善执法监督工作责任制，确保监督工作制度化、经常化。要把监督考核结果作为奖励惩罚、评先选优、提拔任用的重要依据，以促进执法责任的落实。

    2、完善制度体系，规范执法流程。一是在梳理制定制度上下功夫。认真清理现有执法规章制度，切实做好废、改、立工作。及时清理操作性不强、时效性不强、重复甚至矛盾冲突的制度，抓紧修改粗而不细、脱离本地实际的制度。按照实用性、简易性、规范性、稳定性的原则，建立健全一系列执法制度，着重在领导执法责任制、民警执法责任制和执法协作责任制的建立健全上下功夫，进一步规范基层执法行为。二是在完善制度体系上下功夫。要针对执法活动中最容易发生问题的环节，区分轻重缓急，抓紧制定明确的操作程序和执法规范，完善防止随意执法的各种管理制度，明确各执法岗位的职责要求，为执法工作提供法律上、制度上、规范上的保障和支持。从每个执法岗位、执法环节入手，细化完善各项执法工作的裁量标准、程序规定、考评考核、责任落实和责任追究等具体规范，形成健全完备的公安执法制度体系。三是在执行制度规范上下功夫。坚持制定与执行两手抓，重点抓好执行力。要把制度执行情况作为衡量工作、考核班子、检验队伍的主要指标，将考核结果与评先评优、经济待遇等挂钩。要加强日常监督和动态监督，加大对违规行为的追究力度，形成人人尊重制度、人人遵守制度的良好局面。

    3、落实执法保障，改善执法环境。一是调整绩效考核导向。改变绩效考核中重处罚数据、轻案件质量的倾向，调整、修订绩效考核办法，增加执法质量所占比重，降低破案打击比重，切实改变基层公安机关只注重破案数和打击处理数的现状。也可借鉴一些地方只通报情况不排名考核的做法，减轻基层公安机关破案打击压力。二是落实基层警力保障。继续深化“三基”工程建设，精简机关，充实基层，根据实战需要配备一线执法警力。通过科技强警、内部挖潜、外部借力、聘用文职人员等措施，走无增长改善之路。三是落实办案经费保障。积极争取党委、政府的支持，在坚决落实收支脱钩政策的基础上，逐年增加公安经费投入和财政转移支付，切实保障基层办案经费。四是加快警务机制改革。按照现代警务机制改革的要求，积极探索科学的工作体制、警务机制和勤务模式，通过大部制改革优化资源配置，通过办案机制改革解放基层办案警力，通过科学安排勤务降低民警工作强度，通过强化防控压降警情和案件为基层减负，以此保障和促进执法规范化建设。五是推进和谐警民关系建设。大力加强警察公共关系建设，通过提升自身素质、加强交流沟通、强化媒体宣传等，着力树立公安机关执法公正、作风务实、队伍廉洁、亲民爱民的良好形象。通过大走访、警民恳谈、相约警务室等活动，搭建警民沟通、互动平台，促进警民关系良性发展，促进执法环境不断优化。