近年来，我国经济社会迅猛发展，一些地方生态环境日益恶化，致灾因素增多，各类灾害事故频发，亟需构建合理高效的应急救援机制。笔者通过对当前应急救援体系的概念和发展现状进行分析，指出了当前应急救援工作中存在的弊端，提出了推进应急救援体系建设的具体途径，以期对完善综合应急救援工作提供有益的参考。

    一、综合应急救援体系的概念及发展现状分析

    综合应急救援是指通过事故发生前的计划预案，在事故发生后，充分利用一切可能的力量，迅速控制事故发展，保护现场和场外人员安全，将事故对人员、财产和环境造成的损失尽可能地降到最低。由于重大事故对社会危害极大，而应急救援工作又涉及多个救援部门和多种救援力量的协调配合，所以，应急救援机制的构建与有效运转不仅是社会文明的象征，也是国家综合实力的体现，日益受到政府和有关部门的重视。

    现代意义上的救援起源于欧洲的山地救援，时至今日已发展到能够处理自然灾害和社会事件在内的各种灾害事故。**世纪**年代以来，建立重大事故应急管理体制和应急救援系统受到国际社会普遍重视，多数国家和国际组织制定了一系列重大事故应急救援法规和政策，并成立了相应的应急救机构和政府管理部门。日本将重大事故应急救援包含在灾害应急救援之中，并早在****年**月就出台《灾害救助法》，****年**月又制定了《灾害对策基本法》，对应急救援机制做详细规定。****年国际劳工大会通过《重大工业事故公约》，将应急计划(预案)作为重大事故预防的必要措施；俄罗斯于****年通过了联邦共同体应急管理法案，建立了俄罗斯联邦预防和消除紧急情况的统一国家体系(ESEPE)；****年，美国国会通过了SUPERFUND法的修正案（*） ，作为应急救援的最高法律依据，并于****年出台了《美国联邦应急救援法案》，规定了美国各种灾害事故应急救援的基本原则、救助的范围和形式，政府各部门、军队、社会组织、美国公民等在灾害中的职责和义务，明确了美国政府与州、郡政府的应急救援权限，同时对应急救援的资金和物质保障作出了明确规定。

    我国的应急救援起步较晚，最初较多强调人民解放军在灾后救援中的主力军作用，并末强调灾前的准备与学习，再加上缺少专用的装备和必要的专门训练，不仅救援效率不高，也常使解放军战士遭受不必要的创伤和生命损失。近几年，我国高度重视应急救援工作，科学研究有序开展，法律法规逐步健全，各大中城市和有关政府部门相继建立应急救援队伍。目前，我国应急救援队伍主要有：由公安消防、特警、武警、解放军、预备役部队和民兵等力量组成的装备精良的骨干应急救援队伍;由政府相关部门组建的有一定专业技术能力、专门处置各类突发事件中专业技术事故（卫生、建设、渔业、电力等）的专业应急救援队伍；由基层政府、有关部门、企事业单位和群众自治组织组建的专兼职应急救援队伍。据统计，我国现已拥有各类应急救援人员**余万，各种应急救援装备精良，在突发事件发生后，挽救生命于危难，竭力降低损失，发挥着不可替代的作用。

    二、现行综合应急救援机制客观存在的弊端

    近几年来，综合应急救援工作虽然已发挥了巨大作用，但是，应急救援机制基本上还是分灾种、分部门、分系统建立的，面临着救援力量分散，救援技术和救援装备落后，指挥协调能力差等问题，建立合理高效的应急救援机制还有一个逐步完善的过程。

    （一）机构众多且互不隶属，综合应急救援机制不畅

    目前我国应急救援队伍分为专业应急队伍和非专业应急队伍，其中专业应急队伍主要分布在各行业各系统中，有消防应急救援、地震灾害救援队伍、抗洪救援力量、矿山应急救援、医疗救护等，各应急救援队伍分别隶属于各个职能部门，长期存在着部门分割、资源闲置和重复建设现象，且缺乏经常性的沟通磨合，严重影响应急救援的整体效能。因此，****年颁布的《突发事件应对法》规定“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍”，****年新修订的《消防法》提出要加强对各种应急救援资源的整合力度，建立以公安消防部队为依托的综合应急救援中心，但是在实践中，仍然难以有效地协调配置分散在其他部门的救灾资源，整体应急救援能力的发挥受到掣肘。

    （二）人员分散且职责不清，综合应急救援能力薄弱。

    尽管当前各地成立了多部门和多类别的应急救援队伍，但是不可否认的是当前总体应急救援能力水平还无法满足应急处置需要：一是各职能单一的应急救援队伍彼此在人事关系上互不隶属，联动响应乏力，各部门间职责不明，互相推诿、扯皮现象时有发生，应急救援力量被大大削弱。二是各级政府在组建应急救援队伍后，联勤联训工作缺乏统筹规划，对救援人员缺乏必要地技能和资质培训，专业训练设施不完善，应急救援缺乏系统训练科目，当灾难来临时，应急救援队伍很难发挥它应起到的作用，很难应对当地抢险救灾的需求。三是应急救援科研活动滞后，应急专业研究机构数量少，课题研究投入经费有限，缺乏兼具理论素养与实践能力的应急救援人才，这些都制约着应急救援工作向高层次发展。

    （三）资源缺乏且配置不当，综合应急救援效率低下。

    综合应急救援资源不足的问题突显，如汶川地震中，许多应急救援队伍缺乏推土机、起重机等器械，只得以双手挖掘等方式实施救援；而其他应急救援资源，如教育培训基地、装备设施、应急保障物资等，都分散在不同部门和行业，应急救援效率不高。发生重特大灾害事故时，具体灾种的主管部门时常感到应急救援力量和资源紧缺，而其他部门所属的应急救援却处于闲置状态，得不到充分利用。

    三、构建合理高效综合应急救援机制的具体途径

    加强综合应急救援建设是一项政府所需、百姓所求、民心所向的民心工程，也是显示城市基础设施水平和社会管理能力的标志工程。纵观国际社会，专业化和综合性的综合应急救援队伍、统一指挥调度的应急救援平台、精良的综合应急救援装备和完善的救援预警预案等，已成为国际社会公共安全救援体系的基本运作模式。我国必须大力推进综合应急救援机制建设，构建合理高效的综合应急救援联动机制。

    （一）加强队伍建设，组建“一体化作战”的综合应急救援平台

    *、政府要加强领导，明确各职能部门的权限、义务和责任。应急救援工作任务重、涉及面广、综合处置要求高，仅靠部门的力量是不够的，需要各级人民政府分级建立专门的应急救援职能机构，完善相关力量体系建设，合理界定社会抢险救援的对象和范围，理清各种社会抢险救援队伍的关系、参与程度和隶属关系，明确各类人员的职责分工及经费的保障落实等。

    *、以公安消防部队为依托，积极统筹并整合各种应急救援力量和资源，理顺各种利益关系。《消防法》从法律上明确公安消防部队按照国家规定承担重大灾害事故和以抢救人员生命为主的应急救援任务职能，把矿山救护、地震救援、建筑物垮塌、水上救援、化学危险品、放射性物品泄露等公共安全方面的应急救援资源进行优化组合，逐步撤销现存的各部门救援队伍，保存必要的专业性强的应急救援队伍，建立“一专多能的公安消防部队与少数必要专业应急队伍联动”的大救援格局。

    *、探索建立由共青团、红十字会、青年志愿者协会等机构组织的志愿者参加的应急救援队伍。应急救援工作是多样化和复杂化的，需要得到各方面的支持，应当积极组织社区、乡村、企业、学校对社会救援力量的招募、组织和培训工作。充分发挥共青团、红十字会和青年志愿者等组织在灾前的科普宣教、日常巡护，灾中的协助转移群众、基本救助，灾后的安置受灾群众、社会秩序重建等工作中的重大作用，使其成为应急救援的重要支撑力量。

    （二）把握关键环节，完善“科学化运行”的综合应急救援体系

    *、预案的编制与演练，力求计划完备。各级政府要立足本区域地理特点和社会发展实际，针对现有的、可调用的救援资源，完善各类灾害事故、突发事件的应急预案和跨区域、跨行业协调作战预案，切实为各救援队伍开展灾害事故救援提供有力的应急参考。同时，各综合应急救援队伍还应加强对破拆、侦检、防化、堵漏、洗消、就生等应急救援专业知识的学习和对各类抢险救灾装备器材的操作应用训练，有重点地针对跨区域灾害，开展紧急集结、区域拉动、灾害处置等演练，不断提高队伍的应急救援水平。

    *、救援的快速与高效，力求处置得当。强化全天候备勤和快速出动能力，应急救援中心应严格实行**小时昼夜值班制度，人员、装备应随时保证在岗在位。重大事故突发后，大量救援力量投入应急救援工作，参与救援人员众多，指挥调度难度大，构建反应灵敏、运转高效的应急救援指挥机制是应急救援工作的关键。灾场指挥必须一体化，实现在人工、计算机、有线、无线和卫星“五大通信网络”中无障碍指挥，才能使救援工作有条不紊，推动应急工作准确、快捷、有序、高效运行。

    *、控制的科学与客观，力求责任分明。建立客观、科学的应急救援奖惩制度，依法奖励应急救援工作开展得好的应急救援专门组、人员，依法追究不履行职责而导致事态扩大、造成严重后果的人员责任。以经验交流会、座谈会等形式定期、不定期地总结应急救援工作的得失，对应急救援工作进行客观、全面、深刻的分析，总结经验、吸取教训，逐步提高应急救援能力。

    *、宣传的广泛和深入，力求宣传得力。实践证明，重大自然灾害发生后，绝大部分幸存者都是依靠自救和互救逃生的，所以开展全民公共安全教育、加大社会应急救援培训意义重大。各主管部门要通过知识讲座、墙报专栏、网站专栏、新闻媒体等形式和途径，积极开展应急救援的宣传工作，抽调应急救援专家、实战经验丰富的救援队伍进社区、进农村、进企业、进学校，普及应急救援基本知识，努力提高全民的灾害自救能力。

    （三）提供充分保障，支撑“社会化联动”的综合应急救援机制

    *、提供资金保障。各级政府财政部门按照现行事权、财权，分级负担应急救援中心中需由政府负担的经费，并将应急救援必需开支列入本级政府财政预算；各级政府还应建立应急救援专项资金，保障综合应急救援中心在装备、交通、通信等方面的建设、更新和维护资金；另外，建议征集各种形式的应急救援资金，建立应急救援公益基金，鼓励自然人、法人和其他组织展开捐赠，扩展资金来源。

    *、提供物质保障。建议各地区、各有关部门加强基层安全基础设施建设，不断研究开发新技术和新装备，建立应急救援物资储备仓库，并做好日常的管理和巡查。补齐特种消防车辆缺口，配强安检、排爆、侦检、破拆、就生、通信、排烟、照明、堵漏以及消防员呼救器后场接收装置等消防攻坚装备，不断提高专业化处置能力，以更低的风险、更低的成本拯救生命。

    *、提供专业保障。建议组建覆盖各行业、各专业的应急救援专家组，一旦发生灾害事故，相关专家必须随时赶赴事发现场，为应急救援决策和指挥提供智力支持。另外，建议在高等院校加快设立应急救援专业，条件具备时还可设立应急救援专业院校，做好充实应急救援力量的长期规划，由有经验的应急救援指挥员组织布置模拟场景，进行复杂多样的实战模拟教学，组织应急救援人员互相学习、交流。

    *、提供制度保障。建议各地区、各有关部门要尽快出台、完善相关政策法规，进一步明确应急救援的各项管理制度，研究制定抚恤、外围救援补偿等政策措施；加强对应急救援产品的质量监督管理，实行严格的市场准入制度；健全完善应急救援资源征收、征用补偿制度；探索以保险等市场方式防范、控制、分散风险的方法并最终以法律法规形式加以固定，逐步将应急救援工作纳入法制化轨道。