公安机关作为我国的行政机关，不仅担负着治安行政职能，还承担着一部分刑事司法职能。长期以来，公安机关在执行刑事法律规范，打击刑事犯罪活动方面发挥了重要的作用，为维护国家安全，社会和谐稳定作出了重大的贡献。随着我国法治建设的不断推进，公安机关刑事执法工作中逐渐暴露出了一些不容忽视的问题，这些问题阻碍了公安机关更好地履行职责使命。本文试就公安机关在刑事执法中的问题及对策，谈一些粗浅的看法。

    一、公安刑事执法中存在的主要问题

    （一）立案阶段有案不立和违法立案

    立案是整个刑事诉讼活动的开始，是公安机关介入刑事案件行使侦查权的必经程序。在立案阶段，公安机关有案不立的问题较为突出。一些地方的公安机关在应对刑事案件高发的强大压力时，片面追求低发案率和高破案率,在立案处理上采取不破不立、先破后立、以侦代立等做法。该立案的没有立案，“致使立案程序在事实上被架空，而实践中奉行的竟是一套未经正式法律确认的‘潜规则’或‘隐形制度’。”在立案阶段，公安机关违法立案的情形也时有发生。有些公安机关违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，少数办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益。不该立案的却立了案，致使公民的合法权利遭受极大威胁或侵害，对当地正常的经济发展秩序产生了干扰。

    （二）侦查活动中侦查手段的滥用

    在调查取证过程中，公安机关滥用侦查手段的情况较为普遍，具体表现为：1、刑讯逼供。对犯罪嫌疑人采用肉刑或变相肉刑以逼取口供。这是违法取证行为中最突出的问题；2、以威胁、引诱手段收集口供。讯问时故意威胁、恐吓犯罪嫌疑人，或许诺犯罪嫌疑人供述后减免其刑罚或无罪释放，以此来达到获取口供的目的；3、讯问不合法。刑事诉讼法规定，讯问犯罪嫌疑人时，侦查人员不得少于两人。但实践中常常是侦查人员单独讯问,在笔录上签上两个民警的名字；4、非法搜查、扣押。对公民的身体、物品或住处等进行搜查时未办搜查证，扣押与案件有关的物品时手续不齐全，不该扣押的也扣押，还有随意使用扣押的物品等。

    （三）适用强制措施问题较多

    公安机关适用强制措施时出现的问题有：1、超期羁押犯罪嫌疑人。在法定的拘留期限、逮捕后的侦查羁押期限届满时，一些公安机关不办理延长手续就将犯罪嫌疑人继续羁押。有的公安机关以警力不足、时间太紧、压力过大为由，不管情况是否特殊，但凡拘留全部用足7天，并随意扩大拘留30天的对象范围；2、以监视居住变相关押犯罪嫌疑人。一些办案民警在执行监视居住时，对被监视居住人的人身自由限制过严，把被监视居住人控制在办案单位、旅馆等，搞变相羁押；3、滥用取保候审。一些公安机关违反法定程序，对同一犯罪嫌疑人并用保证人和保证金两种保证形式。有的办案民警“在采取保证金形式后，在解除取保候审时不退还保证金，将保证金用于办案经费或私分。”

    （四）对律师介入侦查阶段的阻挠

    刑事诉讼法规定，犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告。这一规定在保障犯罪嫌疑人人权方面无疑有着积极意义，然而，在实施过程中却遭遇了重重阻碍。一些侦查人员对律师介入侦查阶段心存疑虑，认为律师提前介入会束缚侦查人员的手脚，影响案件的调查取证，不利于追究犯罪，因而不配合甚至阻挠律师的介入。主要表现在侦查人员以案情涉及国家秘密等理由拒不履行告知义务，阻止犯罪嫌疑人聘请律师，或者寻找借口，拖延安排律师会见犯罪嫌疑人的时间，或者限制剥夺律师会见犯罪嫌疑人的权利。

    二、执法过程中存在问题的原因分析

    （一）执法民警程序意识不强

    公安民警往往以查明事实真相为唯一目的，严重忽视程序法的独立价值和程序本身的正义性。在这背后有着这样一种认识，认为实体法是主法，是内容，程序法则是从法，是形式，是依附于实体法而存在的，程序的目的只在于实体正义的实现。甚至认为办案过程中出现一些程序上的违法行为无关紧要，遵守羁押期限或合法取证将不利于案件实体问题的查处。因此，在侦查过程中，“一旦发现程序妨碍了他们发现实体真实，往往就会舍程序而求实体，却没有意识到在他们追求实体正义的同时，恰恰牺牲着另一种正义——程序正义。”

    （二）刑事诉讼立法的不足

    我国刑事诉讼法虽然明确规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”，但“无罪推定”原则尚未完全确立。在面对侦查人员的讯问时，犯罪嫌疑人负有如实供述的义务，不享有沉默权。如若犯罪嫌疑人不如实供述，侦查人员便会想方设法获取口供，往往采用刑讯逼供、暴力、威胁、引诱等手段。另外，“由于侦查人员自觉地把犯罪嫌疑人当做犯罪人，在思想上还未真正确立‘无罪推定’，律师的介入对公安刑事执法来说就成了麻烦，因此侦查人员对律师在侦查阶段的权利进行诸多限制。”

    （三）执法监督体系不完善

    在公安机关内部，对公安民警行使职权实施监督的有法制、纪检、监察、督察等部门，但这些监督机构职能交叉，权责不明，监督权的行使往往形不成合力，监督活动流于形式，监督的广度和深度不够，不能将执法监督延伸到公安执法的各个环节。同时，外部监督虽然涉及党委、人大、政府、检察和人民群众、新闻媒体等诸多层面，但尚缺乏一个广泛的、独立于执法机关的监督机制，外部监督主体还无法最大限度地发挥其监督作用。

    三、改变公安机关刑事执法现状的对策

    针对公安机关刑事执法中存在的问题，为进一步推进公安机关刑事执法工作，应采取以下几个方面对策：

    （一）转变执法理念，提高刑事执法能力

    公安民警在刑事执法过程中，应当转变执法理念，破除那些不合时宜的旧观念，树立现代执法理念，为提高刑事执法能力打牢思想基础。执法理念是执法活动的先导，民警具有怎样的执法理念直接决定了他会采取什么样的执法行动。只有树立起正确的执法理念，才能产生保护公民合法权利的执法活动，公安机关的刑事执法权才能得以很好地行使。

    转变执法理念，一是要增强办案民警的程序意识，实现程序正义。在刑事执法中，如果没有程序法，实体法就失去了存在的依托。“刑事诉讼法设立立案、侦查等不同诉讼阶段，使案情得以被认识并不断全面深化；设立证据种类及证据的收集、审查和运用规则，为正确认识案件事实提供了前提；设立期限制度，可保障实体法的高效实施。”侦查人员只有确立程序法与实体法并重的观念，才能充分发挥程序法的功能。公安机关应加强侦查人员程序正义观念的养成，使办案民警真正认识到程序的正义性及程序正义对于整个法治建设的重要意义，进而认识到程序法的独立价值及实体法与程序法之间相互依赖、相辅相成的关系，从而避免在执法实践中出现片面追求实体正义而忽视程序正义的做法，减少重实体轻程序现象的发生。

    转变执法理念，二是要牢固树立尊重和保障人权的理念。尊重和保障人权是法治国家的显著标志，也是我们党和国家始终坚持的重要原则。*年*月，第十届全国人大第二次会议通过的宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写入宪法，确立了这一宪法原则，这是我国社会主义制度本质的体现。而惩罚犯罪与保障人权作为刑事诉讼的基本理念，是宪法关于国家尊重和保障人权的规定在刑事诉讼法中的具体体现，理应贯穿于公安机关行使刑事执法权的全过程中。惩罚犯罪和保障人权是具有密切联系、同等重要的两个方面。实践中，公安机关执法往往重视惩罚犯罪，忽视保障人权。同时，对保障人权的理解也存在一定的偏差，认为保障人权就是保护一般公民的合法权利，即通过惩罚犯罪来防止一般公民的利益受到犯罪的侵犯，以及保障无罪的人不受刑事追究，而对保护犯罪嫌疑人诉讼权利的认识则比较模糊。犯罪嫌疑人与公安机关在刑事诉讼中的地位是不平等的，犯罪嫌疑人处于被怀疑有罪的劣势地位，加之人身自由往往受到限制，相对于代表国家行使追诉权利的侦查机关而言，几乎没有任何对抗能力。为了实现法律的平等，刑事诉讼法规定了一系列保障人权的原则、制度和程序，公安机关应当对尊重和保障人权的内涵和意义有全面、清晰的认识，重视保护犯罪嫌疑人的人权，使其诉讼权利得到充分保障和行使。

    （二）完善刑事执法行为的法律依据

    首先，现行的刑事诉讼法第十二条所表述的只是确定有罪权由人民法院依法行使的意思，与无罪推定的基本精神及其包含的具体内容还相去甚远。针对立法的不足，可以考虑将条文修改为：“任何人未经人民法院依法判决有罪且生效，都应视为无罪”。这更充分地体现了“无罪推定”的思想，也与绝大多数国家以及有关国际性法律文件对无罪推定原则的立法表述方式相一致。

    其次，笔者认为有必要引入沉默权。无罪推定是沉默权的逻辑基础和法律依据，沉默权是由无罪推定原则推导出来的，即以犯罪嫌疑人无罪这一假定出发推导出犯罪嫌疑人享有为自己辩护的权利，不负证明自己无罪的义务，并进而引申出犯罪嫌疑人有陈述的权利，而无如实回答的义务。这也是无罪推定原则在法律上的本质。它要求在思想观念上，司法人员必须彻底消除对被追诉人“先入为主”判定其有罪的思想，不得将案件侦破的突破口首要选择放在获取犯罪嫌疑人、被告人的口供上。沉默权以法律条文出现，在加强控方举证责任的同时也加强了犯罪嫌疑人、被告人的防御力量，有助于抑制警方的暴力、制约强大的警察权。而我国还没有引入沉默权的规定。我认为，既要引入沉默权，又要根据我国的实际情况加以一定的限制。我国刑事诉讼法的如实供述义务违反了无罪推定的基本原则和关于举证责任的规定，助长了诉讼活动中对犯罪嫌疑人供述的过分依赖心理，而这种依赖正是刑讯逼供屡禁不止的原因。“‘坦白从宽，抗拒从严’的政策已经逐渐不再适合我国刑事诉讼法发展的需要，应当逐步向‘允许保持沉默，主动坦白从宽’的政策方向发展。”[⑥]纵观世界各国立法通则和国际公约，普遍规定了无罪推定原则，在我国社会主义市场经济的培育和发展过程中，为适应市场经济发展的需要，确认无罪推定原则势在必行，当然也要引入沉默权。但在引入沉默权时，应当充分考虑我国国情的基础上并参照外国有关此类限制的做法，吸收合理内容，使之在扬弃过程中具有鲜明的中国特色。这样不仅能有效地防止冤假错案的发生，还能促使办案人员提高侦查素质，使他们将办案的重点转移到查证、取证、举证上来；同时，对确属愿意坦白交待、检举揭发的犯罪嫌疑人，仍给予法定的从宽出路。两者结合，既尊重了相关国际文件的准则，也体现了我国刑事诉讼法律的内在精神。

    （三）建立健全监督机制，加强执法监督

    权力具有扩张的特性，有权力存在的地方就必须有对权力的监督。“警察权力与公民权利在一定条件下成反比例关系，即警察权的扩大意味着公民权的缩小，警察权的滥用往往使公民权化为乌有。”因此，加强执法监督，对保证公安机关及人民警察认真履行职责和严格、公正、文明执法至关重要。具体地说主要应该做好以下几方面监督工作：

    1、理顺内部监督部门之间的关系。就公安机关内部而言，已形成主体多元化的监督体系，但也存在职权交叉、多头管理、监督部门缺乏独立性等问题。要解决这些问题，就必须理顺内部监督部门之间的关系，调整监督机构的设置，从体制上对这些部门进行整合和优化，合理配置各监督主体的职能权限和资源优势。一是健全管理体制，合理设置机构。《公安机关督察条例》规定县级以上公安机关应设置督察机构。公安机关督察机构不与党的纪律检查机构、行政监察机构合署办公，专门行使督察职权，向上级督察机构和本级公安机关行政首长负责。但实践中有些督察机构人员编制难以解决，只得挂靠在同级纪检监察部门，而且督察长多由纪检书记担任。这些问题的解决必须依赖于各级公安机关和政府的重视，严格按照相关法规设置机构，明确领导责任，保障人员编制。二是在纪检、监察、督察、法制等内部监督部门之间建立联系制度，加强部门间的横向沟通。三是建立统一的监督情报信息网。各监督部门把自己的工作情况、承办案件的情况在网上公布，建立起系统档案资料库，方便监督部门查阅信息，以提高监督效率。

    2、完善外部监督机制。当务之急是要制定具体的、操作性强的监督制度。特别是接受人大、政协以及新闻舆论监督的制度亟待加强。一是加强警务评议和廉政监督员制度，发挥广大群众和警务廉政监督员具有的广泛性、敏感性和及时性的特点，以“把人民群众的呼声作为改进工作的第一信号，把解决人民群众的困难和要求作为工作第一职责，把人民群众满意作为第一标准”的精神，切实把警务工作、民警执法行为、各项执法活动置于群众的监督之下。评议工作要抓住执法过程中易出问题的薄弱环节, 避免评而不查, 查而不处的现象。二是借鉴国外经验，建立独立于执法机关之外的、专业的、权威的监督部门。“人员可由律师、知名学者、专业技术人员等组成。可由人大专门立法设立机构，并就其人员构成、职责权限、地位等做出明确的法律规定。”[⑧]这样就避免了公安机关内部自己监督自己所造成的监督力度不够和可能受到的人为干扰，实现了外部监督的权威性和规范性。三是形成定期向党政部门、人大代表汇报执法工作的制度。主动邀请人大代表、政协委员检查、指导工作，参与现场监督，争取他们的理解和支持。

    3、加强内外联动, 强化功能互补。内部监督和外部监督在根本目标上是一致的，二者应是良性互动的关系。但由于缺少联动意识和机制，二者各行其道，相互之间沟通协作有限，极大地限制了监督系统整体效能的发挥。实践表明，内部监督有更强的针对性和预防性，外部监督则更敏感和快速，两种监督应互为补充，形成联动。一要加强内外监督主体之间的沟通，增进理解，在信息方面互通有无。通过建立内外监督机构之间的联系会议制度，定期沟通情况，协调案件的调查工作。特别是与新闻媒体的沟通，公安机关要积极主动，避免带有鼓动性、成见性或道听途说等片面的宣传，实现良性互动。二要加强业务上的合作，实现功能互补。如在公安监督部门专业力量有限的情况下，特别是进行大案要案查处时，可以聘请专业机构和人员帮助解决专业技术方面的问题，获取深层次的线索和证据，提高监督效率；借助媒体的资源优势加强宣传，发挥媒体的“喉舌”作用，在客观公正地报道问题的同时，通过正面宣传为公安机关“树身正名”。