随着中国加入WTO以及北京奥运的到来,中国的法制建设已经进入一个新的发展阶段,各级公安机关作为国家的重要执法机关,手中掌握有国家富赋予的各种权力,能否严格、公正、文明执法成为依法治国方略的关键.近年来,随着依法治理的深入开展,公安行政执法工作取得了很大的成绩.但是,由于种种的原因,目前群众抱怨过多，颇有微词的依然是公安行政执法问题.事实上,权大于法,情重于法,贪赃枉法的现象在行政执法工作中的确时有发生,这不仅损害了党和政府在人民群众中的声誉和形象,而且严重破坏了法律的尊严,影响社会主义法制建设.权力缺少监督必然导致腐败,要遏制这些腐败现象,确保公安行政执法走上"有法可依,有法必依,执法必严,违法必究"法治轨道,就必须建立一种从内到外,从上到下全方位的监督制约机制,逐步健全完善公安行政执法监督,使其符合时代的要求,是实现我国的"三个代表"以及促进社会主义经济建设高速发展的重要保证.因此,加强公安行政执法监督,是维护法律权威,实现社会公平正义,建设和谐社会的迫切需要.

    —、关于行政执法监督理论的分析

    1、行政执法与“权力”的关系。有史以来行政一直是权力的代名词，行政执法是权力最形象逼真的化身。权力具有双重性，它不仅代表责任和义务，同时也意味着某个人的便利和地位。权力在使用的过程中，必然产生两种效果：正效应和负效应。权利的正效应指权力发挥其正常的应有的正面和职能。权力的负效应，指权力的拥有着假公济私、滥用权力，因而对公共目标和公共利益造成危害。行政执法在日常生活中表现是纷繁具体的各种具体行政行为，其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，且其具有国家强制性，该强制性是由国家强制力来实现的，因而行政执法便具有了权力的负面效应。行政主体在行政执法过程中就时刻有滥用权力的可能，行政执法活动中乱立章法、以言代行、以权压法、干扰执法、越权执法、滥施处罚、以罚代法、以罚代刑、徇私枉法、贪赃枉法、不履行法定职责等执法违法的现象仍然存在，有些现象表现的相当突出。

    2、权力必须受到制约。在我国一切权力都属于人民，人民为了治理好自己的国家，需要通过经过分工的各个国家机关来行使权力。每个行政机关的权限应经过合理配置，其权限都必须是特定的、受到限制的，权力只有受到限制才能真正保障权力的正当行使。而不受限制的权利必然导致腐败、绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。每一个机关及其公务员都必须在法定的的权限内行使权力，自觉接受来自其他国家机构及人民的监督。对行政机关有效地监督，是保障依法行政的重要方式。

    3、自由裁量权的界定。公安部门在行政执法过程中最难监督之点即行政执法中自由裁量权的运用，最能侵犯个人、组织、正当权益的也是行政执法中自由裁量权的存在。现代法治原则不仅要求行政执法依法办事，而且行政执法根据公认的合理性原则行使自由裁量权，应当看到行政机关本身对行政效率的追求，行政管理采取首长负责制，行政活动中自由裁量的必要性都给依法行政带来了困难。  各种监督主体对行政执法监督的困难之处也在于此。国家应对行政执法监督机制进行，从而防止行政主体在执法过程中对权力的滥用，保护公民合法权益不受行政主体滥用权力的侵害。

    二、我国现行行政执法监督机制反思

    1、现行行政执法监督机制。我国历来十分重视行政执法监督机制的建设和完善，到为止，已初步形成一个主体众多，范围广泛，形式多样的行政执法监督体系。从主体来看，包括权力机关监督，新闻监督，人民群众的监督，其他组织和社会的监督；以监督的范围来看，既包括对国家各级，各类行政机关是否依法行政监督，也包括对国家公务员是否遵纪守法，廉洁奉公实行监督；从监督的内容来看，既包括各级政府抽象行政行为的合法性及合理性，也包括具体行政行为的合法性及合理性。

    2、行政执法监督现状及不足。目前我国虽初步形成了内外结合的行政执法监督体系，发挥了较为全面功能，但仍存在一系列的明显缺陷。主要表现为：不少监督部门缺乏应有的独立性，地位偏低、权力不足、权威性差；一些监督部门职能重复、交叉过多，监督权责关系未理顺；监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力；等等。  这些事实的存在与发展与我国行政执法监督机制的落后与不足是不相适应的，为此我们必须要在社会急剧发展的时期，在社会转型期内认真了解我国现行行政执法监督的缺陷。我国行政执法监督体制的主要（1）监督的主、客体错位。群众对行政执法、各监督机构对所监督机构、同级机构之间总是关系牵制，致监督无力；（2）监督职权混同，目前我国党政不分，以党代政的现象仍存，表现在监督机制上就显得党的监督在很大程度上取代和包揽了其他主体的监督；（3）监督主体的监督意识淡漠；（4）社会监督、民主监督力度不够；（5）监督与制裁衔接不紧凑，后者往往软弱无力；（6）监督法治程度底，制度不健全。

    三、执法监督中存在的问题

    1，存在的问题

    公安机关是中华人民共和国的国家强制力机关，它维护着广大人民的利益，它在管理国家当中起到了举足轻重的作用，它执法的优与劣、好与坏，直接影响到人民群众对我们党和政府的认知程度，它直接关系到国家的兴衰存亡。作为一个国家，不管哪朝哪代都对行政执法十分重视，尤其是监督机制也都下了很大的精力进行健全和完善。公安行政执法机关是行政执法单位最大的一个队伍，人员多，工作量大，它的职责只是公安执法当中的一部分，但它所涉及的方面已经非常广，和人民群众的日常生活也息息相关。它的行政执法职责主要包括：公共秩序管理、特种行业管理、消防管理、道路交通管理、危险物品管理、户口管理、治安信息管理、治安案件的查处治安事件和治安灾害事故的预防和查处。对以上公安执法的监督工作中，法律的实施仍然是当前法制建设中的薄弱环节，公安行政执法部门在执法过程中有法不依执法不严、违法不纠以及询私枉法的现象还相当严重，我个人认为执法监督工作主要存在以下一些问题。

    （l）、被监督行政主体法定职责不明。公安机关是一个多警种协同作战的实战单位，由于公安业务种类的多样化，各个部门、警种有各自的条例和规定，法律的涵盖面过宽，涉及多个公安执法单位，规范的对象过多；涉及许多执法主体，法律又没有明确规定哪一款应由哪个部门负责执行；又因为法律、法规规章的原因形成了大量权能交叉现象，造成有利可图的执法事项都争相执行，各个部门都有责任，但也可以相互推卸，都不负责，给执法监督带来了困难。如《 治安管理处罚条例 》 的治安案件的查处涉及了公安派出所治安科、巡警队、内保科等等，甚至刑警队也查处治安案件，如果发生纠纷，公安的执法监督部门在工作中感到无从下手。

    （2）、有的规定与实际不符，伸缩性很大，缺乏操作性。由于法律规定与实际不符，在具体实施过程中伸缩性大，为执法者提供了营私舞弊的温床，给执法监督的操作增加了难度以致无法监督。《 治安管理处罚条例 》 的第三十二条一款规定“严厉禁止赌博或者为赌博提供条件的处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款；或者依照规定实行劳动教养；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这样同一种赌博行为，数额大致相同的话，由于外界的种种因素，执法者完全可以对违法者实行不同的处罚，也就是有的违法者可以处十五日拘留并处三千元罚款，有的违法者可以单处罚款二百元，他们被处罚是不是悬殊很大呢？但作为执法监督部门只能认为他们执行法律是正确的，但这对违反条例者是不公平的。这为行贿受贿、贪赃枉法提供了有利条件。它也就违背了“法律面前人人平等”的原则。还有没有明文规定公安机关在办理治安案件的期限为多长时间，这样就会造成案件久拖不结的现象发生，延误战机。执法者有意拖延办理案件，以达到不处理或因时间长当事人和证人记忆不准确而事实不清不能结案，执法监督部门没有法律依据来监督纠正其错误的行为。

    （3）、有的执法监督规定不完备，缺少必要的法律责任规范。许多法律对执法违法的界定不准确，违法后应承担的法律责任缺乏明确规定。如《 中华人民共和国人民警察法 》 第四十八条规定对违反纪律的人民警察，必要时可以对其采取停止执行职务禁闭的措施。”此规定指出必要时对其采取停止执行职务禁闭的措施，但未指出什么时候为必要时，不好掌握。另《 中华人民共和国人民警察法 》 第四十八条还罗列了行政处分的种类，但并没有说明人民警察的违法乱纪行为到什么程度应受到什么样的行政处分。这样在干警的意识当中会认为什么样的违法违纪行为都可以逃脱处理或减轻处理。

    （4）、对垂直部门的执法监督难以开展。目前，地市级公安机关只对各区、支队等部门进行直接管理，而各县公安局 • 企业公安处等执法部门的儿贴物都不归地市级公安机关管理，只是接受业务指导。虽然法律赋予上级机关监督其执法工作的权利，但规定过于原则，公安机关上级对下级的监督手段只是有建议权，导致对这些由地区和企业管理的公安部门监督出现填空”。有的基层部门只强调其行政执法的权力，弱化其的义务，甚至执法违法。如县公安局在行政执法过程中违反了执法程序，由上级公安机关监督部门调查后予以纠正，需要对责任干警做出相应的纪律处分，但是公安局迟迟不予处理，推托说要等县里拿出意见后处理，经过市公安机关和县委有关部门沟通后，才对责任干警进行相应的纪律处分。

    （5）、公安机关监督部门与国家监督机关的不协调使执法监督不能有效的进行。国家的执法监督权利机关有各级人民代表大会、政协、纪检监察部门、检察机关，还有政府的监督职能部门以及同系统的监督部门。公安机关是一个专业性很强的队伍，做出的决定裁定是具有绝对权威的。由于当事人不服，又不按照法定程序申诉，而到其它监督机关申诉，这些监督机关由于不十分了解公安执法程序和后续的法律程序，本不应由公安监督的或公安监督部门已经有结论的，又以文件形式批转到公安部门监督；应由检察机关调查处理的由于案件监督的难度很大而又转回公安机关，使公安机关无法处理。如公安机关处理治安轻微伤害案件适用《 治安管理处罚条例 》 第五条对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。双方当事人不服可向当地人民法院提起诉讼。但老百姓偏偏认为这是公安机关的事，不上法院，不行就到上级监督机关上访，上级监督机关就又批转回公安机关，公安机关在程序上无法解决，这样此治安案件成为疑难案件。又如公安干警又没有必要的法律程序和手段，要求控告人到检察机关进行控告，但检察机关根本不予立案或以事实不清为由退回公安机关，没有任何的结论。公安机关监督部门与国家监督机关的不协调使执法监督走人困境。

    四、公安执法监督不到位的原因分析

    1 、法治意识不强，人治作风还不同程度存在。在执法方面，不少公安干警，特别是少数领导干部法治观念淡薄，不能正确理解党的政策和国家法律的关系，不能深刻认识法律建设对经济发展的重要作用，不了解市场经济条件下依法办事的重要性。把党的政策和国家法律对立起来，把法制建设和经济建设对立起来，有的习惯于用行政命令的方式开展工作，采取“家长制”工作作风，以言代法，以权压法，有的存在严重的行政干预正常执法活动，以种种借口干预公安行政执法部门办案，使执法监督遭到重重阻力。

    2、法律体系不健全，立法滞后，立法质量有待进一步提高。在法律体系方面，除了市场经济法律体系本身不够完善以外，主要是公安执法和监督方面的法律体系有待建立和健全。（1）是公安执法行政方面法律法规中有的条款已不适应形势需要，有的需要进一步细化，作出新的规定。（2）是关于规范公安行政执法监督程序和监督方式方面的法律很不健全。当前公安行政执法监督工作之所以难以有效开展，主要是法律对公安执法监督部门的监督程序、监督方志监督权力等缺乏全面而系统的规定。在立法质量方面，一是法律的可操作性不强，特别是部分法律规定与实际不符，根本无法贯彻实施。二是法制不统一，尤其是关于执法主体的规定过多过滥，各自为政，不利于精简机构，不利于统一执行。（3）是部门利益倾向十分明显。由于许多法律条款都明显地带有部门利益倾向，必然导致执行过程中障离立法愿意。

    3、执法监督主体素质不高。（1）、部分公安执法监督人员思想素质低下，业务不熟悉，法律知识水平较低，还不注意自身的人生观改造和业务学习，难以适应执法监督工作的需要。（2）、是公安机关执法监督的编制由于历史遗漏问题，人员比例失衡，年老多病的多一些，掌握专业知识并年富力强的人员少了一点，从而执法监督部门缺乏活力和冲劲。（3）在执法监督工作中滥用职权。有的执法人员迫于领导压力、碍于人情关系或者为了小团体和个人私利，违反执法监督原则，滥用自由裁量权，违背法律、法规规定任意减免和加重处罚，带有浓厚的人情关系色彩；少数公安执法监督人员缺乏职业道德，腐败堕落，不择手段地牟取个人私利，执法犯法，甚至贪赃枉法。（4）有的把执法监督权力当作谋取私利的手段，本应履行的法定职责却变相履行或不履行，甚至借工作和职务之便，吃拿卡要，敲诈勒索，索贿受贿，贪赃枉法；有的与违法违纪干警串通一气，通风报信，更有甚者与犯罪分子伉靡一气，充当违法犯罪分子的保护伞，甚至直接参与违法犯罪。

    五、加强对公安行政执法的监督，完善公安行政执法

    要保证公安行政有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，除从执法主体、程序、内容上予以规范外，加强对公安行政执法的监督至关重要。这种监督主要体现在以下几个方面：

    1、加强人大对公安行政执法的监督.人大的检查评议是一件事关公安工作和公安队伍建设全局的大事，充分体现了各级人大对公安工作的关心、重视和爱护，也是加强公安机关外部监督，解决公安工作特别是公安执法工作和公安队伍建设中存在问题的有力措施和有效形式，具有重大和深远的意义。江泽民同志指出：认大的监督是代表人民的，它是一种国家体制，不是个人行为。”要从根本上解决公安行政执法中存在的这些问题，就必须自觉接受人大的检查评议，让人民代表评头论足，兴利除弊。接受人大检查评议是推动公安机关解决自身存在的突出问题、改进工作作风的一个极好契机和强大动力。接受人大检查评议有利于公安工作和公安队伍的长远建凿泊发展。人大通过监督，不仅能够支持公安机关依法行政、公正执法，督促公安机关解决执行《 人民警察法 》 中乃至全面执法和整个队伍中存在的问题，而且能使各级人大和各位人大代表更多、更广泛地了解公安、熟悉公安、理解公安，知道公安有多少困难和苦衷，他们也一定会代表人民群众为公安说话，为公安事业呼吁，帮助公安机关克服困难、排除干扰，为公安机关创造良好的执法环境和执法条件。

    2、实行执法监督检查这里的执法监督检查由公安机关自身进行。执法监督检查的范围包括：(1) 、对所属单位制定的有关执法活动的内部规定、解释性通知及执法文书等规范性文件及工作制度、措施是否合法进行审核。对实施刑事立案、销案、实施传唤、拘传、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、刑事拘留、逮捕、移送起诉、搜查、扣押、冻结、执行判决等刑事执法活动是否合法进行监督检查。(2)、对治安拘留、罚款、没收财物、吊销许可证等行政处罚的适用、执行等情况进行监督检查。( 3) 、对劳动教养、收容教养、收容教育、强制戒毒、查封、扣押、冻结财物等行政强制措施的适用、执行情况进行监督检查。 (4) 、对依据治安、户籍、交通、消防、边境、出入境等公安行政法律、法规进行的行政管理活动是否合法、适当进行监督检查。 (5)、剧看守所、拘留所、收容教育所、强制戒毒所、留置室等限制人身自由场所的管理活动是否合法过晰监督检查。 (6) 、对行政复议、行政诉讼、国家赔偿等法律、法规的执行情况进行监督检查。(7) 、对各级执法单位及其人民警察是否履行法定职责进行监督检查。 (8)、加强对执法办案工作的调查研究，针对普遍存在的问题，提出对策，为领导决策提供依据。9 、其他与执法活动有关的工作情况。

    3、执法监督检查中发现被监督检查冰的执法活动违法或者不当，应分别作出如下处理：(1)、对错误的处理或者决定予以撤销或者变更;(2)、对拒不履行法定职责的，责令其在规定的时限内履行法定职责； (3)、对拒不执行上级公安机关决定和命令的有关人员，可以停止执行职务； (4)、公安叽狡则队民警察违法行使职权已经给公民、法研口期呼助蜡成损害，需要给予国家赔偿的，应当依照《 中华人民共和国国家赔偿法 》 的现定给以国家赔偿；(5)、公安机关人民警察在执法活动中因故意或者过失，造成执法过错的，按照《 公安机关人民警察执法过错责任追究规定>>追究执法过错责任。

    4、对公安行政执法的司法监督.此部分监督主要通过相对人向人民法院提起行政诉公长进行，对公安机关的行政执法行为进行司法审查是公安机关公正执法的重要保证。司法审查不是本文所讨论的主要问题，故不作进一步阐述。

    5、敢于曝光，发挥舆论监督的特殊作用.，舆论监督，是一种受之于众的社会性的监督形式。由于这种监督的公开性，往往会产生一种其他监督形式所无法替代的特殊效应。现实情况表明，某些违纪违法的公安行政执法事件，采取诸如纪律处分通报批评等内部处理形式，往往会触动不大，甚至对某些有关部门及责任人来说，还会无动于衷，过后依然我行我素；而事件一旦被报纸、电台、电视台等新闻媒体公开披露后，就会产生一连串的震动效应；当事人会受到社会舆论的谴责、组织的处理，甚至被追究法律责任；当事人所在单位会迅速采取补救措施进行整改，以尽快消除负面影响；有关行政执法部门会以此为鉴，开展教育活动，抓好防范工作，等等。因此，要搞好对行政执法的监督，就要敢于曝光，发挥舆论监督的特殊作用。首先，被誉为“无冕之王”的新闻记者，要不负众望，敢于为民请命，伸张正义，揭露行政执法中种种腐败现象，反映广大人民群众的心声。其次，各级党委人尤政府要做舆论监督的后盾。新闻媒体是党和人民的喉舌，新闻单位行使监督权就是行使人民的民主权利的体现，理应受到法律的保护和全社会的支持。因此，各级党委人尤政府要从惩治腐败，推进依法治国的高度着眼，克服地方保护主义思想，不怕露丑，做舆论监督的坚强后盾，大力支持新闻媒体对行政执法中所存在的有法不依执法不严、违法不究的现象所进行的揭露和鞭挞，以警效尤，推动依法行政、公正执法。

    依法治国已成为我国的基本国策，依法行政是依法治国的核心与重要组成部分，完善公安行政执法对依法行政具有重要意义。相信随着法制的进一步健全，警察素质的全面提高，公安机关可以真正成为社会秩序的守护者与人身安全的保卫者。