举报是指单位和个人对涉嫌不道德、违纪、违法、犯罪等行为通过来人、来信、电话等方式向司法机关、政府部门或组织进行检举和控告的行为。 需要注意的是，本文中所讨论的“举报”一词区别于信访、投诉，强调的不是对侵害自身利益的行为的控告和申诉，而是对狭义的个人利益之外的违法犯罪行为的检举控告。举报不仅是由宪法所确认的公民享有的一项法定权利，也是公民应尽的法定义务。《中华人民共和国刑事诉讼法》第84条明确规定：“任何单位和个人发现有犯罪事实或犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或人民法院报案或举报。”具体到国家机关的管理中，自1988年深圳市检察院创建了全国第一个举报中心之后，举报作为一种同违法犯罪做斗争的有效形式，不仅被广泛应用到检察院、法院等司法工作中，而且还被广泛应用到税务、工商、新闻出版等行政管理中，在各项工作中发挥了重要的作用。

    对于公安机关而言，举报工作同样具有重要的意义，近年来，举报线索在公安机关侦查破案、获取治安信息等方面发挥了重要作用。然而，在愈发强调执法公信力的社会主义法治大环境之下，随着举报工作的开展与人民群众举报积极性的提高，如何规范地处置举报线索成为直接关系公安工作成效的重要议题，尤其是在当前的公安举报工作尚未形成完整制度的情形下。但从现有的资料来看，从公安机关的角度对这一问题进行探讨的理论学说和实践经验总结寥寥无几。因此，本文将首先分析举报在公安工作中的地位和作用，以及当前公安举报制度建设的现状和存在的问题，借鉴其他国家机关较为成熟的举报制度和先进经验，提出构建科学的举报线索管理机制的设想和建议，以期引起大家对于公安机关举报线索管理工作的重视和关注，推动线索管理走向规范、推动公安机关的举报制度走向成熟和完善。

    一、举报在公安工作中的地位和作用

    （一）举报是公安工作贯彻依靠群众方针的重要形式之一

    依靠群众、走群众路线是公安工作一贯的方针原则，在这一原则下，公安机关要采取各种形式，动员群众、依靠群众，发挥群众维护社会治安的积极性。而举报工作就是公安工作依靠群众的一个直接而具体的体现。广大群众在日常生活中发现了违法犯罪嫌疑人和违法犯罪事实，通过向公安机关举报提供破案的线索，为公安机关侦查破案提供了条件，从而使公安机关能更好地发挥维护社会治安稳定的职能作用。

    （二）举报是公安机关提高侦查破案成效、获取治安信息的重要途径

    随着社会的发展，犯罪的手段越来越“智能化”和“隐蔽化”，治安管理的内容越来越多且涉及面广，公安机关传统的侦查破案和日常管理方式面临挑战。相对于人数有限的公安民警而言，举报的主体为分布于社会上各个角落的群众，因此通过群众举报可以更为及时地收集犯罪信息、发现存在的治安问题或安全隐患，从而拓宽公安机关治安信息的来源渠道，弥补公开管理的不足。

    （三）举报是震慑违法犯罪分子，控制案件发生的重要手段

    违法犯罪分子的违法犯罪行为最容易为其身边的群众所察觉。如果广大群众能积极举报，必然能够起到震慑违法犯罪分子的目的，使其无从遁形。另外，对于犯罪团伙而言，因其内部容易由于分赃不均、意见不一而引发内讧，在公安机关的举报奖励面前，可能会有一部分罪行轻微的违法犯罪分子在国家“坦白从宽、抗拒从严”政策的感召下，以及从经济利益出发，而主动向公安机关举报其所了解的他人违法犯罪的情况。

    二、公安举报制度建设的现状和存在的问题

    应该看到，随着信息技术的发展、社会的进步，公安机关的举报工作取得了新的进展。许多地方的公安部门纷纷借助网络技术，在各自的官方网站上开展举报工作，如武汉市公安局就在其官方网站上开辟了举报窗口，公布违法犯罪举报受理范围、举报方式（包括电话、短信和邮箱三种举报方式）以及《武汉市公安局关于公民举报刑事案件及逃犯线索奖励办法》 ；而广东省公安厅、清远市公安局都是在其官方网站上设置了在线举报的窗口，群众只需点击进入在线举报的页面，就可以看到“举报须知”的告示，并根据提示在网页上填写所要举报的具体内容 ；深圳市公安局则设立了违法犯罪举报中心，在该中心的网页上除了在线举报系统、举报指南、悬赏在逃人员名单外，还可以在线查询举报案件的进度 。

    但现阶段，我国的公安举报制度尚未完全建立，制约了公安举报工作的顺利开展和群众举报积极性的提高。具体而言，公安举报制度建设过程中出现的问题主要是举报法规建设严重滞后，在各级公安机关内部没有设立一个专门负责管理举报事宜的举报中心，各地开展举报工作的具体做法不一。

    虽然我国法律早已明确规定了公民有向公安机关举报的权利，也明确了公安机关有接受举报的义务，并对受理举报的程序作了原则性规定，如《刑事诉讼法》第84条第三款规定：“公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报，都应当接受。对于不属于自己管辖的，应当移送主管机关处理，并且通报报案人、控告人、举报人；对于不属于自己管辖而又必须采取紧急措施的，应当先采取紧急措施，然后移送主管机关。” 第86条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。” 但是与检察机关、税务机关等相比较，公安机关在举报制度的法规建设上明显滞后，至今仍没有类似检察机关的《人民检察院举报工作规定》这样专门针对公安举报工作的具体规定。而在公安机关的实际操作中，尤其是在举报机构的设置上，虽然公安部经济犯罪侦查局设立了公安部经济犯罪举报中心，但顾名思义，该举报中心只是主要受理刑法第三章破坏社会主义市场经济秩序的各种经济犯罪案件的线索举报，并非针对所有的刑事犯罪以及治安信息，并且不是每一级别的公安机关都设置有这样的举报中心。因此，由于公安举报的宣传、受理、分流、审报、转办、初查、催办、保护、奖励、答复等具体制度尚未建立，尚不能保证举报工作有序、有效地开展，并且造成目前各地公安机关处理公民举报的方法、程序各不相同，极不规范，举报人的积极性和合法权益得不到很好的保护，举报线索的价值没有得到充分的利用和体现。就拿笔者所在单位办理的一宗涉黑涉恶敲诈勒索案举例来说，公安机关经调查走访初步掌握到一段时间以来，一个由当地“烂仔”纠集而成的犯罪团伙经常针对该镇的餐馆饭店、建筑工地等寻衅滋事、敲诈勒索、欺行霸市，涉案超过十宗，群众深恶痛绝，但是，一旦公安机关找到知情人进行调查取证的时候，个个都敢怒不敢言，连笔录都不愿意做，担心日后会遭受报复。可想而知，这些知情人就是因为怀疑公安机关为其保密的效果才不敢作证的。

    三、举报线索管理机制建设构想

    鉴于上述情况，目前在我国公安机关的举报工作中，当务之急是应该根据公安机关的实际需要，总结实践经验，制定一个全国统一的专门针对公安举报工作的指导性法律文件，规定一套统一的举报线索管理流程，并允许各级公安部门根据当地实际情况在某些细节问题上进行调整，如举报奖励金额的标准。

    借鉴国内外举报制度的成功经验，结合我国公安工作的具体情况，举报线索管理机制必须遵循一定的原则，按照统一的流程，配以相关的制约机制，才能既有效发挥线索功能，又能确保管理的规范安全。从实践来看，一套科学完整的线索管理流程应该包括受理登记、初步审查、集体评估、分流处理、跟踪反馈、责任追究等六个环节。

    （一）受理登记

    各级公安机关内部应设立一个专门负责管理举报工作的举报中心，统一受理群众举报，进行登记编号。接受举报时必须注意以下事项：一是必须坚持举报线索归口管理原则，即各级公安机关只能由举报中心统一受理举报线索，对于群众通过来人、邮寄、电话、网上登记等各种方式举报的线索，都要求举报中心及时做出回应，并进行登记备案，然后再通过程序决定交由公安机关内部的其他具体部门承办，个人及办案部门不得私自处理举报线索；二是举报中心必须独立于刑事侦查部门、治安管理部门等具体承办案件的部门，这是内部制衡、分离原则的体现。因为如果举报线索的管理、侦查工作都归于同一个部门，势必会造成脱离监督、随意处置的现象，影响举报线索价值的实现，容易滋生滥用职权、消极怠工等腐败现象；三是必须指定专员负责举报线索的接收和登记工作，该工作人员只对举报中心负责人以及公安机关主要负责人负责。该专员必须政治可靠、保密观念强，不能随意泄露举报人的相关信息，并要求能对相关举报信息进行一定的归类甚至进行分析。

    （二）初步审查

    这一环节主要是对举报材料的初步核对以及对举报内容的初步核查，比如被举报单位或人员是否真实存在，举报内容是否发生在本辖区，是否属于公安机关管辖范围等。这一环节的审查仅限于形式和表面，属于程序性审查，不涉及具体案情，其目的在于对举报线索进行初步筛选，把不属于举报材料或者举报明显不实、不属于自己管辖的排除在下一道程序之外，以节约司法资源，提高执法效率。

    （三）审查评估

    这一环节在线索管理流程中极其重要，该环节工作机制的设置和最终落实情况直接关系到公安机关能否有效地利用举报线索侦查破案、提高工作成效。借鉴其他国家机关在实践中形成的较为成熟的举报线索审查评估工作制度 ，结合公安工作的具体实际，可以如下开展举报线索的审查评估工作：

    首先，成立专门的举报线索审查评估小组，确保评估小组成员的权威性和代表性。该小组至少应由该级公安机关主要负责人、刑事侦查部门的负责人、治安管理部门的负责人以及举报中心负责人组成，由公安机关主要负责人任组长。从小组成员的组成上彰显举报线索管理工作的重要性，使得该项工作能得到应有的重视。

    其次，审查评估小组的任务是：审查本机关管辖范围内的举报线索的价值和可查性，确定是否需要初查，由哪个部门初查；对于分流到本级公安机关的业务部门初查，在规定时间内未得出结论性意见的，拟退回举报中心做其他处理的线索，进行二次评估，决定进一步的处理。

    再次，审查评估小组应保持评估工作的常态性，定期召开审查评估会议，会议的具体周期可根据不同地区、不同级别的公安机关常年所接收的举报线索的情况作出调整。但要明确的是，审查评估小组定期召开审查评估会议不是可有可无或时有时无的顾问性质的组织。关于举报线索的重大问题都应该通过审查评估小组采取集体审议的方法来做出决定。当然，为了避免错失侦破案件、打击违法犯罪的最佳时机，对于重大紧急的举报线索，审查评估小组组长可以临时召开会议对其进行审查处理，而对于特别重大、敏感的线索，可以不经过审查评估程序，由举报中心负责人直接报该级公安机关主要负责人审批处理。但应当事先对于举报线索的重要及敏感程度做出较为明确的划分标准和规定，防止决断的随意性，否则审查评估的环节以及审查评估小组的职能将流于形式，不具实质意义。

    （四）分流处理

    举报线索经过审查评估之后，根据管辖的相关规定和线索的可查性大小，由举报中心分为若干类，做出分流处理。大体可以按照以下分类做出处理：交办、移送、缓查、存查、转办。其中，交办类是指由上级公安机关交办的案件或线索，举报中心受理后应及时向该级公安机关负责人汇报并按照该负责人指示交由相关部门办理；移送类即本级机关受理的属于本级公安机关管辖范围内的案件线索，移送举报线索应按照审查评估小组的决定移送给相关的部门；缓查类是指可查性一般，但根据现有办案情况暂时无法安排力量查办或查处时机不成熟的举报线索，此类线索应先存档，并规定一定的周期进行清理复查，时机成熟的再做出移送处理；存查类是指暂时不具备查办价值或者经初查未成案的举报线索，此类线索可以留待日后作为办案参考，一旦查证相关实施证据，该线索可以立即激活成案；转办类即由本级公安机关接收的但经初步审查发现不属于公安机关管辖范围或者不属于本级机关管辖范围内的线索，此类线索应由举报中心交由其他公安机关或者相关职能部门处理。

    （五）跟踪监督

    举报线索分流之后，为了提高线索的成案率、确保查办质量，同时也为了给举报人一个满意的答复，以提高群众的举报积极性，非常有必要建立实时有效的跟踪监督机制，力求全面、实时、动态地监督到立案、侦查、起诉、审判等一系列后续环节。对于交办、移送类线索应当严格按照规定时限向举报中心进行反馈；未在规定时限内反馈的，要求向审查评估小组说明理由。评估小组如认为理由不充分或成立的，可以重新进行评估或者直接将线索移交其他部门或人员办理。

    （六）责任追究

    如果没有在举报线索管理工作中设置责任追究环节，那么跟踪监督将失去了其原有的意义。在公安工作中，不仅是公安民警的不当甚至违法的执法或行政行为应当被追究责任，懈怠拖延、查处不力的行为同样应该被问责。具体到举报线索的管理工作中，如果对于举报内容完整清晰、具有较强可查性或成案可能的线索，承办的公安民警懈怠拖延、逾期不查或者查处不力，或者泄密，造成线索丧失查处价值或当事人逃脱罪责等后果的，应当视情节后果对相关的责任人予以纪律处分甚至追究法律责任。

    四、加快信息化建设，提高举报线索管理水平

    除了以上六个环节的制度设计之外，在信息技术迅猛发展的现代社会，公安机关要更好地开展举报工作，也需要加快举报线索管理工作的信息化建设，可以从以下两个方面入手：

    （一）建立完善的举报线索数据库

    有条件的公安机关应当建立举报线索数据库，该数据库应具备反映举报线索从受理到初查、缓查、办结以及转办等程序工作的全部信息的功能，包括显示每个办理阶段的时间界限，设置超期提示功能、结案情况的显示功能，从而将历年来所积累的，以及在办案中所发现的案件线索统一归类、整理，全方位地发挥数据库、资料库、管理信息库的作用，便于规范举报线索查处的操作、管理和内部监督制约。

    （二）完善并推广网上举报方式

    如前文中所提到的，我国不少地区、不同级别的公安机关已开始陆续采用网上举报方式。这一新型的举报方式相对于传统的来人、来信、电话等举报方式,具有无法比拟的方便快捷、保密性高、接收迅速的优势。因此，有条件的公安机关都应尽可能地增加网上举报方式，方便群众举报。

    而目前已开通了网上举报渠道的公安机关应当进一步完善对这一举报方式的利用和管理，包括：1、将网上举报链接置于公安机关的门户网站上的显眼位置，方便群众查找；2、对公安机关受理的举报范围及其他相关事项作出明确的说明，以减少错误信息的录入；3、做好网上举报系统的安全维护和保密性工作，防止举报人的信息遭到网络黑客的恶意攻击和泄露；4、推行及时答复制度，在举报人成功提交网上举报的信息之后，举报中心的工作人员应当在最短的时间内，如12小时或24小时以内及时地与举报人进行沟通，让举报人在举报之初就切实感受到公安机关对其举报的重视，方便在后续的调查工作中有需要时可以与他们取得联系并寻求其配合；5、做好举报线索的后续反馈工作，让举报人通过登录网上举报系统便可查看到自己所举报线索的后续进展情况。