****年初，*作为***机关首批内部整合改革试点单位，积极探索实行“两个适当分离”，进一步发挥*机关诉讼监督职能，取得了较好成效。****年*月，*区公安机关完成了公安警务改革，原有的派出所全部被取消，原区公安分局职能机构和人员重新设置，使得一线警力明显加强，实现了“联勤连责、一警多能”。面对公安机关警务前移，警力下沉的改革新局面，*机关应借助“小院整合”的机遇，加强对基层公安机关的法律监督。

    一、*机关对基层公安机关法律监督的依据

    （一）*机关对基层公安机关实施法律监督的依据

    根据我国《宪法》、《人民*院组织法》、《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等规定，*机关作为国家的专门法律监督机关，有权监督其他国家机关正确地实施和执行法律。基层公安机关作为公安机关的基层组织，其执法行为自然也应当接受*机关的监督。

    （二）*机关对基层公安机关法律监督的法理思考

    第一，从国家职权配置角度，公安机关的执法权需要*权的有效制约。“在国家权力行使过程中，为了防止公共权力被滥用异化为侵害公民权利的暴力，一种国家权力依法与另外一种或几种相对具有独立性的国家权力相互制约，在相互之间形成一种法定的强制性限制和约束关系，这种关系就叫做权力制衡。*制度是为司法领域的权力制衡而生的。”  第二，从保护公民合法权利角度，需要加强对公安机关执法权的有效监督。*机关作为法律的守护者和法律监督者，势必成为保障公民合法权利的一支不可缺少的力量。公安机关执法活动伴随着强制力的行使，与保障公民合法权利存在相互冲突的可能性。实践中，公安机关滥用执法权容易导致冤假错案，如得不到有效制约，公民权利必将受到严重侵害。

    （三）*机关对基层公安机关法律监督的现实依据

    基层公安机关由于在工作观念、执法程序、人员素质等方面存在的问题，导致其在执法过程中侵犯公民合法权利的事情时有发生。如****年我院查明公安机关违反法律规定应当立案而不立案的案件有*件。当前，基层公安机关执法中普遍存在应当立案而不及时立案、不应当立案而立案、以罚代刑、违法扣押、冻结款物、随意变更强制措施等问题。

    二、*机关对基层公安机关法律监督的困境

    （一）立法缺失导致的监督困境

    第一，立案监督范围过窄，监督内容不充分。目前，*机关对于公安机关违法出具《立案决定书》、《不立案决定书》的行为可以依法监督，并予以纠正。但是实践中，基层公安机关由于工作不负责任，或者为了规避*监督，常常既不立案，也不向报案人出具《不立案决定书》，只是口头通知报案人公安机关不予立案。对于这种情形，由于公安机关没有下达法律文书，以致*机关无法启动法律监督调查机制。虽然《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）第*条第*款规定了“移送公安机关处理”，但当前我国《刑事诉讼法》及公安机关内部办案程序均未规定公安机关收到控告申诉材料应在什么期限内办结，故公安机关收到*机关移送的控告材料即使在长时间不作决定，也不能认定公安机关在办案过程中不作为。

    第二，对侦查行为及强制措施缺乏有效的司法审查和监督机制。在立案监督过程中，公安机关接受*机关的监督而立案后，由于其主动接受监督的意识较弱，甚至会因历史原因形成了一定的排斥心理，往往存在“立而不侦”、“侦而不结”等消极现象。实践中，部分轻伤害案件，公安机关以调解作为借口，把案件搁置起来，造成案件久拖不决。对于这种情况，虽然《规定》第**条第*款规定“*机关可以在监督立案三个月后，发出《立案监督案件催办函》”，但是由于没有进一步的监督及制裁措施规定，公安机关对已立案的案件是否侦查，仍有自主的决定权。此外，在我国刑事诉讼程序中，除了基层公安机关提请批准逮捕、延长羁押期限等少数诉讼行为需要*机关审批外，其它强制措施均由基层公安机关负责人自行决定。第三，书面化的监督手段，限制了*机关的监督功能。目前，*机关对基层公安机关的监督途径主要是以案卷材料为载体，进行书面化审查。而大多数的执法活动是否违法，不会直接反映在案卷材料中。虽然启动法律监督调查机制可以弥补书面化审查的部分缺陷，但是由于立法未对调查的范围、调查的措施、调查的内容等问题作详尽规定，导致实践中难以把握，相关部门又以此为由不配合调查，贻误了许多的执法违法线索。

    （二）监督信息渠道不畅导致的监督困境

    目前，立案监督中线索的来源主要有两种：一是当事人投诉；二是*机关在办案过程中自行发现。实践中有很多案件当事人被公安机关侵犯合法权益后，不知甚至不敢向*机关申诉。****年，我院受理被害人投诉公安机关应当立案而不立案监督线索*件，仅占全年受理应当立案而不立案监督线索的**.*%。*机关只有在批准逮捕和审查起诉时才能了解案情，翻阅案卷材料，根本不能及时掌握发案、报案、立案、破案以及治安处罚情况。除此之外，对于提请批捕或移送审查起诉案卷中出现的犯罪嫌疑人“另案处理”、“在逃”的情节，由于缺乏法律明文规定，*机关无法对“在逃”是否确实、“另案处理”是否适当等情况作出有效监督，也给基层公安机关违法办案提供了空间。

    （三）监督权威与监督方法缺失造成的监督困境

    实践中，*机关对基层公安机关的监督软弱无力，究其原因在于，*机关缺乏权威的监督手段和相应的制裁措施。基层公安机关及执法人员拒不执行*机关的决定，*机关也束手无策。虽然立法规定，人民*院提出的纠正意见不被接受的，应当向上一级人民*院报告，并抄报上一级侦查机关，但是实际操作起来程序繁琐，威慑力也不大。立法对于公安机关不配合、不执行行为应承担的法律后果没有规定，严重地影响了*监督的权威性。

    实行“内部整合”后，刑事诉讼监督职能从原批捕部门脱离，与民事诉讼监督职能、刑罚执行与监管活动监督职能一起由诉讼监督部行使。虽然实现了职权的单一性和权责的统一性，诉讼法律监督工作更加正规化、专门化、规范化，但同时也要看到，由于诉讼监督部只有监督职能，监督权威性及监督方法的缺失导致问题更加突出。

    （四）以公安机关内设部门为中介的间接监督模式造成了监督难的困境

    辖区公安机关实行警务改革后，原法制科被取消，新设置的综合警务大队行使了法制科的全部取责。一旦*机关发现基层公安机关在立案和侦查活动中存在问题，需要通过综合警务大队联系具体承办单位和承办人，调阅案卷，了解相关情况。在确认执法活动违法后，向综合警务大队发送相关法律文书，由综合警务大队督促具体承办单位执行和纠正。*机关通过对综合警务大队的整体监督实现对基层公安机关的监督，这种监督不仅是事后的，而且是间接性的，在这种监督模式下很难发挥诉讼监督的应有效果。

    三、*机关对基层公安机关法律监督的出路

    （一）进一步完善相关法律规定

    第一，完善案件初查期限相关规定，包括基层公安机关主动受理案件以及经监督后立案侦查案件的办案期限，强调司法的高效运作。

    第二，应规定公安机关在受理控告申诉材料后，在一个具体规定的期限内不作答复的，*机关可按《刑事诉讼法》规定的立案监督程序予以监督。

    第三，赋予*机关开展法律监督调查的权利。应在现行司法解释的基础上进一步明确*机关开展法律监督调查的权力、调查范围、调查手段、调查程序，以及对于不配合调查的主体及行为的制裁措施。

    （二）强化措施，提高发现监督线索的能力

    第一，建立健全信息交流、共享机制及定期联系制度。要做到“同步监督”、“动态监督”，必须要保障*机关对基层公安机关刑事执法活动的知情权。如建立刑事案件信息共享平台，授权*机关可以随时登录基层公安机关治安、刑事立案及处理系统，每月查看公安机关受案、立案、破案、结案的刑事、行政案件情况，以及犯罪嫌疑人到案情况、案件办理情况等。*机关部门负责人与具体承办人要与基层公安机关建立经常性的联系制度，互相及时通报所办案件中普遍存在的问题及具体个案问题，引导基层公安机关不断提高办案质量，提升执法水平。

    第二，建立定期或不定期巡检抽查制度。*机关对公安机关案卷、执法活动，实行定期或不定期的抽查、巡查、检查，了解立案、侦查以及刑事执行的相关情况，重点监督有案不立、违法立案、久侦不结、违法取证、违法采取、变更强制措施等情况，实现对基层公安机关的动态化监督。

    第三，建立刑事执法监督全程跟踪机制。*机关对每一起刑事执法监督案件都要建立相应的台账，包括监督案件受案时间、案由、案件办理情况、最终处理结果等。比如我院即建立刑事跟踪监督档案，包括一份运行表、一份审批表、一份笔录、一份调查终结报告和一份处理文书，在向公安机关提出监督意见后，继续跟踪了解公安机关开展侦查活动的情况，审查是否存在立而不侦、侦而不破等消极侦查的现象，跟踪监督其何时报捕，是否移送审查起诉等情况。

    （三）强化监督方法，树立监督权威

    第一，确立*机关对基层公安机关及侦查人员处分建议权。处分建议权内容包括：*机关对不服从监督、拒不纠正违法行为的基层公安机关执法人员，有权依照监督处罚程序，实施由轻到重的处分措施：批评、警告、建议变更办案人员、建议停止侦查人员一定期限的侦查权，如*机关认为基层公安机关在立案监督案件侦查过程中存在不合法、不合理情形的，就可向该级公安机关乃至上级公安机关建议更换办案机关和办案人员。认为需要给予违法责任人员行政或党纪处分时，有权提出处理意见书，并要求将处理结果书面告知*机关。对于情节严重、涉嫌职务犯罪的，移送*机关职务犯罪侦查部门立案侦查。

    第二，建立口头纠正和*建议处理制度。为了保证监督的效果，*机关应在不突破现有监督权的范围内，使用强制力稍弱、更易被基层公安机关接受的口头纠正和*建议，作为现行监督处理方式的补充。*机关对于基层公安机关在刑事执法活动中的轻微程序瑕疵，当面口头纠正即可。对于基层公安机关在刑事执法活动中反复出现的一般性的违法行为，还未达到严重的程度，即未对犯罪嫌疑人的定罪或量刑产生实质上的影响和未造成程序的严重缺陷时，适用*建议。如对于公安机关不作立案或不立案决定，只口头回复当事人的情况，就可以立案*建议的方式监督。