一、合理的管理体制对监狱工作正常运行的重要性

    管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。具体地说:管理的体制是规定中央、地方、部门、企业在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是管理机构的设置。各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调，它的强弱直接影响到管理的效率和效能，在中央、地方、部门、企业整个管理中起着决定性作用。

    就监狱实践而言，合理的管理体制，应当是有利于监狱警察特别是一线干警的全面和优化发展，有利于提高队伍的执行力，有利于增强队伍的稳定和提升士气，有利于促进监狱警察加强对罪犯的跟踪管理和教育转化工作，确保监狱上级机关的部署能够更好更快的贯彻和落实，以及实现监管安全与稳定。

    管理体制既然是一种制度的执行，也是一种政策的落实。邓小平同志在谈到政府政治体制改革的问题上，就多次指出：“好的制度可以使坏人变好人，坏的制度可以使好人变坏人。”毛泽东同志在指导政府工作中也曾多次指出，“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策。”所以，作为政府机关特别是政策层，务必要深入调查研究，切实掌握基层实际情况，制定好的制度和政策，从而让隶属部门去执行和贯彻实施，管理体制也一样离不开这个范畴。

    监狱管理体制的合理选用，首先干部是决定性因素，而且要使管理体制能培养千千万万的得力干部，有利于为想干实事的警察提供一个好的平台和发展空间。管理体制的选用前一定集中民智、反映民意，适合基层、发掘潜力，使不想干事的警察得干事、使想干事的警察更乐意干事，这样的管理体制才是监狱实践中所需要的，才不至于出现队伍凝聚力不高、工作作风软懒散乱、队伍战斗力不强的被动局面。

    二、当前推行二级管理体制的宗旨及其优越性

    实行二级管理体制，是省局局党委为促进我省监狱工作“十一五”期间目标任务顺利实现的一个重要举措，其出发点是为使监狱压缩管理层级，使警力下沉到一线，充实基层警力，更进一步明确工作责任，其政策的制定是为了监狱能在新形势下，不断应对新挑战、新情况、新问题，而对传统的监狱三级管理体制进行的一次大胆和创新的改革。

    从现代企业的管理理论来看，实行二级管理体制，是以一种更高效的管理体制对传统管理体制的取代。提高监狱工作效率，是省局进行监狱管理体制改革的根本目的。现代管理科学和工作实践证明，管理层级过多是造成管理效率低下的重要原因之一。在监狱内部的行政管理中，监狱领导是决策层，业务科室是指导层，监区是执行层。监区工作的基本特点之一，是具有很强的执行性、操作性。在二级管理体制下，由于撤销了分监区这一管理层级，减少了管理环节，使监区领导与一线警察间信息传递的过程得以大大缩短，监区执行工作指令的效率得以大大增强。调研和试点的实践表明，二级管理体制较之于三级管理体制，能更有效地提高监区的工作效率，是一种更加符合监狱行政管理特点的管理体制。

    从高明监狱推行二级管理体制二年来的试点工作，以及惠州监狱深入推进二级管理体制进程来看，实行二级管理体制，确实有利于缓解监区警力不足，有利于监区警察的工作职责落实到位，有利于促进监区工作效率的提高，有利于增强监区工作责任追究的科学性、准确性。由此，省局党委在全省隶属监狱更进一步加强了对二级管理体制的推广力度。

    三、完善并继续推行三级管理体制对当前监狱实践的合理性

    （1）高明监狱的试点工作以及惠州监狱推行二级管理体制改革的成功有其特殊性和局限性。

    围绕监狱二级管理体制，省局成立专题调研组进行了反复、深入地调研，形成了一套关于二级管理体制、机制的制度和做法，并在高明监狱进行了长达近两年的试点。自始至终，高明监狱的试点工作就面临着众多困难，在推行过程中对干警特别是原先分监区这一层就没有充分地考虑到“干部是政策的决定因素”，过于简单地将干警“物化”、“人力资源化”，面对反对的声音皆是由监狱政治处去安抚，要求他们要无条件执行，要理解局党委的部署。最终，从试点工作来看，也形成了一套关于二级管理体制、机制的制度和做法，但是本身监狱警察特别是基层干警对二级管理体制的改革就不赞同。

    监狱推行二级管理的成功，最主要在于其硬件措施特别是基础设施建设，在物防和技防上有突出的优势，在监控以及日常管理工作中能够不受到硬件措施不足的干扰，同时惠州监狱作为部级示范单位，在此监狱推广二级管理体制，自始至终都受到省局党委和相关处室的高度重视，加上惠州监狱的干警原先在焦岭时大多经过艰苦条件的磨砺，其他借调过去的干警也众多监狱的精英，工作中对二级管理体制的执行力相当较强，所以二级管理体制改革在惠州监狱的成功推广是有其特殊性的和局限性的。

    （2）监狱是我国特殊的行政机关，现代管理科学特别是现代企业管理的先进理念未必适合监狱的工作实践

    层级管理体制是我国行政管理体制的核心，一级抓一级，层层抓落实，是传统而且成功的经验。从理论上讲，在监狱内部的行政管理中，监狱领导是决策层，业务科室是指导层，监区是执行层。监区工作的基本特点之一，是具有很强的执行性、可操作性。但是从实际工作来看，监狱领导是决策层，业务科室和监区其实都是指导层，分监区才是真正的执行层，监狱的决策最终能否被执行关键取决于分监区的工作效能。

    现代管理科学和工作实践证明，管理层级过多是造成管理效率低下的重要原因之一，所以当前众多优秀的现代企业皆不断适用扁平式的管理体制，而不采用金字塔式的管理体制，从而力求减少管理层级。然而监狱具有其特殊性，监狱特别是全省各监狱的硬件设施和软件建设起跑线不一、工作性质特殊如专政性强、干警素质参差不齐、工作区域特殊、管理对象复杂，过去实行的传统三级管理被“一刀切”并摒弃值得商榷。现代管理科学建议减少层级管理，关键在于压缩企业成本，寻求经济效益的最大化，而监狱是我国的刑罚执行机关，工作目标是确保监管安全稳定，落实对罪犯的跟踪管理和教育转化工作，为维护社会稳定作出应有的贡献，工作目标本身就有所不同。所以监狱在选用管理体制时，都应力求有利于队伍的安全稳定和罪犯改造秩序的有序运行，这种管理体制才是成功的管理体制。

    （3）三级管理体制与二级管理体制相比，更有利于发挥基层干警的工作积极性，也有利于更明确落实工作目标，同时也使得罪犯问题的处理有一个必要的“缓冲区”确保监管安全

    二级管理体制推行后，警力的下沉有利于缓解监区警力不足，但是干警执行力和工作效能却未有提高。表面上看，在二级管理体制下，由于撤销了分监区这一管理层级，减少了管理环节，使监区领导与一线警察间信息传递的过程得以大大缩短，但是实践中却是事倍功半。由于科员能竞争到副科的人数如凤毛麟角，三级管理体制的分监区虽也是非领导职务，但是其岗位设置能体现干警的工作能力和价值。但是二级管理推广之后，监区除了五个监区领导以外，其余干警无论是管区负责人、干事和管教员都处于同一起跑线，岗位对个人工作能力和价值没法体现出现，管教员由于警力充足休息时间多成了一线干警的“安乐窝”，而管区负责和干事的岗位却是很少有人想干。过去在三级管理体制下却是不同的局面，监区下设分监区，分队长参加工作之后，可以通过努力工作争取当分监区管教干事，再往上发展争取当监区干事，继之争取到分监区做分管生产或改造的副分监区长，副分监区长争取出色工作后走向分监区长的岗位，层级的递进使得一线干警在工作中进取心强，有工作动力，而且个人能力和价值能通过岗位的担任得以实现。

    三级管理体制下，监狱下达给监区的工作任务和各项指标，都能有明确的执行主体去落实。以生产任务为例，有监区长、监区分管生产的副监区长、分监区长、负责生产的副分监区长共同跟踪，层层落实，管理到人，具体的任务就能得到充分的执行。而二级管理体制下，一个监区下设四个管区，虽各设一名管区负责人，但是与三级管理相比，有名无实，下设的管区与以前的分监区相比“形似而神不似”，管区警长（负责人）与管教员属于同一起跑，管区负责人对于监区下达的任务要么就是不去开展，要么就是开展了没法督促管区干警去落实，生产货源在四个管区内的调配和任务的跟踪就变成了监区长和分管生产的监区长两个人的事，管教员想的是把人看住就行了，层级管理的权威被取消，管教员工作的随意性也就不断增强。

    同时，实行二级管理体制后，由于监区没有分监区这一缓冲区，罪犯的很多问题在处理上常常出现两种尴尬局面：第一种情况是监区将罪犯的问题处理一下，随后便上交给科室，科室也只能给个指导性的建议，问题依然没有解决，科室与监区的摩擦反而在增加；第二种情况是监区依然将管区的问题反映给管区，而管区负责人由于只是“其所在管区干警开会时的一个召集人”，实质上也只是一名管教员，所以不可能要求专管干警去跟踪管理反映问题的罪犯并解决问题，不少罪犯也明白管区负责人是无权解决问题，很多罪犯反映情况都是直接找监区领导，这样也更进一步淡化了管区的管理作用。不同于以往三级管理体制，以一个分监区内的罪犯有问题为例，这名罪犯首先可以先找分队长，分队长无法解决的，可以找其所在分监区负责改造的副分监区长，依然无法解决的，分监区长出面问题基本就能解决，再不行的话经过了“分监区的缓冲区”，到了监区这一层只要监区长进行指导，罪犯的问题皆能得到妥善处理。

    （4）当前基层干警对三级管理体制的呼声与日俱增，而且只要完善传统的三级管理体制，它就能在传承成功管理经验的基础上汲取二级管理体制的先进之处

    从监狱实践来看，三级管理体制在传统经验上的成功是毫无疑问的。之所以对三级体制的改革，无非是想解决警力不足、警力配备不科学、工作效率不高、少数监区警察工作责任心不强、责任界定不清晰、追究不准确的问题，而二级管理体制的推行后，仅仅是充实了基层一线的警力并未意味着工作效率就能得到提高，相反干警的责任心反而更差，监区权威性的削弱使得无法有力督促管教员开展工作，监区警察除了监区领导，管区警长、监区干事、管区管教员哪个岗位都一样，无法通过岗位工作体现个人的价值和能力，目前基层对二级管理的评价不高，相反对三级管理的呼声却是与日俱增，值得局党委的思考，毕竟三级管理的传统管理经验是二级管理体制无法具备的，三级管理虽说是监狱基层干警的众望所归，但是如果重新推广，自然也还得进行完善和创新，使其汲取二级管理的先进经验，进行优势互补，例如警力的下沉和管教员的责任追究都是继续可以借鉴的。

    四、推行三级管理体制后，应当创新和完善的工作机制

    （1）警力的配置要科学，依然要围绕警力下沉充实一线警力的基本目标进行。以监区为例，监区干警进行压缩，在警力不足的情况下，可以仅设生产干事、教育干事、“狱政大干事”（包揽狱政、侦查、生卫），监区最好设置两个车间（即分监区，车间主任一名，分管生产和改造的警长各一名，其余均为管教员）；

    （2）年度评先评优工作上，优先推荐车间主任、警长及监区干事，对于工作成效显著的管教员要经过监区支部推荐、政治处事前备案，才能担任车间主任、警长和监区干事，并由政治处下发文件通报，以提高对该岗位任命的权威性，在竞争上岗时对“担任干事满两年以上、警长一年以上”的警察可以适当给予递进式加分鼓励；

    （3）在岗位大练兵的基础上，进一步开展“十佳百优”（十佳科室领导、十佳监区领导、十佳管教员、十佳生产干事、十佳教育干事、十佳狱政干事）等活动，通过考核日常基础工作的效能，对平时工作业务能力突出的警察给予肯定，奖励外出学习、竞争上岗时适当加分，同时也为监狱今后培养中层领导提供后备力量。

    （4）完善监狱考核机制，加强队伍考核力度。围绕监狱监管安全稳定和生产改造目标，着重加强对警察的日常考核，通过考核引导监狱警察加强对罪犯的日常跟踪管理工作，引导中层管理着重加强基层警察的业务指导，通过强化“考核挂钩科室对挂钩监区的工作效能”这一考核内容，进一步增强科室与监区的沟通交流。

    （5）对设置的各岗位要进一步明确职责，严格落实责任追究制度，监狱要大力宣传“责任倒查机制”，提高监区警察主动排查并处置监管隐患的积极性和主动性，避免工作职责不清、相互扯皮现象的发生，对于工作作风软懒散乱和工作拖沓的干警，必要时组织到战训队进行加强学习；

    （6）要加强对中层领导的培训，努力提高其管理水平和领导艺术。以中层领导如何对基层干警的影响力为例，自低到高有五个途径，分别是惩戒型（通过惩罚来提高干警工作积极性）、奖励型（提高干警的工作主动性）、业务型（通过自身过硬的业务水平去指导和让干警信服）、人格魅力型（通过领导的品行、处事风格让干警折服），第五个就是将前面四者进行综合运用。

    （7）加强对狱情排查和警情掌握情况，对罪犯的违纪行为一定要大力加强侦查力度，将违法乱纪现象在萌芽阶段将其妥善处理，其警情要做到充分了解监狱警察的工作现状和生活现状，监区支部书记和政工教导员要注重对干警的观察、关心和引导，定期召开监区干警大会，围绕队伍存在的问题特别是一些不良倾向及时加以纠正，力求确保队伍安全。