行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。行政复议法在总结****年国务院制定的《行政复议条例》施行以来实践经验的基础上，进一步完善了行政复议制度。从****年**月*日施行至今，对于促进依法行政，保护人民群众合法权益，有效预防和化解行政争议、维护社会和谐稳定等发挥了重要作用。特别是去年国务院出台了《行政复议法实施条例》，把行政复议法规定的各项制度具体化，进一步增强行政复议制度的可操作性。

     近几年来，我市公安机关严格执行行政复议法律法规，依法、公正、及时地办理行政争议案件，有效地将行政争议化解在内部、化解在初发阶段，维护了公安机关的形象，充分发挥了公安行政复议工作化解矛盾、定纷止争、保障人权、纠正错误、教育引导的功能。去年，公安部、省公安厅做出了进一步加强和改进行政复议应诉工作的要求，现结合实际，对****、****、****年的复议案件情况做一梳理分析，从中探索完善机制、规范制度，切实提高工作水平，努力开创公安行政复议、应诉工作新局面的思路。

     一、三年来的复议案件情况

     ****年，全市受理复议案件**起，其中交警部门受理**起，复议维持**、撤销并限期重作*起、撤回申请终止复议**起；****年共受理复议案件**起，其中交警部门受理**起，复议维持**起、变更*起、撤销并限期重作*起、撤回申请终止复议*起；****年共受理**起，其中交警部门*受理起，复议维持**起、撤回申请终止复议*起。

     数据显示，复议案件数呈逐年下降趋势，同时，复议撤销率也呈下降趋势，****年为**%、****年为*%、****年无撤销案件。

     ****年《道路交通安全法》实施后，各级公安交通管理机构的法定执法权限有所变化。由于公安交通管理体制条块结合的特殊性，为了加强专业指导和业务监督，按照层级监督的原则，根据《公安机关办理行政复议案件程序规定》（公安部**号令）的相关规定，****年年底，我市公安机关将交警支队四个直属大队的复议案件交由支队管辖复议。而近三年，交警部门受理的复议案件数同样逐年下降。从涉及公安交通管理行政复议案件所占全年总数比例来看，****年为**%、****年为**%、****年为**%。从下降幅度来看，****年至****年，复议案总数降幅为**%，交通复议案下降**%；****年至****年，总数降幅为**%，交通复议案下降**%，可见，交通复议案件降幅略高于整体降幅*-*个百分点。

     ****年，《治安管理处罚法》实施，将原《治安管理处罚条例》中复议前置的规定修改为选择复议，但公安行政诉讼直诉案件的数据变化并不明显，特别是涉及治安管理的行政诉讼案件。****年发生公安行政诉讼案*起，其中治安管理行政诉讼直诉案件*起；****年公安行政诉讼案**起，其中治安管理行政诉讼直诉案件*起；****年公安行政诉讼案*起，其中治安管理行政诉讼直诉案件*起。可见法律规定的变化对公安行政复议诉讼案件引起的变化不规则，基于司法程序较之行政内部监督程序复杂化，复议前置取消并不是公安行政复议案件减少的主要原因。

     二、公安行政复议案件减少的原因

     （一）公安行政执法水平提高

     从****年初始，全*公安机关为期三年的“三基”工程建设全面铺开，我市公安机关大力开展“强三基、创省优”活动，特别是全省推进公安“三基”工程建设现场会在我市召开，我市公安机关狠抓了队伍建设，不但从民警的思想素质、工作作风、精神面貌等细节入手，重点强化民警的“执法为民”意识，在行政管理手段上下大力气，各警种通过开展“五五普法”“社会主义法制理念教育”“党员先进性教育”“规范执法活动、促进执法公正”“公安大接访”等一系列活动的深入，民警的执法宗旨意识有了根本转变。

     知法、懂法是正确执法的必要前提，学法更是必不可少的重要环节。自****年《治安管理处罚法》颁布起，全市公安机关以不同形式学习、宣传新法，每一位执法民警力求从立法精神到法条本义加以理解适用，确保了这部公安行政“大法”的正确实施。****年，全*公安机关“三考”工作展开，其中“基本法律知识考试”对各级执法民警提出了更新更高的要求，特别是基层执法民警在执法实践的同时，定期不定期地接受考试考核，民警由被动学习逐渐养成了主动学习的习惯，养成了“言出有据、行必有依”的法律意识。近年来，民警个体执法素质的提高突飞猛进。

     公安行政复议案件撤销率低，并呈下降趋势。映证了行政执法案件的质量有所提高。我市经复议后提起公安行政诉讼的案件极少，自****年以来，由我局各级复议机构复议的案件进入司法审查程序的不到**%，且无一例被判决撤销、变更，公安行政执法通过司法监督，从一侧面也反映了执法效果良好。

     （二）内部执法监督力度加大

     1.监督方式有所改变，法制监督部门变“事后纠正”为“事前、事中服务”。

     ****年底，公安部制定了《公安机关法制部门工作规范》，要求公安法制部门坚持以为中心工作服务、为领导决策服务、为执法工作服务的原则，充分发挥组织、规划、协调等职能作用，推进公安工作和公安队伍建设的正规化、制度化、法制化。我市县级法制部门，在行政案件审核中严把质量关，市级法制部门负责纵横部门勾通协调，并保证执法信息上传下达，形成了正确行政执法确保严格行政管理的整体氛围。法制部门不在以监督者自居，传统的“事后纠错”模式逐渐淡化。在执法办案中，法制部门与办案部门密切配合，几乎没有前台幕后之分，遇到执法难题，法制部门提前介入，从案件的受理，到每一份证据的审查，包括取证方向，法律依据，都在动态监督指导中进行。例如近期在我市发生的“红景天”茶叶销售纠纷引发的群体性事件，从接警开始，两级法制部门均介入，对“红景天”销售方式是否违法以及是否归属公安机关管辖的问题进行讨论研究，并通过电话请教的方式征询省厅法制部门意见。针对个案查处意见分歧问题，也会采取类似方式慎重作出处理决定。由此，执法的正确性无形中得以提高。

     2.行政复议机构监督视角拓宽、视线延伸。

     法制部门作为行政复议机构，具体承办行政复议案件，承担五项工作目标任务（《公安法制系统基础业务大纲》）：一是依法公民、法人和其他组织的合法权益；二是防止和纠正违法或者不当的具体行政行为；三是维护公安机关的执法权益；四是监督公安机关及基民警依法正确履行职责；五是及时研究和解决具体行政行为中反映出的执法问题。因此，复议机构不仅要对个案进行严格的复核审查，也要对执法中存在的问题进行总结、分析、研究。对于从个案中发现的执法暇疵要及时指导完善，对于普遍现象进行调研，提供改进建议。复议过程不只是以作出复议决定为终结，更将决定、建议的执行情况纳入视线范围，监督改正、监督执行。复议效果从办案人到办案部门，直至审批决定机关都能产生影响，对规范公安行政执法行为起到了促进作用。

     3.纪律监察、警务督察工作强有力的推进，平息了部分执法相对人对执法不理解的怨气，对化解部分公安行政争议起到了辅助作用。

     从各监督部门接到投诉、申诉的情况来看，一部分原因出自对执法者的态度和方式不满、不理解。公安机关纪律监察、警务督察部门工作强力推进，特别是警务督察对执法现场进行监督，对化解执法者与执法相对人的矛盾冲突起到了缓冲作用，也是公安行政复议案件减少的原因之一。

     （三）信访工作全方位铺开，为群众提供了解决争议的便道

     ****年，国务院《信访条例》颁布实施，公安工作的全面推进年。公安信访工作坚持“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则，坚持“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，坚持标本兼治、预防和化解相结合的原则，坚持公开、便民的原则，坚持以“三个代表”重要思想为指导，认真履行“全心全意为人民服务”的根本宗旨，积极畅通信访渠道，有效地维护了信访秩序，切实保障了上访群众的合法权益。收到了解决争议的良好效果，其中不乏行政争议。在公安机关“大接访”活动中，按照“人人受到局长接待，件件得到妥善处理”的总体目标要求，凡是到本级公安机关上访的群众，都要由公安机关领导出面接待，各级公安机关以方便信访人为宗旨，为信访人反映情况、提出建议、意见或投诉请求提供便利条件，并采用便于信访人反映问题和查询的方式和程序。一段时间，“信访”成了群众喜闻乐见表达诉愿的一种方式。

     我市公安法制部门按照职责调整和分工，直接承办“涉法”信访案，仅**年上半年，市局法制处复议应诉科具体办理信访复查案（行政类）*件，是同期行政复议案件的三分之一。

     （四）公民自身原因

     行政相对人理智参与行政复议的现象增多。随着社会法制建设不断深入和完善，公民的法律意识提高，学法的自觉性增强，主动关注社会中的法制现象，通过媒体接收法制信息的机会频繁。行政相对人在提出行政复议申请之前往往会从掌握的信息中客观评价自身行为，理智分析行政复议对其实现主观意愿可能性的大小，并且合理计算参加复议的成本价值。**年上半年，笔者在接待复议申请人工作中，就有*例通过了解法律法规相关规定后，最终决定接受行政处罚，放弃复议申请权利。*名欲提出复议的申请人均有一个共同特点，手持公安机关行政处罚决定书到复议机构咨询，了解相关法律，而不是直接递交申请或表示口头申请。其中一人更是到书店查阅了相关法律，明确说明不提起行政复议，而要求工作人员当场对申诉事项给予明确答复，即便工作人员详细告知其复议程序规定，并劝说其启动复议程序不需交纳费用，该人仍以程序“繁锁”为由拒绝提出复议申请。

     三、现象透射出的利弊实质

     《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“要始终保持清醒头脑，居安思危，深刻认识我国发展的阶段性特征，科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐”。周永康部长在全*公安机关“三基”工程建设工作会议上，就公安机关紧紧围绕“两个最大限度”，使公安工作的各项任务致力于社会和谐，既确保社会安定有序，又激发社会的创造活力，提出了六个方面的工作要求，一是排查调处矛盾纠纷的责任；二是维护社会稳定的责任；三是社会管理和服务的责任；四是严格、公正、文明执法的责任；五是做群众工作的责任；六是加强队伍建设的责任。

     公安行政复议案件减少现象，从一侧面体现了公安机关在“两个最大限度”工作中所取得的成效。同时，减少公安行政争议，构建和谐社会也是公安行政执法的努力方向，是公安机关为构建和谐社会，充分发挥其促进社会和谐的职能作用的奋斗目标。公安机关作为承担着行政管理职责的政府部门，要树立警务公开、依法行政的理念，增强执法透明度，公开公安行政法规政策、行政主体、行政行为、行政程序、救济渠道等信息的，不断扩大公众对公安行政管理的知情权和监督权，不断增强公安工作的亲和力，争取行政相对人对公安行政执法的理解度。最大限度地减少公安行政执法争议，而不仅是降低公安行政复议案件数。

     但是，公安行政复议案件减少现象，也显现出行政复议法律救济途径的作用在公安行政执法行为中的弱化，法治进程中出现这一现象不容盲目乐观。我市公安行政复议人员时常即充当审核人员，又充当复核人员，往往在具体行政行为的作出时已经实际参与办案，决定作出时已融入复议人员的主观意见，一旦进入复议程序，行政复议的过程实际不过是给行政相对人的一个形式保证，不具实际意义，从行政复议案件撤销率可见一斑。极大可能造成行政相对人对行政复议救济方式失去信赖，选择自认为有效的方式维权。另外，对符合行政复议条件的信访申请，没有正确引导行政相对人启动法律救济程序，而是按信访程序进行，违背了行政复议立法的初衷，造成群众对法律法规的认识模糊。

     基于对行政复议案件减少现象的粗浅思考，笔者尝试对公安行政复议工作提出两点建议：

     一是健全复议机构，提升复议人员素质，回避个案提前介入，而只就现象进行研究分析，为提高公安行政执法水平提供建设性参考意见，为领导决策提供法律知照、应用性依据。将复议人员从具体的信访案件、个案研究中抽身出来，加强行政法律法规的学习研究，保证行政复议案件的办案质量和客观公正性，避免“既在全场跑，又在场上吹哨”的现象发生。

     二是各监督机构相互配合，分清职责，严格依法行使职权、履行职责、承担责任。各部门应正确引导申诉、申请人，宣传法律法规，通过合法、有效途径维护自身权益。杜绝互相推诿、法有明文规定不依等现象，在相互的理解和支持基础上，共同形成合力，解决公安执法中存在的矛盾和冲突，在稳定中求发展。