公安派出所是公安机关管理社会治安的派出机构，是公安机关的基层单位。据统计：目前，全*派出所共有民警*万余人，其中*万分布在农村派出所，*万分布在城区派出所。公安派出所是全部公安工作的根基。“上面千条线，下面一根针”，公安机关的任何一个部门，工作的最后落角点都在派出所。其实，目前在派出所的实际工作中，不仅有上级公安部门交派的任务，还有各企事业单位和群众的求助。如同级的工商、*、城管等政府部门，一旦有事，马上就会求助于派出所。各地的群众，不管是邻里打斗，还是夫妻吵架，也都会想到派出所。

    一方面，由于公安派出所分布广，直接与群众接触，联系紧密，对辖区情况熟悉，这就决定了公安派出所是接警、出警、处警的一支重要力量。另一方面，公安机关被定位为政府维护统治，维持社会秩序的工具，使得公安派出所承担了大量的如房屋拆迁、市容整顿及配合工商、烟草、*等部门执法的非警务行为。而派出所自身又受民警素质、派出所设施、资金、职权的困惑，使得其疏忽了本职工作，疏远了与群众的联系，没有做到有效的防控。由此产生了派出所警务工作与非警务工作、劳累而又效率低下且得不到群众好评等一系列矛盾。

    毛泽东同志在《矛盾论》中指出：“在复杂的事物的发展过程中，有许多矛盾存在，其中有一种是主要矛盾，由于它的存在和发展规定着其他矛盾的存在和发展。”根据马克思主义哲学中对立统一规律：在不同的发展阶段，事物的矛盾各有其特点，并且决定事物性质间主要矛盾在不同时期可以转化。目前，就公安派出所的工作阶段来说，外部，我国加入WTO，处在与国际接轨的时期，保护人权、服务群众，提高工作效率被摆在突出的位置；内部，我国正处于经济转轨，社会转型的时期，各种人民内部矛盾突出。在这样一个时期，透过各种干扰公安派出所工作的表面现象，可以抓住其本质。公安派出所工作的主要矛盾就是派出所“打击职能”与“服务职能”之间的矛盾，只要抓住了这一主要矛盾并努力去解决它，其它的矛盾就迎刃而解了。就能树立公安派出所的形象，提高派出所工作效率。

    一、公安派出所的现状及职能定位

    （一）公安派出所职能的现状

    目前，公安派出所作为公安机关的基层单位，承担了公安机关的大量工作，包括许多专业性很强的工作。同时，公安派出所还受当地政府的领导，承担了许多政府的其它工作。

    1、公安派出所工作纷繁、杂乱。

    由于派出所工作没有明确的规定，让民警分辨不清哪些是警务、哪些是非警务行为。比如一些地方发生的修水管，爬楼开锁，整顿无照商贩等都是通过110指挥中心下达到派出所的，民警们又不能不去做。笔者曾对某市区一中心派出所的接出警记录做了一个统计：在**年*月份，该派出所总共接110指令出警**次，其中被确定为治安案件的**起，刑事案件的*起，纠纷**起，假警**起，其它**起。“其它”是指比如有人没钱搭车回家了，某地方水井盖被掀开等等。实际上，真正归派出所管的大约不到一半。市场纠纷市场里面有市场管理人员；合同、劳动纠纷有劳动部门；求助有救助站。但这些工作最终都落到了派出所身上。此外，派出所还要随时听候当地政府的指派。城市拆迁要动用派出所民警，市容整顿要动用派出所民警。而且，每次调动几乎都是派出所干警全体出动，只留几个值班的。有110指令时，值班的也以派出所人员被政府调用为由不出警。导致不归派出所的事管了，归派出所的事没管。

    2、派出所警力有限，经费难以保障，工作劳累、危险。

    公安系统机关化严重。据统计，目前，我国公安系统大约只有*/*警力在基层派出所。一方面警力浪费严重，另一方面派出所警力严重匮乏；派出所民警战斗在一线，经费却经常得不到保障；派出所是公安机关所有警种中最苦、最累的。据《*》网站**年展开的网上调查，接受调查的民警每天加班超过*个小时的达**%，这里绝大部分的民警就是派出所民警。另据一专家对**年全*牺牲民警所作的数据调查显示：**年全*共牺牲民警**人，受伤民警**人。而派出所牺牲、受伤分别为**人、**人，比例分别达**%、**%。

    3、承担着过多的打击犯罪任务。

    目前，我国处在经济转轨、社会转型的历史时期。在这一时期内，违法犯罪出现了新的特点，社会治安形势日趋严峻。据有关专家称，我国目前正处在**年之后的又一犯罪高峰时期。笔者所在实习单位，某市一中心派出所，管辖的范围仅仅不到一平方公里。平均每天就接到**多起报警。

    在犯罪形势严峻的情况下，公安派出所承担了更多的打击任务。但派出所承担的打击任务与派出所的警力和其职能极不协调。目前，我国各地派出所警力约占全部警力的*/*。例如，目前*省派出所共有警力**人，占全省总警力的**%。但与此同时，约有**%的刑事案件是基层派出所破获的。虽然，公安部已经明确规定不能给基层派出所下达打击任务。但在下面的实际中，派出所打击对象的多少仍然作为派出所评优评先，所长晋级的重要指标。

    在这种形势下，派出所对内部警力的分配明显更倾向于打击犯罪。据笔者对某市一中心派出所的了解，该派出所一共有民警**人。五名所领导不执行具体的事务，另外成立了三个办案警区，每个警区*个民警，一个社区警区，*个民警，*个办户籍的民警，*个专门调解纠纷的民警。

    派出所承担过多的打击任务，虽然在分担刑侦部门压力上起了一定的作用，却荒废了防范和管理等基础工作。现在派出所警务模式是一种静态的、封闭的、被动反应型的模式。在这种警务管理模式下，下管区、社区的民警少。“群众上班我上班，群众下班我下班，”勤务时间安排不适应动态环境下社会治安管理的节奏，社会防范机制在时间和空间上存在较大的空隙。控制犯罪能力减弱。

    （二）公安派出所的职能定位

    公安派出所的职能，就是派出所依法进行工作时应承担的职责和所具有的功能，在公安派出所实践工作中，派出所的职能可以归纳为打击职能和服务职能。

    1、公安派出所的服务职能

    公安派出所的服务职能，以强调警务工作必须为社区居民提供服务入手，以“方便群众”、“热情服务”作为一切工作的出发点。

    “全心全意为人民服务”是公安机关的宗旨。抓好基础工作，搞好治安防范，提供社区服务是派出所工作的重心。这种服务既是目的，体现警察的宗旨，同时，又是手段、途径，通过提供服务，加强警民沟通，改善警民关系，以赢得更多社会力量对警务工作的支持与配合。从而增强治安的社会基础，更好地预防和打击犯罪。

    强调派出所的服务职能，实际上是走党的群众路线。“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。这是我们党的工作的根本路线。公安派出所的服务职能，一方面，其宗旨是一切为了群众，要热情周到地进行服务，急群众之所急，想群众之所想，热心为群众扶危解困。另一方面，派出所工作要依靠群众，通过警民沟通，改善警民关系，增强维护治安的社会基础，逐步建立起专群结合防范控制体系。从群众中了解群众的动态，了解犯罪的动态。“从群众中来，到群众中去”体现在公安派出所工作中就是“社区警务”，建立社区民警，深入社区，深入群众。

    公安派出所的服务职能，是以“群众满不满意”为评判标准。只有“发案少，秩序好，服务好”群众才能真正满意。新型警务必须突出强调服务意识和“以人为本”的思想，“发案少，秩序好”这就要求公安派出所在治安管理方面，要依靠群众加强人口、场所、物品等方面的管理控制，落实管理组织，健全管理制度，堵塞漏洞消除隐患，做到依法、科学、文明管理。其落脚点也是以服务促管理。“服务好”就要求社区民警必须及时了解掌握群众的意见和要求，行之有效地做出不同的反应，对群众中那些急于解决的问题，不仅能及时掌握，还能设法解决，努力提高公安派出所办事效率，杜绝拖拉、刁难现象。对群众的报警，要热情接待，即使不属于自己管辖范围的事，也不能拒之门外，而应积极协助。

    但是，强调派出所的服务职能，还要清醒的认识到，在目前警力、装备、资金有限的情况下，不是说公安派出所是“有求必应”的。公安派出所对职权外的求助“有求必应”容易让群众造成一种错觉，即社会上所有的公共事务，甚至是私人事情都是派出所管。导致其它各部门越来越依赖派出所，从而派出所的事情越来越多，这是一个恶性循环。在一些法律界人士看来，“有求必应”这种模糊不清的承诺，其实是对滥用公共资源行为的一种纵容。警察是公共服务机构，用的是*人的钱，在为个人提供服务时，应该是求助者确实所不能及的。从另一方面来看，在有限的警力的条件下，从事过多的非职责范围工作，会使得那些处在危难之中的人得不到应有的、及时的帮助，那么这种“有求必应”也就失去了意义。

    2、公安派出所的打击职能

    公安机关有一个很重要的任务就是打击、预防各种犯罪活动。公安派出所是公安机关的基层单位，自然也承担了一定的打击任务。公安派出所的打击职能也可以理解为专政职能。打击的目的是保护人民民主专政政权，保护社会主义制度，打击的对象是敌对势力、敌对分子和严重犯罪分子。

    公安机关的打击职能主要体现在通过防范和控制社区，掌握打击对象的动态，协助公安专门机关打击犯罪。派出所的打击职能主要为辅助性的。从国外的经验和实践看，基层警察组织因缺乏专业优势，基本不承担打击破案的任务，核心工作就是扎根社区，密切警民关系，搞好安全防范和犯罪预防。因此在打击破案的职能定位上，一定要坚持刑侦部门为主，派出所为辅，不给派出所定破案指标，打击是手段而非目的，切实将派出所有限的警力解放出来。

    （三）新形势下应当强化服务职能，弱化打击职能

    长期以来，由于计划经济体制的影响，派出所的实际工作与“为人民服务”的宗旨相悖。从宏观上讲，公安工作在很长一段时期内将工作重心放在“方便管理，严格控制”上，而不是把“方便群众，热情服务”作为工作的出发点，“打击”多于“服务”，忽视了维护群众的合法权益；从微观上讲，民警忙于打击、破案，忽视基础工作，疏远了群众。

    为扭转派出所工作重打轻防，基础工作薄弱的局面，1997年公安部召开了全*公安派出所工作会议（苏州会议），从全局的、战略的高度把改革和加强派出所工作摆到了首要位置，提出把派出所工作重心转移到管理和防范上来。充分发挥派出所职能优势，充分调动派出所积极性，立足辖区，稳固基础，扎根群众，保一方平安，努力实现“发案少，秩序好，群众满意”的工作目标。将“群众满意”定为评判派出所工作的标准，突出强调派出所的服务职能，稳固派出所工作的基础。

    辨证唯物主义指出，统一性和斗争性是矛盾的基本属性。根据这一原理，派出所的“服务职能”和“打击职能”是相互联结，相互依存，相互贯通的。服务职能是打击职能的目的，打击职能中体现着服务职能，也最终是为了体现服务职能；打击职能是服务职能的保障，打击少数，服务多数。两者是对立统一的。

    “在各种矛盾之中，不论主要的或次要的……矛盾着的两个方面中，必有一方面是主要的，他方面是次要的。其主要的方面，即所谓矛盾起主导作用的方面。事物的性质，主要是由取得支配地位的矛盾的主要方面所决定的。”在“服务职能”与“打击职能”这对矛盾体中，主要方面是“服务职能”，服务质量的高低决定着公安派出所效率的高低。

    毛泽东同志说过：“实践是检验真理的唯一标准”。过去，我国公安派出所的工作重心一直都在其打击犯罪上，上级公安机关给公安派出所下达打击任务，规定在一年之内派出所应办多少起治安案子、罚款多少，拘留多少，劳动教养多少人。超过任务就奖，没完成就罚。在这样一种模式下直接产生两个后果：其一，派出所片面强调打击职能，忙于完成打击任务，办事的出发点是考虑怎样完成打击任务。而不是“全心全意为人民服务”，导致公安机关的最基层组织脱离群众基础。其二，派出所身心疲惫却受不到好评，一方面忙于完成任务，身体和心理都承受了很大的压力。另一方面，群众并不理解，在他们眼中派出所的民警找群众就是为了抓人。因此，历史的经验告诉我们，派出所的工作以打击为主是错误的。

    “为人民服务”作为我们一切工作的出发点，公安机关作为国家的一支重要行政司法力量，自然也应以“为人民服务”作为工作的出发点和归宿。尤其是今天，保障人权、保障公民合法权益已是对政府管理国家的一项基本要求。国际上，各国警方越来越重视推行社区警务战略，将提供便民服务，密切警民关系放到首位，基层警察机构基本不承担打击犯罪的任务。其中，日本的驻在所制度最为典型。在我国国内，随着市场经济的日益深入，人民的思想更加开放，把公安派出所的服务职能放在首位，体现了群众的要求。

    “服务职能”与“打击职能”也是相互促进的。服务职能在管理上强调用服务的手段搞好基层的防范和控制，这样，派出所就能很好地掌握动态，在案件发生时就能及时发现、打击。公安派出所协助公安机关其它部门打击犯罪，保障群众的人身安全和财产安全，会赢得群众的支持，从而有利于派出所更好地开展群众工作。

    二、当前派出所职能混乱的原因

    （一）客观原因

    1、对派出所实行的条块领导体制

    派出所的人权、财权等方面受制于地方政府。一些地方领导干部法制观念淡薄，特权思想严重，对派出所工作进行不恰当的干预。这些来自地方领导的干预，给派出所带来了许多非警务工作，也扭曲了公安派出所的形象。同时，在公安系统内部，受条块结合的多级治安管理模式制约，派出所与各职能部门的关系没有完全理顺，各职能部门自成系统，都有权对派出所布置任务，均要求派出所有人员与其对应。职能交叉、分工过细等问题十分突出。很明显，在动态社会管理中，这种专业分工细化及组织分层等传统理念就显得机械和僵化，不利于公安派出所行使其职能。

    2、派出所权力扩张，导致派出所职能错位。

    作为公安派出所上级的县、市公安机关，由于其科室繁多、机关化特别严重。这些科室的业务往往都要向派出所渗透。公安机关各科室分工过细，职责划分不明，职权交叉，导致一件事情，多家部门可以管，但有的事谁都不愿管，各科室不能形成一种合力，互相推诿，最终都落到基层派出所身上。另一方面，如同公安机关的科室职能向派出所扩张一样，在政府行政管理中，其它的政府职能部门职能也向公安机关扩张，这些扩张的职能，最终也都落在了派出所身上。往更深层次分析，各职能部门职能向派出所扩张，体现了政府、上级公安机关对派出所过分的依赖，政府部门有什么事情，往往不是各部门自己发挥主观能动性，想办法通过宣传、做思想工作等办法来解决，而是依靠基层派出所。

    由于县、市公安机关各科室的业务向公安派出所渗透，导致公安派出所的职能扩张，与之相应的是人、财、物的逐步扩张。职权的扩张冲击基层民警的心理，民警权力的扩张导致私欲的膨胀。所领导追求职级，老民警希望升迁，一般民警也希望能步步高升。导致队伍管理压力增大，经费矛盾突出。

    派出所陷入到具体的事务中，他们就难以深入到群众中进行调查研究，了解群众的疾苦和动态，难以超前预测治安形势，难以认真做好管理与防范工作，这样就不可避免地产生派出所职能错位和缺位现象，使人民群众不满意。

    另外，目前各种社会潜在矛盾不断暴露出来，客观上要求派出所投入更多的精力。派出所忙于清查、整顿也使得其职能错位。

    （二）主观原因

    1、派出所民警思想没有转变。

    中国封建社会二千多年，“官本位”思想至今影响着人们的心理。而且长期以来，公安民警与群众的关系定位为管理与被管理，公安民警作为管理者，做的事就是权威，群众作为被管理者就是服从，这种思想长期以来是社会所认同的。但随着改革开放的推进，社会主义市场经济的深入运行，要求更先进的思想理念、更科学的管理方法。就公安派出所的工作来讲，服务于群众这是国际，也是社会的一种趋势。而此时部分民警思想上就没有完成这个转变，特权思想严重。

    2、长期以来对公安派出所职能定位不清，职能设定不明

    **年，公安部公布的《公安派出所组织条例》没有明确规定派出所的职能。而且到目前为止也没有以法律形式规定派出所的职能，可以说这为目前派出所工作混乱、盲目、无主次埋下了“祸根”。

    在实际工作中，对派出所的定位，政府、上级公安机关、民众都有认识不清的问题。党委、政府认为派出所是用来维持社会秩序，维护统治的“治民工具”，上级公安机关认为派出所既然是作为自己的派出机构，就得以完成上级公安机关摊派的任务为主；群众则认为派出所应该是“有求必应”的服务组织。对派出所如此多而不统一的定位，使得派出所处于非常尴尬的境地。这样在思想上就无法形成统一的认识。

    三、改变派出所职能混乱现状，提高派出所工作效率。

    （一）以法律、法规的形式明确定位公安派出所的职能

    针对目前公安派出所职责交叉，职能不明、工作盲目、无主次现象。公安部应在调查研究的基础上，对**年公布的《公安派出所组织条例》提出修订意见，把公安派出所的职能用法律的形式加以明确规定。

    首先，应以法律形式确定派出所的服务职能与打击职能，强调将服务职能放在首位，这样，就能防止上级公安机关和各级地方政府的事务向派出所渗透，防止公安派出所的职能扩张和人、财、物扩张，使派出所扎根基层，深入基层，为群众服务，保一方平安。

    其次，公安派出所的机构设置，人员编制、经费保障、日常管理机制，应该有明确的法律规定。公安派出所所长、教导员、副所长及民警的职责、权限也应有统一规定。

    再次，在公安派出所的权力和义务方面，除了要有具体的规定外，还应以法律的形式对目前派出所适当放权。这样就能加快信息的传统速度，减少信息的流失。充分调动派出所的主动性和积极性，使目前派出所这种静态的模式向动态模式转化，被动反应模式向主动反应模式转化。

    （二）转变思想观念，转变工作理念

    这种思想上的转变包括三个方面：

    其一，强调服务职能

    基层民警应及时确定服务理念，切实加强“人民公安为人民”意识，积极推崇管理就是服务的理念，管理是为群众服务，我们的一切工作中心最终都落实到群众身上，基层民警应认真贯彻公安部关于派出所工作改革的会议精神，确定以为人本的服务意识。“权为民所用，情为民所系，利为民所谋，事为民所办”。思想上尊重群众，感情上体贴群众，行动上深入群众，工作上依靠群众，为群众办实事。

    上级公安机关、各级地方也应该充分理解派出所的服务职能，在派出所的工作上以派出所的防范为主。

    其二，在建立社会治安立体控制体系中，在思想认识上牢固树立五大观念。即：树立变“阵发性”为“持久性”的治安观念；树立变“静态管理”为“动静结合，以动为主”的治安观念；树立变“小治安”为“大治安”的治安观念；树立“以打为主”为“以防为主”，“重在治本”的治安观念，树立变“传统的等待意识”为“建前控制”的治安观念。

    其三，在工作理念上引入竞争机制和成本观念。基层公安工作实践表明，在新的历史发展时期，在警力和财力不能无限增加的情况下，公安机关只能走提高效率、降低成本的道路。传统观念认为，有关社会稳定和公安安全的职能只能由代表政府的公安机关独家行使，这种观念已经难以适应市场经济形势发展的需要。可以考虑在社会主义市场经济的框架内，探索安全服务的竞争机制，例如保安公司的创立与发展，安全有偿服务等。

    （三）建立社区警务模式，切实联系群众，服务群众

    社区警务是警务工作的一种新模式，是派出所和社区之间的一种相互作用的过程，旨在共同发现和解决社区的治安问题。强调以全社会的力量预防与抑制违法犯罪。

    社区警务的本质，从其产生的动力来看，主要就是在于警务工作的公众性，即促进派出所与社区居民的相互了解、沟通，促使社区居民积极参与社区治安管理。

    公安部于**年上半年提出，**年全*大中城市全面实施社区警务制度。各级公安机关应当认真贯彻实施，积极促进派出所建议社区警务模式。公安部对社区民警的五项职能，其中很重要的一项就是服务群众。

    （四）坚持群众路线，专群配合，警防与民防融为一体

    群众是我们一切工作的基础，警力有限，民力无限，一个派出所要搞好辖区的治安防范，无论从人力、物力还是财力方面，单靠公安一家运转，根本无法胜任，只有广泛发动辖区居民增强防范意识，警民联防，才可能使防范社区上一个档次。

    （五）增加对派出所民警的关注，完善激励制度，深挖潜在警力

    人的本性是需要激励和社会肯定的。上级公安机关、各级地方政府应该增加对基层民警的关注，了解基层民警的需求、思想动态，并及时做好基层民警的思想政治工作。

    调动民警的积极性，激发奋发进取的精神，其核心是尊重人，理解人及自我实现。因此，在物质激励和精神激励的同时，民警需要上下激励、自我激励和相互激励。