我认为，社区警务应当这样定义：社区警务是以社区和谐为目标，以党的领导为保证，以警民联手协作为手段，通过立足社区，动员和鼓励社区群众以多种形式参与治安防控工作，共同研究、解决社会治安问题，形成以社会为主体的预防控制网络，并辅以多种矫正和疏导措施，有效维护治安秩序和社会稳定的警务机制。
社区警务在中国的发展，经历了试验探索（1980--1999）、总结提高（2000--2002）、警务战略实施（2003—至今）3个阶段。
社区警务建设，必须全面地、持续地进行，既要有长期的、通盘的规划，又要分清主次缓急，分步骤推进。
我认为，**社区警务建设，从以下三个方面确立了基础性地位：一是将**社区警务建设纳入公安发展战略规划；二是将**社区警务建设项目系统工程化；三是**社区警务建设坚持了一定程度的理性思维。
从**社区警务建设发展角度看，在理论上还存在内行讲不清,外行听不明的问题；在实践中,存在会干的不会说,想干的不会干的问题。社区警务基础理论与运作方式的研究还不能及时提供决策服务。在当前和今后一个时期，社区警务建设将逐步走进党委政府的决策圈，成为党委政府的重点工作之一。因此，研究部门要及早运筹，未雨绸缪，要为党委政府当好参谋助手，提供“三个一”的服务：提供一套科学完整的社区警务建设理论依据，提供一个科学前瞻的社区警务建设发展总体规划，提供一系列内容丰富、易于操作的实验经验，以利于党委、政府在社区建设上科学决策，少走弯路。
和谐社会战略指导下的社区警务目标体系，要建立新的警务效果评估标准，我提出社区警务自变量和因变量之间的关系并确定政治态势、文化价值、社会反映等三个一级指标及其相对应的二三级诊断指标，建立“社区警务回归分析预报”模型，通过观测点的实证数据和指数公式评价社区警务状况。按照3个一级指标确定自变量和因变量之间的关系并确定一级指标3个及各相对应二级指标12个以及相对应观测点48个，相信这套指标体系，对于社区警务建设具有较好的促进作用。
在全面贯彻落实科学发展观的行程中建设社会主义和谐社会，为“社区警务”建设赋予了新的内涵，注入了新的活力。科学发展观是我们研究社区警务的指导思想，社会主义和谐社会是社区警务建设根本目标，也是理论的逻辑起点。
自2002年3月公安部正式提出全面实施社区警务战略以来，社区警务建设在保卫国家安全、保持社会安定、保障人民群众安居乐业等方面发挥了重要作用，但也存在不容忽视的问题。
一是对社区警务内涵的理解过于狭窄。“警务”被理解为“警察的工作”、“警察的义务”、“警察的事情”，专指公安机关实施的旨在预防、警报、察知和即时抗击危害社会安全行为的事务，而没有从广义上理解为“治安事务”、“维护治安工作”，即为维护治安而开展的各种事务。
二是公共安全服务多中心提供的理念尚未树立。在计划经济时代形成的治安服务由政府主要是公安部门独家提供的观念仍未从根本上改变，企事业单位、社会公众参与警务工作的重要性还没有被充分重视，如保安公司还是由公安机关独家经营，私人侦探仍被视为非法等等。
三是重打击轻防范的工作习惯根深蒂固。多数地方公安机关在工作内容、考评奖惩、警务保障、工作导向等方面都是以打击破案为主，以打击人犯和侦破案件数量论英雄，给派出所下达破案指标，并以指标完成情况计分排名，而对地区发案和犯罪率的升降没有科学合理地纳入考核。这在很大程度上挫伤了基层社区民警做好防控工作的积极性。社区民警在各种专案及绩效要求下，疲于奔命，穷于应付，无法兼顾地区性犯罪预防工作，更谈不到加强日常服务增进警民关系了。
四是重警务轻社区的思想普遍存在。社区警务战略推行以来，各社区普遍建立了社区警务室，配备了社区民警。但由于社区警务室缺乏经费保障，大部分社区民警又无法按公安部的规定保证足够的时间到社区工作，致使社区警务室普遍存在“有室无人”的状态，警务改革的思想成了一种“理想”，收效甚微。既使到社区工作，也只是关注打击犯罪等传统警务工作，而对发现社区问题、发动辖区群众共同防控违法犯罪，大部份民警思想上重视不够，工作上力度不大。
五是警务改革重基层轻机关的问题亟需解决。社区警务作为一种警务战略变革需要与政治体制改革相适应、相配套。目前，公安机关的改革大部分局限于基层派出所和基层民警，而对于警务思想转换、公安职能转变、公安体制改革等问题却很少触及，妨碍了社区警务战略的整体推进。
笔者基于以上问题，结合国内外尤其是**警务建设的实际，来探讨社区警务的建设问题。。
第一章社区警务建设理论
1.1社区警务理论的提出
1.1.1社区警务的概念
要明白社区警务的概念，先要知道什么是社区。社区一词源于拉丁语，意思是共同的东西或亲密的伙伴关系。最早将社区一词用于社会学研究的是德国社会学家Ｆ•滕尼斯。他在1881年首先使用Ｇｅｍｅｉｎｓｃｈａｆｔ（同Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，一般译为共同体、团体、集体、公社、社区等）一词。1887年他在《社区与社会》一书中，进一步将社区与社会进行了对比分析，认为社区一词表示一种由具有共同习俗和价值观念的同质人口所组成的、关系密切、守望相助、存在一种富有人情味社会关系的社会团体。人们加入这个团体，并不是根据自己的意志所作的选择，而是因为他生长在这个团体。社区一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织，以共同文化为背景而组成的具有实体意义的社会生活共同体。
“社区警务”是西方警学界使用的一个专门术语，其英文为community
policing。20世纪80年代初传入我国。近年来，这一提法在我国使用频率颇高，有关社区警务的理论探讨呈百花竞放之势，并具有一定的广度和深度。
综合各种理论观点可以发现，目前关于社区警务内涵的界定，基本可分为三个层次：
第一层次，把社区警务定位为一种“警察哲学”，或一种警务“理念”。该观点出于英国警务改革家安德逊（Anderson），其意涵较为抽象，包容面较为宽泛。
第二层次，把社区警务描述为一种“警务战略”。所谓战略，指涉及全局性问题的重大谋划，是贯穿于一个系统在一定历史时期内所有决策中的指导思想。战略意义上的社区警务，实质上就是倡导一种以社区为导向、以服务为导向、以治本为导向的警务状态。其特征是警察形象柔性化、警民关系伙伴化、警务工作社会化、治安对象前置化。
第三层次，把社区警务定义为一种警务工作模式。警察机关依托社区，即依赖社区的人力、物力与财力，实现警察与社区组织、社区公众的有机结合，共同发现和解决社区的治安问题。
为了避免认识上的模糊和理解上的艰涩，我们可以给社区警务下一个理论和实际结合起来的定义：社区警务是以社区和谐为目标，以党的领导为保证，以警民联手协作为手段，通过立足社区，动员和鼓励社区群众以多种形式参与治安防控工作，共同研究、解决社会治安问题，形成以社会为主体的预防控制网络，并辅以多种矫正和疏导措施，有效维护治安秩序和社会稳定的警务机制。
中国的社区警务，在认识上，我们既不能盲目推祟也不应盲目排斥西方的社区警务；在实践中，既不必另起炉灶、照搬西方模式，也不能不为所动、我行我素。在推行我国特色社区警务过程中，应当洋为中用、取长补短、少走弯路、提高效率。显而易见，研究社区警务如果不能对其内涵与外延进行准确界定，则这一研究就可能因缺乏确定统一的逻辑起点而陷入模糊、混乱的境地。
1.1.2社区警务产生的历史背景和根源
上世纪70年代发端于英、美、加等国的“Community polcing”（社区警务）,译成中文可称“指向社区的警务”或者“社区主导的警务”，随后被德、法、日、新加坡等国家借鉴创新而兴起的一种以治本为主，治标为辅的警务发展战略。按照各国警方的一般理解，社区警务是指存在于警方和社区之间的一种相互作用的过程，旨在共同发现和解决社区的治安问题。社区警务战略在否定了“控制犯罪只是执法力量的职责”这一潜在认识的同时，肯定了一种趋势，彻底控制和解决违法犯罪问题有赖于全社会的力量。
社区警务产生于3次警务革命之后，西方的警务工作，进入到社区警务阶段，也被称作第四次警务革命。第四次警务革命是社区警务（20世纪70年代至今）。社区警务是一种在复杂多变的国际国内环境中，在前三次警务革命基础上产生的新型警务理念，也是一种警务改革的探索模式，因此被称为第四次警务革命。
在理论上,描述社区警务的是欧美社区警务战略之父是英国警察学家约翰。安德逊。他把社区警务的理论叫做社区警务树。警务好比一棵大树，树干是警察，枝枝叶叶是警种和分工。果实是警察工作的成效。社区警务的原理是：社会是产生犯罪的地方，抑制犯罪的主力军也在社会。
在根源上，社区警务源于美国。20世纪70年代初，警察应当扩大社会职能的观念就已成为包括法律界、警务界在内的专业人士的共识。美国律师协会制定的《城市警察职责规范》提出警察职责包括十一个方面，其中一项就是调解纠纷。
在社区纠纷解决的范围上，英美国家主要是家庭纠纷。在纠纷解决的地点上，西方国家警察是上门解决，即在纠纷发生地就地解决，也叫“主动式纠纷解决”。
英国警察在社区警务中扮演了多重角色，其中之一便是婚姻家庭调解员。爱克塞斯市的社区警务是英国社区警务的经典模式第四次警务革命应运而生，其主题是社区警务运动。犯罪学家们发现，产生犯罪的根源是社会，抑止犯罪的主力是公众，警察只是打击犯罪的一个方面，不是主力。
1.1.3社区警务在中国的发展历程
社区警务在中国的发展，经历了3个阶段。
第一阶段：试验探索（1980--1999）
20世纪80年代末期开始出现介绍西方社区警务的文章。20世纪90年代初公安部第四研究所与*杭州市再次召开全*性会议，重点推行社区警务战略，深化公安派出所工作改革。当前社区警务的现状和存在的问题当前，社区警务被世界大多数国家的警察机关作为当代警务革命的战略，正在如火如荼地开展着。我国也不例外。但由于对社区警务思想理解上的差异，国民文化心理上的不同，国情与警察实践的反差，我国社区警务战略在实施中难免出现浅层次、形式化甚至导入误区的现象。
第三阶段：警务战略实施（2003—至今）
20世纪80年代以来，公安机关进行了多次改革实践：1985年基层派出所实行目标责任制，1995年提倡热情服务，1996年推广“漳州
110”快速反应，1997年刑侦系统在基层实行破案责任制和设立驻所刑警中队，1998年实行侦审合一，等等。这些改革没有形成稳定的制度，反映出理论的准备和反思的不足，影响着对警务改革的思考，并限制着警务战略和政策的选择。1997年苏州会议之后的公安派出所工作改革，可以说是没有明确提“社区警务战略”的社区警务试验：不再向公安派出所下达破案指标，而是要求其搞好治安管理、安全防范和接警处警、为民服务，强调预防为主；调整责任区，要求民警立足责任区搞好各项工作，体现了“以社区为导向”的基本思想；继续广泛动员公众参与安全防范，注重人防、技防、物防相结合，形成综合治理的防范体系。其次，以派出刑侦中队进驻派出所辖区为重要内容的刑侦改革，既是对派出所改革中工作重心转移的必要支持，也是大刑侦、经营刑侦等整体预防思想在刑侦工作中的重要体现，某种意义上可以这样说，公安派出所工作改革的成败与否，与刑侦工作改革能够成功密切相关。此外，其他的公安工作改革与社区警务也有直接、间接的关系：枫桥经验是中国特色社区警务的成功范例，漳州110、济南交警、东莱派出所等先进典型的推出，与社区警务重视警民关系、重视警务公关不无关系；交巡合一等改革，既使更多警察投身防范，还会使中国警察分工太细太碎、综合素质有待提高等问题逐步得到解决。近两年一些地区开展的社会治安防控体系建设和社会治安长效机制探索，包括*市警方的“网格警察”试验，更是直接的社区警务实践。
党的十六大作出了加强城市社区建设的重大部署。在制度的层面上，它是一种如何通过制度的构建，以解决社会治安问题，从预防入手遏制犯罪产生的机制；在警务思想的层面上，它是一种关于如何在社区建设中，警民互动/警民合作，从而预防犯罪的社会化警务理念；在更高的法制层次上，它是一种改变人们传统的警务管理思想为服务思想，培养人们民主法制理念的绝好途径，从而在根本上为构建和谐社会奠定坚实基础。
1.1.4和谐战略中的社区警务
研究社区警务，必须围绕党中央提出的“构建社会主义和谐社会”的战略思路。一个和谐的社会，首先是一个稳定的社会；构建社会主义和谐社会，重心在基层。
和谐战略中的社区警务，要求社区警务必须发挥战略主导作用，塑造民警的亲民形象，构建新时期和谐的警民关系。社区民警的职能作用是对社区的治安进行管理、防范,服务百姓。民警的形象在某种程度上代表着党和政府的形象。因此，在构建和谐社会中，构建和谐的警民关系尤为重要。在社区警务活动中，社区民警首先要转变执法观念、强化宗旨意识，培养和发挥与人民群众的亲和力，从促进和优化社区邻里关系、化解调处各种民间纠纷和矛盾做起，通过建立和谐的警民关系、邻里关系，营造社区的和谐，累积成社会的和谐。
和谐战略中的社区警务，要让民警转变执法观念，强化服务意识。社区民警要带着深厚的感情沉入社区，贴近群众，倾听群众的呼声，把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众的利益作为第一考虑，把人民群众的满意作为第一标准。只有这样才能使得老百姓把民警当做自己的亲人、朋友，有问题愿意和民警说，有困难愿意和民警谈，有纠纷愿意让民警调解，发现不安定因素和犯罪线索愿意向民警反映。
和谐战略中的社区警务，必须严格执法与热情服务相结合，正确区分和处理人民内部矛盾，全力维护群众的合法权益。社区民警要把保障人民群众的合法权益作为头等大事来抓，要以构建和谐社会为基点，来开展社区警务工作。要注意三个环节：在执法思想上，围绕构建和谐社会的总要求，转变执法观念，正确处理因民间纠纷引起的各种案事件；在执法原则上，既要严格公正，又要热情服务；在执法行为上，文明执法得到充分体现。
1.1.5警民合作哲学
和谐战略中的社区警务，体现的是社会主义核心价值体系，展示了警民合作哲学。
中央关于构建和谐社会的《决定》指出，“社会主义核心价值体系是建设和谐文化的根本”。社会主义核心价值体系的基本内容是：“马克思主义指导思想，中国特色社会主义共同理想，以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，社会主义荣辱观，构成社会主义核心价值体系的基本内容。”警民合作哲学，不仅把建设和谐社区警务作为构建社会主义和谐社会的重大任务，而且为建设社会主义和谐社区警务指明了方向。“建设社会主义核心价值体系”的新命题，在社区警务建设中具有重大的理论创新意义和现实意义。作为警民合作哲学的社会主义核心价值体系，是建设社会主义和谐社区警务的根本。当前，我国社会正在经历着极为深刻的社会转型和变革，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革不仅在经济、政治领域出现了一系列新情况、新问题，也使思想文化领域产生了一系列新情况、新问题。这些问题必然反映在社区，反映为治安问题。
在社会主义市场经济进程中，人们思想活动的独立性、选择性、多样性、差异性明显增强，人们在价值观念和价值追求上日益呈现出多样化的趋势。人们价值追求和价值观念的样化必然会在意识形态领域引起不同观念的冲突和社会冲突。面对人们思想活动的诸多变化和新情况，警民合作需要共同的哲学思维。社会主义核心价值体系把社会主义荣辱观作为基本内容，指明了社会主义道德建设在社会主义核心价值体系中的重要地位及对和谐社会建设的重要作用。良好的道德对形成团结互助、和睦相处的社区风尚具有重要的作用。道德是基于善与恶、正义与非正义、公正与偏私、诚实与虚伪、光荣与耻辱等一系列价值评价而形成的社会关系规范。充分发挥社会主义核心价值体系的在社区警务建设中导向功能、整合功能和稳定功能，必将对社区警务建设产生极大的推动作用。
1.2社区警务的理论依据和主要内容
1.2.1社区警务的基本思想
一切警务工作的目的都是预防和打击犯罪，社区警务也不例外。当代社区警务有其基本思想，通俗地总结就是：一种认识，两大原则，三个导向，四化特征。
“一种认识”：产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的根本力量也在社会；维护社区治安的主体是社区居民，警察只是其中的一部分；社区警务依托、依赖、服从、服务于社区发展、居民自治，它必须是开发运用社区资源改造社区自然、人文环境的系统工程，而不只是公安机关的治安业务或者警察的个人行为。
“两大原则”：社区警务贯彻“预防为主”、“警民合作”两大原则，认为防范比打击更有用，简单打击解决不了犯罪问题，只有全面调查、客观分析、有针对性地采取有效防范措施，才能从根本上维护社会治安；认为“警力有限，民力无穷”，必须千方百计广泛动员社区居民参与安全防范，离开了社区居民的积极参与，警察不可能全面维护社区治安。
“三个导向”：社区警务应当
“以社区为导向”，考虑问题、改革体制、调配警力、安排工作、实施勤务，都必须首先从社区需要出发，而不是从上级指示、部署出发；应当“以服务为导向”，只有普遍、长期开展的便民服务，才能既切实改善社区生活环境、提高居民生活质量，又密切警民关系，吸引居民参与社区安全防范；应当“以治本为导向”，不是仅仅站在本职立场解决表面存在的安全问题，而是深入研究、切实抓住每个安全问题的深层次原因，努力从根本上解决问题。
“四化特征”：社区警务应当具备“警察形象柔性化，警民关系伙伴化，警务对策前置化，警务活动社会化”四大特征，警察不再是只知道抓罪犯的、令人望而生畏的纠纠武夫，而应当是和蔼可亲、善解人意、扶危济困、解难救急的社会工作者；警民之间不再是领导与被领导、管理与被管理的关系，而是平等协商、互助互利的社区安全合伙人；警察的工作方式不再是救火队员般被动展开，而应当是未雨绸缪、防患于未然的超前警务；警务工作不再是警察的专利，而是社区居民在社区警察带领、指导、支持下的自治活动和互助服务。
1.2.2西方社区警务的理论依据
关于社区警务的理论发源，被大家接受的观点认为，源自1795年英国伦敦地方法官帕特里克•奎豪思以“预防为主”的打击犯罪思想。至1829年罗伯特•皮尔提出的“皮尔原则”，社区警务理论初现端倪。“皮尔原则”主要内容是：警察履行职责的权力决定于公众的认可，警察需要获得并保持公众对他们的尊重；公众的尊重和认可意味着公众愿意在警察执法时进行合作；警察寻求和保证公众的支持，不是通过迎合民意而是通过执法公正；警察应始终与公众建立密切的关系，即警察就是公众，公众就是警察的传统关系。从内容来看，“皮尔原则”确实体现了一些社区警务的本质特征。笔者认为，“皮尔原则”还没有全面反映社区警务的理论发源。所谓社区警务，根据休斯敦警察局的定义是指存在于警方与社区之间的一种相互作用的过程，其要旨是警察和社区居民共同发现和解决社区问题。因为社区警务战略要通过密切警察与社区的联系，要通过双方的共同努力来预防和减少犯罪、再造社会和谐。社区警务的原始思想是英国内政大臣罗伯特•比尔《伦敦大都市警察法》的建警12原则：（1）警察应以军队为榜样，建立稳定的、行之有效的队伍。（2）警察必须在政府的控制下。（3）以犯罪的减少来证明警察的效率与效益。（4）发布犯罪统计、指导居民安全防范是警察的基本工作。（5）按时间和地域的特征，科学分配警力。（6）礼貌是警察质量的根本保障。（7）警察以形象赢得尊重。（8）招募、训练适应人选是警察有效执法之本。（9）公众安全需要每个警察挂牌服务。（10）警察首脑机关必须接近公众。（11）警察应当先见习、后上岗。（12）公开警察内部犯罪率，接受公众监督。在这些原则中，（3）、（4）、（6）、（7）、（9）、（10）、（12）都具有浓厚的人文色彩，是警务社会化的集中体现。一些人认为，社区警务理论发端于美国社会学的芝加哥学派，是对过分公务化、强力化、技术化的科学化警务并没有解决警察与犯罪“道高一尺，魔高一丈”问题的反思与回归。有人说社区警务是社会化警务、集体化警务，有人说社区警务是民主化警务、人性化警务，也有人说社区警务是特色化警务、个性化警务。
1.2.3中国社区警务的理论依据
社区警务作为一种全新的警务战略、警务思想，其革新之处主要就体现在一系列的理论观念中。深入研究和把握社区警务的基础理论观念，有利于准确理解社区警务的内涵并运用于社区警务建设的实际。在这方面要把握以下几点：
一是中国社区警务建设的理论指导。前面叙述的“社会主义核心价值体系”的哲学命题，指出了社区警务建设中，我们必须自觉地坚持的理论指导。社会主义核心价值体系符合人类社会发展的总体趋势，反映了人民的共同利益和共同要求。尽管在历史上存在过各种各样的价值体系，在当代还存在着资本主义的价值体系，但是只有社会主义核心价值体系才是当代人类社会最先进的价值体系，才是符合中国最广大人民利益和愿望要求的价值体系。通过建设社会主义核心价值体系，使人们个体的、集团的价值选择、价值认同与社会主义的核心价值体系相一致、相协调，这样才能够为社区警务建设打牢共同价值观的基础。实现社会和谐，建设美好社会，是自古以来人类社会追求的社会理想。但是，在人类社会历史上第一次使关于社会和谐的理想建立在对社会发展客观规律的自觉把握上，成为真正科学意义上的思想理论体系，是由马克思主义这一科学理论体系实现的。在社区警务建设的过程中，我们必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，只有这样才能使社区警务具有科学性和先进性。
二是中国社区警务建设的核心和基本任务。警务工作的基本任务到底是犯罪预防还是打击犯罪？两者的关系究竟如何定位？警务工作的基本任务和核心目标的确定，是选择警务战略的前提。讨论这个问题首先需要明确犯罪防控的准确含义，犯罪预防就是指对犯罪的预防、防范、控制，广义的说，一切可以降低犯罪率或控制犯罪的危害程度的做法都可以称为犯罪预防，包括社会预防、治安预防、刑罚预防、被害预防等所有防控措施；中义的说，犯罪预防就是直接对犯罪进行防范与打击以减少犯罪的措施，包括犯罪的事先防范和事后打击，包括治安预防、刑罚预防、被害预防等措施；狭义的说，犯罪预防就是指社会治安防范，即对犯罪的事先预防，而不包括对犯罪的事后打击。社区警务战略讨论的“预防”主要就是狭义的“预防”概念，即对犯罪的事先防范而不包括事后打击，对犯罪的“打击”我们直接称为打击犯罪而不称为犯罪预防。
三是中国社区警务建设的根本工作路线。群众路线是社区警务的根本工作路线。社区警务的实质就在于充分利用社区资源、发动社区居民参与社区犯罪防控系统工程，构筑群众性的社会治安防范系统，以最大程度地达到预防犯罪的目的。因此，群众路线是社区警务的根本工作路线，也是我国传统警务理论中一直坚持但在实践中并未受到足够重视的基本工作路线。社区警务并不是全盘抛弃我国传统的警务理论，而是在传统基础上的继承和扬弃，是对我国警务工作传统中一贯坚持的群众路线的回归。
1.2.4社区警务的基本要素
社区警务基本要素可以概括如下：
社区警务既是一种思想，又是一种警务战略。它便于警察和社区居民团结协作，通过一种全新的方式解决犯罪、对犯罪的恐惧、自然和社会环境的混乱、以及邻里关系恶化等问题。这种思想既有赖于社区里的守法公民参予警务工作，以换取公众对警务工作的理解和支持；也有赖于解决当代社会问题，需要群众和警察解决思想，探求新的方法，致力于社区事务，而不是狭隘地把重点放在单个的犯罪事件上。
社区警务作为一种警务战略，首先需要警局里的每个人，包括一般人员和专业警察，调查实际情况，以便对症下药。这就需要警局里的每个人的思想发生根本性转变，理解采取新方法解决社区问题的必要性。这种方法就是在自己的警务活动中招募群众参予其中。社区警务要求警局授予社区警官更大的权力，对他们作为专门的职业警察的判断结论给予更多的尊重。
为实施社区警务，警局必须培养和发展一批担当社区警民联系的直接纽带的新型警官——社区警官。作为警局解决社区问题的专家，必须从警车和无线电话网中走出来，在自己的辖区里，与其服务的群众保持经常的、直接的、面对面的联系。
社区警官的职责范围广，需要他们与社区守法群众保持经常不断的联系，以便警民共同探求解决本地区社会问题的新方法。公众作为志愿者参予其中。作为专职的执法人员，社区警官不仅要参予快速反应，逮捕罪犯，而且更要关心广泛长期的社区警务方法，使警民共同努力全面提高本地区的生活质量。社区警官，作为社区政府监察员，也须将社区的个人和组织与能提供各种帮助的公私机构建立联系。
社区警务意味着警民之间建立一种新的关系，这种关系有望消除人际关系的冷漠，同时也避免人们之间的过度警惕。这种关系是建立于相互信任的基础上的，而社区警官在其中则起着催化剂的作用，促使公众接受自己解决个人问题的责任义务，包括保持提高社区生活质量的那部分责任义务。社区警务的这种转变，意味着对非紧急警务的报警的反应时间要延长，以便当地居民有时间来处理更多的小问题，从而使警局有更多的时间来协同社区居民解决紧迫的社区问题。
社区警务为警务活动增加了积极主动的因素，作为唯一的一周工作7天，一天工作24小时的社区管理机构，警察必须保持对迫在眉睫的危机和犯罪事件的反应能力，社区警务扩大了其职责范围去应付当今社会变化，以保障将来社区成为更安全、更具吸引力的居所。
1.2.5社区警务的地位与作用
第一，社区警务必须发挥沟通和传输的作用，成为党和政府与群众之间的桥梁和纽带。中国推行社区警务战略以来，全*警察还是有相当的变化，尤其是江浙*一带的警察，变化更大些。例如，公安部2006年的全*各省市调查显示，浙江的社会治安情况比较好，群众对浙江警察的满意度就很高，甚至传出罪犯因为“警察不打人”而相约到浙江的说法，浙江省公安厅专门组织全省民警讨论“究竟是在为了人民管治安，还是在为了治安管人民？”的问题，全面检讨自身“执政为民”究竟做得如何，而这正是他们的成功之处。公安机关是人民民主专政的重要工具。在社区警务工作中，必须成为党和政府与群众之间联系与沟通的桥梁和纽带。
第二，社区警务能发挥维护社会稳定的作用，为构建和谐社会创造良好的治安环境。稳定是构建和谐社会的本质要求，没有稳定就没有和谐。公安机关是国家维护社会稳定的专门力量，必须始终把维护稳定置于各项公安工作的首位。社区警务工作必须充分发挥主力军和战斗堡垒作用，牢牢把握维护好战略机遇期对社会稳定的总要求，居安思危，未雨绸缪，不断适应形势变化、发展的要求，建立完善工作机制，科学调整警务部署，不断提高工作能力和工作水平。社区民警积极参与社会治安综合治理，加强对治安基层组织的指导，在社区党支部的领导下，形成以社区民警和社区治保会为主体，以社区群众为基础，以单元长、治安积极分子为骨干，以内部单位保卫干部、保安队员、社区巡防队员为社会治安辅助力量，全面构建社会治安防控体系。
第三，社区警务促进了派出所运行机制的改革、完善。构建新时期派出所的警务模式，打破以往警务分散于各个户口段的传统做法，使警务组成合力，形成拳头。其作法是根据派出所固定区的地理状况和新形势下的治安特点，将全所的户口段按相邻、串联的原则，划分为若干警务区，覆盖全界，形成块块管理的警务格局。警务区由若干警力混合编成，将本警区的治安工作全部承担起来，分块负责，分块治理，实行大包干。社区警察在其整个任务的实施过程中，与社区民众是否结成了密切的权利义务关系与人际关系是社区警务能否顺利实现的关键。我国宪法规定，公民有义务同公安机关和人民警察协作，参与社会治安的综合治理。警察与公众之间的信任、支持、合作是搞好社会治安、预防犯罪的基础，离开群众的支持与协作公安机关便是孤家寡人，社区警务的推行便成了一句空话。因此，推行社区警务，实施社区防范工程，
推进治安社会化，实现警民协作，促进了派出所运行机制的改革、完善。
第二章**社区警务建设现状
2.1近年来**社区警务建设取得的主要成效
社区警务要在构建和谐社会中发挥作用，关键是要找准结合点和切入点，要把社区警务工作与提高党的执政能力有机结合起来，正视工作和队伍中存在的各种差距，不断提高四个能力，切实肩负起巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任。综观目前**社区警务建设的实际，虽然在工作方法、队伍建设、工作水平都离新形势新任务的要求都有一定的差距，但是取得的成就也是不可低估的。
2.1.1确立了社区警务在公安工作中的基础性地位
社区警务建设，既不能短促突击，也不能抓抓停停。必须全面地、持续地进行，既要有长期的、通盘的规划，又要分清主次缓急，分步骤推进。**社区警务建设，从以下三个方面确立了基础性地位：
一是将**社区警务建设纳人公安发展战略规划。公安主体是公安组织、公安工作、公安政策与法制、公安装备与设施等的总和。社区警务建设与公安建设的关系，从初创意义上来说，没有社区警务建设就没有公安主体。社区警务建设取自公安资源，没有优厚的公安资源就没有优等的社区警务建设。发展公安事业有赖于“公安资源—社区警务建设—公安主体”链条的优化。加强社区警务建设工作要从公安资源入手，从公安建设抓起。公安资源有待社区警务建设的开发。没有公安资源，公安建设就是无米之炊。公安建设不力，公安资源也不会成为公安主体的可用之物。不抓社区警务建设，公安资源如同空置。
二是将**社区警务建设项目系统工程化。基础建设项目要避免出现虎头蛇尾，必须形成标准的系统工程。公安建设项目选择不当、设计不当、实施不力，则是对公安资源的浪费。大多数公安资源的存在是不以公安主体为转移的，但是每个公安用户可以通过主观努力不断扩大公安资源的来源，优化资源的品质，培育供应“基地”或“源头”，强化输送渠道，改善供应节奏，提高使其“公安化”的能力。
2.1.2创建了打防控一体化为主导的社区警务模式
一是能够把社区警务与创造良好社会治安环境结合起来。稳定是构建和谐社会的本质要求，没有稳定就没有和谐。公安机关是国家维护社会稳定的专门力量，必须始终把维护稳定置于各项公安工作的首位。社区警务工作必须充分发挥主力军和战斗堡垒作用，牢牢把握维护好战略机遇期对社会稳定的总要求，居安思危，未雨绸缪，不断适应形势变化、发展的要求，建立完善工作机制，科学调整警务部署，不断提高工作能力和工作水平。社区民警能积极参与社会治安综合治理，加强对治安基层组织的指导，在社区党支部的领导下，初步形成了以社区民警和社区治保会为主体，以社区群众为基础，以单元长、治安积极分子为骨干，以内部单位保卫干部、保安队员、社区巡防队员为社会治安辅助力量，全面构建社会治安防控体系。在日常中，注重广泛发动辖区群众参与社会治安，不断密切警民关系，积极依靠基层组织，因地制宜开展形式多样的群众性治安联动，形成全方位、立体化的社区治安防控网络，使社会治安综合治理真正形成齐抓共管的局面。
二是把社区警务与促进和谐社区建设初步结合起来。社会舆情的汇集、社情民意的畅达、分析研判机制的建立、社会预警体系的形成，都将有效地服务于维护社会稳定，服务于构建和谐社会。公安机关是人民民主专政的重要工具，在社区警务工作中，必须成为党和政府与群众之间联系与沟通的桥梁和纽带。要从发动和组织人民群众参与维护社会治安工作入手，根据社区群众和邻里之间普遍存在的沟通少、“老死不相往来”等现状，深入开展“千警联千户，真情暖万家”和“社区大家庭”活动，由社区民警牵头将住在同一小区、单元的住户发动起来，组织大家见面，增进了解，增进感情，改善邻里关系，形成互动，从而自发成立业主自治委员会或单元居民治安联谊会，选出单元长。民警以召开月单元长会、季度通报会和年终总评会等手段将住户、单元、小区紧密团结起来，达到民警与群众之间、群众与群众之间“见人知名，提人知情”，实现邻里守望，从而编织了社会治安防控网络，共创安全美好和谐社区。
三是能够把社区警务与密切警民关系结合起来。社区民警的职能作用是对社区的治安进行管理、防范，服务大众。民警的形象在某种程度上代表着党和政府的形象。因此，在构建和谐社会中，构建和谐的警民关系尤为重要。在社区警务活动中，社区民警能够首先要转变执法观念、强化宗旨意识，培养和发展对人民群众的亲和力，从促进和优化社区邻里关系、化解调处各种民间纠纷和矛盾做起，通过建立和谐的警民关系、邻里关系，营造社区的和谐。
2.1.3夯实了公安工作紧紧依靠的群众基础
一是从民警的精神状态抓起，树立了警察的亲民形象。社区警务处于维护社会治安的最前沿，如果民警的精神面貌不佳、业务素质不强，门难进、脸难看、话难听、事难办，就很容易伤害人民群众的感情，甚至增加“不和谐”的因素。要按照规范化的要求，系统地将民警的言行举止、待人接物、执法和服务等各方面行为规范起来，使广大民警自觉地通过规范的约束力，塑造广大人民群众信赖的、认可的警察形象。
二是让民警转变执法观念，强化了服务意识。社区民警要在思想上真正搞清为谁掌权、为谁执法、为谁服务的问题，把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众的满意作为第一标准，带着深厚的感情沉入社区，贴近群众，倾听群众的呼声，本着对群众利益高度负责的精神去办案办事，使社区警务的每一个方面、每一个环节都真正体现人民的意愿。只有这样才能使得老百姓把民警当做自己的亲人、朋友，有问题愿意和民警说，有困难愿意和民警谈，有纠纷愿意让民警调解，发现不安定因素和犯罪线索愿意向民警反映。
三是能够及时化解各类矛盾纠纷。社区民警把保障人民群众合法权益作为头等大事来抓，以构建和谐社会为基点，认真抓好矛盾纠纷的排查调处，尽可能使事件在萌芽和初始阶段得到妥善处理。围绕构建和谐社会的总要求，转变执法观念，正确处理因民间纠纷引起的各种案事件，既严格公正，又要热情服务，文明执法。
2.1.4促进了社会转型时期社区建设的蓬勃发展
只有把社区警务与提高警务效能结合起来，才能促进社会转型时期社区建设的蓬勃发展。构建和谐社会是一项系统工程，要克服单纯的业务观点和“等靠要”的思想，避免就公安论公安，就和谐谈和谐，**社区警务建设，注重把构建工作和社区警务有机结合起来，在大局中思考，特别抓住“基层基础年”的有利时机，以社区警务建设为载体，着力解决制约基层发展的警力配置、经费投入、装备配备等方面的突出问题，加大了对基层人、财、物的投入，做到人往基层走、物往基层送、权为基层放、事为基层办，巩固基层、夯实基础，增强公安工作的后劲。操作上，**社区警务建设适当合并部分警务区，挤出警力，并把市（区县）局下沉警力有机结合上去，组成机动小分队，实行网格式作业，直接由分局（派出所）领导调动，以支持警务区民警完成一个人难以完成的任务，如打击处理和各种阶段性的、突击性的工作，也利于分局领导协调对存在突出问题的区、段进行小规模的专项行动，而不影响社区警务工作，基本上做到事事有人管、案案有着落，减轻警务区民警的个人工作压力，推动社区警务工作的有效开展。
2.2和谐社会视野中**社区警务建设存在的主要问题
2.2.1思想观念上的问题
部分公安机关领导对新时期公安工作面临的新形势、新任务、新要求认识不清，没有真正的把实施社区警务战略摆上工作日程。在一些领导的观念中，认为只要落实了社区责任区划分工作，就等于实施了社区警务工作。对社区警务战略认识不清，没有从战略的高度去认识和理解社区警务战略的科学内涵，更没有从更新警务理念、转变警务战略、改革警务机制等方面去思考社区警务战略，社区警务工作还没有上升为基层公安机关的自觉行动。同时，领导思想上的忽视所导致的直接后果就是人力、财力的警务保障不到位。警务保障机制不健全，不完善，已成为困扰社区基础工作的“瓶颈”问题。目前各地区警察派出所所属警务责任区人口户数超出标准的颇多，因警力缺乏而兼任二个以上责任区者不在少数，使得社区民警的工作开展难以落实。同时，由于物质保障不充分，一些地方的警务室是靠租借解决的，外部设置、内部装备配备、基础簿册、通讯设备、武器警械等工作必需物品没有完全配齐，在市县范围内的警务室建设根本没有达到规范统一，工作条件难以适应社区警务工作需要
。我们推行社区警务战略落后于西方发达国家，这一点令人深思。其实我们不缺乏行之有效的措施和创新意识，差距在于没有建立起严肃的实证理论研究架构。在这一点上必须有清醒认识和全新的思想观念，倾力做好建立在严肃实证研究基础上的我国系统警学和犯罪学理论。否则，当第五次警务革命到来之时，我们可能仍然要求助于“泊来品”指导我国的警务工作。推行社区警务，应当切实更新观念，坚决贯彻改革精神，弘扬创新思想，更新观念，冲破思想羁绊，树立起与社区警务相一致的思想观念，创建紧密结合中国国情的社区警务理论，使社区的治安环境达到并超出全面小康水平。
2.2.2组织管理上的问题
一是机构不全警力不足，警务工作不到位。从1996年推行派出所警务改革以来，××区公安分局按照上级的部署大力加强警务区建设，深化派出所改革，把派出所工作重心从“打击”转移到“防范管理”上来，增强了民警工作的积极性，使民警对辖区的情况更加明了，防控能力有所提高。但是随着社会的发展和形势的变化，社区警务有被淡化的趋向，警务区不同程度出现了打不胜打、
防不胜防的局面。目前，该区共有街道居（村）委会93个，警务区64个，另外还有29个（居）村委会没有设立警务区，或者是处于被“托管”、“兼管”状态；在64个警务区中共有社区民警52名，社区民警占派出所总警力的比例不到40%。尽管各地的方式不尽相同，有的是实行一区一警，有的是一区两警或两区两警，但全部社区民警都是挂靠在居（村）委会办公，没有一个达到规范化标准的独立设置警务工作站（室）。本来社区民警的日常工作主要是负责情况线索的收集掌握、重点人口的管控教育、外来人员的登记、出租屋的检查和群防群治的落实，但派出所普遍存在重破案轻防范的思想，一旦遇到紧急情况，社区警力经常被挤占用来巡逻、伏击、清查、破案等，再加上值班备勤，处置群众集体上访等突发事件，社区民警“疲于奔命”，特别是遇到民事纠纷，一般要花去五至十天的时间才能调解完结，而民警是单兵作战，自己的责任区自己负责，结果经常是忙了这项丢了那项，旧的还没有办完，新的又来了，工作处于被动应付，社区警务无法得到保障。
二是缺乏监督激励机制，凝聚力不强积极性不高。由于缺乏统一的考评监督机制，社区民警的工作内容和方式五花八门，各不相同，民警每天去向哪里，干些什么，基层领导难以掌握，脱离了视线，有失控之感，不能准确地了解民警实际工作状况。素质强、积极性高的民警能自觉干好各项工作，素质不高、主观能动性不强的民警就不能很好完成任务。有的干了几年甚至连村委主任的名字都不知道，群众也根本不认识社区民警。久而久之，由于缺乏监督机制，自觉工作的民警干脆也躲起来偷懒，进而影响了各项管理措施的落实。
三是存在“重破案轻防范”的管理取向。这在一定程度上导致社区民警存在干好干坏一个样，社区民警的积极性受到严重影响。尽管当前对基层民警的考核奖惩形式很多，但真正能调动民警工作积极性、主动性的却不多，而且操作性不强，效果不明显。特别是在考核奖惩导向问题上，存在重破案轻防范、重一线轻后勤、有奖无罚的倾向，影响了部分民警的工作积极性。以社区防范为例，本来这就是一项软任务，绞尽脑汁、想尽办法有时也未必能抓出成效；而侦查破案则不同，成绩看得见摸得着，在评功论赏时一旦缺乏客观全面的分析，往往功劳就记在具体办案部门或民警身上，通过基础工作提供线索的民警反而被忽视，这种反差使民警不愿从事防范和后勤等工作，即便无法推脱，积极性也不高。
2.2.3警务工作上的问题
社区部分治保、调解组织有名无实，难以真正发挥作用。一些单位片面注重经济效益、工作成绩，而对社会治安综合治理工作却是领导挂在口上，名单写在纸上，制度挂在墙上，却不真抓实管，发现问题不报告，遇到矛盾就推诿，没有真正看好自己的门，管好自己的人，治保、调解等群防组织”松、软、散、瘫”现象较为突出。
部分社区民警综合素质不高，群众工作能力较差，缺乏深入细致的作风和吃苦耐劳的精神，没有真正融入日常勤务工作中。在工作方法上，简单、僵化，流于粗表，不会密切联系群众。在工作内容上，要求群众做的多，主动热情为群众分忧解难少。在工作态度上，走马观花，敷衍了事，不认真负责，任劳任怨，致使对社区基本情况底数不清，情报信息不灵，工作对象管理失控，发挥不了哨兵和侦察兵的作用。
2.2.4运行机制上的问题
分工不明晰，没有形成专职社区民警的工作机制。派出所社区民警名义主要负责辖区的治安防范和管理工作，但实际上由于基层警力不足，职能划分不清等原因基层社区民警仍然承担着案件侦破、派出所日常勤务工作等多重角色。派出所工作，在业务上分散切割得很零碎，但最后的执行，则全部落在派出所责任区民警的身上。以××市为例，派出所社区警务模式主要有三种：一是三队一组制。即在派出所（警署）设社区民警队、刑事侦察队、治安巡逻队和内勤组；二是两队一组制。即在派出所设社区民警队、治安民警队和内勤组；三是一警多能制。即在派出所只设社区民警，在社区实行一区两警或一区多警。社区民警与其他警种特别是与刑警的职责分工模糊不清，虽然省内各地区对社区民警的工作职责、勤务方式等方面作了规定，但查破刑事案件和治安案件、安全保卫调用警力等随意用警现象仍很严重，严重干扰社区基础工作的正常开展.
2.2.5警务保障上的问题
一是警务实建设资金紧缺，党委政府投入有限，导致警务室基础设施不配套，功能不健全，办公、交通、通讯等条件落后，难以保证灵敏高效运转。
二是社区警务室警力单薄，没有协勤辅警，民警工作繁重，压力较大，加之政治、经济待遇较低，致使民警工作积极性、主动性不高。
三是派出所总警力不足，处置突发事件、调处矛盾纠纷维稳工作艰巨繁重，各类政治、经济、文化安全保卫活动频繁，各种专项行动不断开展，大量治安、刑事案件查处侦破、各种案件纷繁复杂等等常常使派出所首尾难顾，警力捉襟见肘，不得不经常抽调社区民警突击应付，致使设区民警无法真正沉到社区安心工作，防、管、控、工作难以落实。
2.3制约**社区警务发展的原因分析
2.3.1**社区警务建设理论研究滞后于警务实践
从社区警务建设发展角度看，在理论上存在内行讲不清,外行听不明的问题；在实践中,存在会干的不会说,想干的不会干的问题,这是由于理论研究不到位。社区警务基础理论与运作方式的研究还不能及时提供决策服务。在当前和今后一个时期，社区警务建设将逐步走进党委政府的决策圈，成为党委政府的重点工作之一。因此，研究部门要及早运筹，未雨绸缪，要为党委政府当好参谋助手，提供“三个一”的服务，即提供一套科学完整的社区警务建设理论依据，提供一个科学前瞻的社区警务建设发展总体规划，提供一系列内容丰富、易于操作的实验经验，以利于党委、政府在社区建设上科学决策，少走弯路。因此，对社区警务建设的研究，首先应从搞清楚社区警务建设的基础理论与运作方式入手，方能使社区警务建设研究有其立足的客观依据和研究内容，才能准确地界定社区警务建设研究的方向和范畴，并在社区警务建设中发挥它的重大作用。
2.3.2社区警务建设与和谐社区建设不契合
受各种因素影响，社区民警很难保证每天按承诺时间到警务室办公，或者按每周三天半的要求深入社区开展警务工作。特别是农村派出所管辖的地域宽阔，不但一个民警管辖多个村（街），而且派出所装备差，缺少足够的交通工具和通讯设备，每天靠一部机动车依次接送几个社区民警到警务室办公，有的社区民警干脆就是骑自行车去警务室，往返路途浪费时间较多，不能保证每天按时到警务室工作。
由于多种原因，部分社区民警调动频繁，使社区警务工作不能有计划、有步骤地稳步发展。因工作需要上级公安机关时常进行民警调动、调整，使部分社区民警调动频繁，导致社区民警中新警成份多，部分社区民警素质较差。社区民警每更换一个新社区都需要一段时间的熟悉过程，短时间内社区警务工作受到制约，使社区警务工作发展缓慢，与和谐社区建设不契合。
2.3.3社区警务的思想尚未根植于基层
一是社区警务战略的意识不到位。一些地方自推行社区警务战略以来，客观上说部分地区发展速度较慢，规范程度较低，社会效果有待提高。主要原因是部分领导和民警在思想意识上还存在误区，对社区警务战略的内涵理解不深刻，认为社区警务改革就是简单地在社区建一个民警办公室；在农村警力少，警务工作繁忙的情况下，社区警务工作改革是一种形式主义，不切实际，不但给民警增加负担，也无法保证民警按时下责任区。存在畏难情绪，缺少创新意识。
二是对社区警务工作宣传不到位，社区警务机制的作用得不到充分发挥。从上至下由于缺乏对社区警务工作的宣传，尤其是对社区警务室职能作用的宣传。大部分农村社区群众不知道警务室的存在，或者由于对警务室职能缺乏了解，有警情或遇到求助事宜不能就近直接去警务室解决，仍然不辞长途去派出所，失去了社区警务室第一道防线和服务平台的作用。导致的结果是：民警在社区警务室直接接处警少，接待群众咨询来访少，受理各类治安案件少。
2.3.4社区民警素质不适应警务要求
基层基础工作是整个公安工作的根基，而群众工作则更是基础中的基础。公安工作的基本方针就是专政机关与广大群众相结合，社区民警处在直接面对群众的最基层，各项工作的开展尤其离不开群众的支持，针对当前一些基层民警不愿做、不善做、不会做群众工作的状况，必须以加强公安基层基础工作为契机，改进社区警务运行机制，调动社区民警做群众工作的积极性和创造性，真正走进社区，融入群众，切实提高做群众工作的能力和水平。
当前社区民警素质不适应警务要求，在工作中表现的主要问题：
一是社区民警对开展群众工作的重要性认识不够，对开展群众工作存在畏难情绪。主要表现为对群众工作存在着模糊认识，忘掉了依靠群众这一公安机关的优良传统，认为社区警务就是把办公地点搬到社区，把社区警务室当成了“小机关”，把警务工作仅仅停留在单纯的巡逻、防范上，对群众要求解决的问题，能推就推，工作方法简单，在群众中失去了威信和感召力。
二是对做群众工作的目的不明确。一些社区民警长期不参与办案，对公安业务一知半解，不明白做群众工作的目的，对社区情况不明，平时不注意搜集、掌握各种人员、信息情况，无法为公安工作特别是侦察破案提供有价值的线索，发挥应有的作用。
三是社区民警的素质与所担负的繁重而艰巨的任务存在不适应问题。有的思想观念滞后、法制观念淡薄、服务群众意识不强、精神状态不佳。有的不掌握基础业务知识，应知应会的不会，工作中经常出现些低级错误，独立开展工作的能力不强，在调解纠纷中存在着“调不好、说不过”的问题。
2.3.5社区党组织对社区警务建设的作用发挥不够
一是一些社区党组织对社区警务工作的思想认识上还存在偏差。一是不同程度地存在畏难思想。一些党员干部认为现在社区管理服务任务重，难有精力抓社区警务，对社区警务进行协调和指导的难度大，工作中往往怕越权、越位。二是单位意识仍未完全打破。一些社区单位党组织支持和参与社区警务的自觉性和责任性不强，认为社区警务建设是公安机关的事，与自己没有关系，不愿在财力、物力上给予支持和帮助；还有一些社区党组织觉得本单位党建任务已经很重，再腾出精力参与和支持社区警务建设是一件得不偿失的事。
二是社区党组织对社区警务建设指导协调力度还不够大。近年来一些地方虽然建立了社区党组织对社区警务建设工作协调机构，为社区警务建设工作的发展开辟了新的途径，但随着时间的推移和实践的深入，一些新的矛盾逐步显露出来。如联席会开展不经常，社区党组织协调职能未充分发挥，尚未形成对社区警务建设持久的推动力。
三是社区党组织参与对社区警务建设的机制不健全。社区党组织参与社区及警务建设，对社区警务建设的发挥作用，仍然是目前社区警务建设中的一大难点。
第三章**社区警务建设与发展的思考
3.1和谐社会战略指导下的社区警务模式
3.1.1明确社区警务建设指导思想
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次比较完整地概括和提出了科学发展观，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，促进经济社会和人的全面发展。”在此基础上，党的十七大进一步强调：“用科学发展观统领我国经济社会发展全局”。因此，社区警务建设工作的指导思想和奋斗目标要以十七大精神为指导，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的大局，以“确保大局稳定、深化三基建设，切实保障民生、强化治安防控，提高执法水平”为方向，以提高治安执法服务水平为突破口，以治安队伍正规化建设为保证，切实做到“管控严，防得住，基础牢，服务好”，努力实现**社区警务建设工作又好又快发展。
3.1.2确立社区警务建设目标体系
和谐社会战略指导下的社区警务目标体系，要从以下两个方面细功夫：
一是抓领导、重机制，着力在形成创建合力上下功夫。为全面推进创建工作，要从统一思想，提高认识入手，加强对社区警务建设的领导，成立专门社区警务建设机构，健全工作机制，使创建工作迅速展开。
首先要强化认识。认识到位是做好社区警务建设工作的前提。我们明白，要社区警务建设，存在许多困难和问题，但我们要充分认识到社区警务建设工作的深远意义，走“边建设、边规范、边发展、边整治”的路子，才能不断完善和发展社区警务功能，改善发展环境和人居环境，提高市民的生活质量。
其次要加强领导。社区警务建设是一项大型的系统工程，必须加强领导，协调行动，为此，要重新调整各级政法委的领导结构，可以成立社区警务建设工作领导小组，负责对本地区社区警务建设工作进行组织、协调、指导、督查。从而形成权责分明，相互协调、齐抓共管的工作格局。
再次要明确职责。为确保社区警务建设工作的深入开展，要结合本地实际，经过充分酝酿制定“社区警务建设测评体系”、“测评体系责任分解表”，将社区警务建设的各项指标进行了层层分解，明确了社区警务建设责任单位以及每个阶段的创建任务、标准和完成时限，把社区警务建设的“软指标”变为“硬任务”，力争社区警务建设工作目标任务的如期实现。
二是要明确社区警务的基本目标，主要目标细化如下：
第一，教育目标。贯彻公安法规，进行法制宣传教育。即专门机关要向群众进行遵守宪法、法律、治安管理法规、公共秩序及社会公德的宣传教育；协助有关部门帮助教育有轻微违法犯罪行为的人。
第二，管理改造目标。执行司法机关决定的考查、监督。即依法对判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、假释和保外就医的罪犯进行监督管理和教育改造，对被监视居住的人，执行监视居住。
第三，户口管理目标。通过人口管理、居民身份证管理等业务活动，对常住人口、暂住人口进行了解，重点管理暂住人口、重点人口，掌握其中有违法犯罪嫌疑的人的动向，从而预防犯罪。
第四，保卫目标。对社区内复杂公共场所与地段、特种行业、企事业单位和要害部门及居民区，实行属地治安管理，协助社区内的大型单位搞好保卫工作，预防、减少犯罪和治安灾害事故。
第五，安全目标。开展以治安保卫委员会为主体的多层次群防群治工作。创建安全社区，开展整体防控网络建设，动员和组织群众并结合人防、技防、物防，建立社区面、居民区和内保单位相结合的防范机制，提高安全社区的覆盖率。
第六，破案目标。查破本社区内的治安案件。查破和协助侦破社区内发生或涉及社区内的刑事案件，保护重大案件现场，预防、制止各种违法犯罪活动。
第七，快速反应目标。接处警工作，包括接受110的指令和接受群众的举报。按照快速反应的整体要求，根据警情的不同性质和程度进行处置或前期处置，根据相应的运作方式和规范，接警后快速到达现场。
第八，调解目标。以巡逻、守望、检查为主要执勤方式，严密社区控制，受理投诉，调解纠纷，接待群众，化解矛盾，与社区公众建立广泛而严密的联系，确保社区平安。
3.1.3统一机构设置
传统专业化的警察组织是以准军事化及层级节制为导向而形成的金字塔型组织。所谓金字塔型的组织是依靠“指挥链”（chain
command）通过垂直分工结合各层级的运作以产生效能。强调决策权威集中化，统一指挥的原则。组织理论研究表明，层级越多，权力越集中，则上下沟通越困难，越会加深上级对基层失控和不信任。这种科层组织文化，在公安机关中直接导致了“重打击轻防范”的现象。由于实行中央集权及一元化的指挥体系，上级各职能机构都通过制定本部门的任务指标向下推行，而这些指标无一例外的把破案数量等强制性指标作为考核下级的唯一标准。产生的直接后果必然是，基层的工作内容缺乏自主空间与弹性，整个警务工作的中心不可避免的偏向于刑事案件打击，而忽视日常的社会治安防范。
要从根本上解决以上问题，最佳的运作方式是在尽量不牺牲下属权益原则下，从管理层面着手，减少组织层数。就目前警察组织而言，“扁平化”是最佳途径。具体来说，基层公安体系的传统运作方式“公安局——分局——派出所”向“公安局——派出所——社区警务”转变。如果要以变动最小的幅度为扁平化的原则，可以派出所的调整、合并，并赋予其与分局业务相同的职能，而取消传统的分局这一层次。从而使派出所也具有一定的决策权，而不是仅具执行的功能。这样，不仅能畅通过去由上而下的信息沟通管道，也能使警察组织的决策更及时、更具针对性。
3.2探索社区警务群众工作思路，完善新时期群众工作机制
3.2.1群众工作重在密切警民关系
面对改革开放以来社会治安日趋严峻的形势，公安机关连年忙于严打、整顿，虽一定程度上遏制了刑事案件大幅上升的势头，但也付出了削弱基层工作、社区群众工作的代价，强化了民警在群众中冷峻型的执法者形象，加上我们一部分民警存在的特权思想，冷、硬、狠的态度，个别腐败分子对民警整体形象的损害，加剧了警民关系的疏远。要善于通过多种途径密切警民关系。另从居民角度来讲，随着城市建设发展，城市群众的居民空间模式逐步由平面开放型向立体封闭型转变。封闭的居住模式，紧张忙碌的生活节奏，造成了邻里间的相互不认识，人际交往减弱，感情淡漠的状况。因此，当前要进一步拓展社区警务工作，就需要设法改善警察在居民中的形象。要从加强对警察的培训，提高警察队伍素质；以“窗口”建设为节点，树立警察为民利民形象；以兴办实事为切入点，进一步密切警民关系三方面入手改变形象，密切警民关系。
3.2.2加强群众沟通机制建设
社区警务实践使群众的实践，加强群众沟通机制建设可以说是社区警务的起步实践，能有效整合创建安全社区资源。
沟通是正确地将信息内容传送出去，而接收者也正确的了解信息。具体到社区警务建设，则要分别从组织内部和外部两方面考虑。从警察组织内部来说，社区基层民警，其所传送的信息大多仅止于直属主管，就算是能达到较高层主管，通常也已受到修正，致使下情无法充分上达。为此，需要通过组织分权化、扁平化的改革措施，来使社区警察与警察首长的间产生积极的互动。例如，对社区警务执行成效“反馈”的沟通过程。社区警务的执行效果是否达到预先期望达到的目的，其效果最直接的要通过基层社区民警向上级进行反馈。通过社区民警对群众接受服务时的观感的反馈，可作为修正新政策或新程序的依据。就组织外部沟通来说，则可以定期开展创建安全社区宣传月、宣传周活动，充分利用闭路电视、社区板报、宣传材料、专题板报等多种形式，扩大宣传覆盖面，争取群众对社区治安工作的理解和支持；可以通过定期接待群众走访，及时向群众报告工作情况，虚心接受群众的监督；还可以通过设立警民联系箱、联系簿，发放警民联系卡，公布联系电话，积极开展便民服务，如代办户口、身份证，提供法律咨询等，为群众排忧解难。而且，社区民警与社区群众的沟通应该是双向的，为了解决社区民警“下沉”带来的管理和工作考评问题，增强社区警务工作的透明度，可成立“社区治安协商工作会”等类似机构，由社区党组织、居委会牵头，居民代表参加。社区民警定期向协商工作会汇报工作，通报治安情况。协商工作会成员负责收集社区居民意见，反馈信息，并落实社区民警的民主监督和社区民警的业绩考评工作。
3.2.3改进群众工作方法
为实施社区警务，警局必须培养和发展一批担当社区警民联系的直接纽带的新型警官——社区警官。作为警局改进群众工作方法的专家，必须从警车和无线电话网中走出来，在自己的辖区里，与其服务的群众保持经常的、直接的、面对面的联系。
社区警官的职责范围广，需要他们与社区守法群众保持经常不断的联系，以便警民共同探求解决本地区社会问题的新方法。公众作为志愿者参予其中。作为专职的执法人员，社区警官不仅要参予快速反应，逮捕罪犯，而且更要关心广泛长期的社区警务方法，使警民共同努力全面提高本地区的生活质量。社区警官，作为社区政府监察员，也须将社区的个人和组织与能提供各种帮助的公私机构建立联系。
同时，社区警务意味着警民之间建立一种新的关系，这种关系有望消除人际关系的冷漠，同时也避免人们之间的过度警惕。这种关系是建立于相互信任的基础上的，而社区警官在其中则起着催化剂的作用，促使公众接受自己解决个人问题的责任义务，包括保持提高社区生活质量的那部分责任义务。社区警务的这种转变，意味着对非紧急警务的报警的反应时间要延长，以便当地居民有时间来处理更多的小问题，从而使警局有更多的时间来协同社区居民解决紧迫的社区问题。
3.3研究社区警务建设规律，构建调控机制
3.3.1建立社区警务宏观调控机制
建立预防犯罪宏观调控机制，要结合**的实际情况，从以下两个方面着手：
一是要求各级党委和政府要把实施社区警务纳入社区建设轨道，把推行社区警务置于社区建设整体规划内统筹安排，把落实社区警务措施纳入社区治安综合治理责任制。强化社区治安综合治理网络建设，建立健全以社区组织（社区党组织、街道办事处、居委会、治保会等）为治安责任主体、公安派出所为主力军、社区大单位为骨干的社区综合委员会，统一组织和协调实施社区警务。
二是建立县（市区）、乡镇（街办）、社区三级维护和谐稳定的信息网络，全方位了解和掌握各社区信息、监控各个社区动态，及时发现社区治安问题。建立三级维护和谐稳定的信息网络之所以必要，是因为犯罪与罪犯的流动性强。
三是加强社区治安基层组织建设。推行社区警务室（站）、社区管委会（居委会）合署办公和派出所领导或户籍民警兼任社区管委会副主任的做法。根据社区规模的调整和警力状况，按照一区一警或一区二警的模式调整民警责任区。社区民警要担负起宣传发动群众、组织安全防范、治安户籍管理、查处治安案件、协调治安巡逻等方面的职责。
3.3.2完善社区警务微观调控机制
完善社区警务微观调控机制，目的是切实打牢社区的政权基础；重点是加强社区警务的规范化建设，培养选拔优秀警务人才，推行警务公开、民主管理，建立居民警务议事制度、重大居务警务民主决策制度，制定居规民约，确保社区居委会有人管事，有章理事，有钱办事，在社区警务建设中发挥作用。
完善社区警务微观调控机制，必要尝试建立一支在党委政府直接领导下，由民政牵头，宣传、组织、公安、文化、教育、卫生、计生、妇联、共青团、宗教等部门和群团组织参加的社区和谐警务中心。中心的工作包括：组织开展经常性、群众性的法制教育、法律咨询、犯罪预防教育；积极开展人民调解工作，力争最大限度地把矛盾和纠纷化解在基层；强化外来人口管理；加强对刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作，预防和减少重新犯。通过和谐社区警务中心定期开展活动，解决社区警务建设和管理中遇到的各种问题，确保社区在优良环境中健康发展。
此外，要在统一规范、严格管理和加强教育培训的基础上，发展壮大居委会辖区的义务巡逻队伍和驻街各单位的专职或兼职保安队伍，发动居民开展各种形式的邻里守望。推动社区治安契约化和产业化步伐，采取无偿、抵偿和有偿相结合的多种治安服务形式。
3.3.3建立社区民警教育培训机制
着力在提高民警素质上下功夫，就要“种树培其根，育人养其心”，始终坚持以人为本原则，把提高民警素质，培育时代新人作为一项战略性措施摆在十分重要的位置上来抓。
一是文明礼仪教育培训机制。紧紧抓住普及、规范制订、形象展示三个环节，大力宣传警察工作礼仪、服务礼仪、人际交往礼仪，广泛开展文明礼仪进机关、进社区、进学校“三进”活动，开展了公务礼仪、政务礼仪教育，突出抓好电话礼仪、接待礼仪和社会礼仪的规范。强化市民的文明礼仪意识，推进警察整体文明素质的提升。
二是思想道德教育培训机制。以建立长效机制、务求工作实效为出发点，以优化环境为重点、以办实事、办好事项目为载体，以督促检查为抓手，狠抓落实，健全民警思想、道德、心理三位一体教育网络，全面深化警察思想道德建设和心理素质建设。通过组织开展“争创**省示范社区警务”、“文明与你同行”等适应社区警务发展特点的思想道德教育实践活动，让民警在道德实践中自我成长，提升品格。
三是深化社会诚信教育机制。紧紧围绕整顿和规范社区警务秩序，加强诚信教育，强化信用意识，引导社区警务人员以诚待人，以信立警，以诚立警，以信兴业，在上下形成诚信为本、操守为重的良好社会风尚，推进社会信用体系建设。
3.3.4建立社区警务考核监督制约机制
规范管理，建立社区警务监督制约机制，要根据《公安部关于实施社区和农村警务战略的决定》，《公安派出所等级评定办法》和《公安派出所执法执勤工作规范》三个文件有关社区警务规定，制定下发《社区民警工作能效评估细则》。
一是提升社区群众的工作满足度和积极性。在对社区民警的工作绩效进行考核时，应将群众满意度、安全感，群众对民警工作的认同、对社区警务的参与度作为考核和监督的重点，真正把回应群众新期待作为警务工作的重中之重来体现，提升社区民警的专业化服务水准，激发社区民警的工作积极性和创造性。对工作成绩显著，社区发案少、社会稳定、群众满意的社区民警，要给予嘉奖或请功；对责任心不强，年度考核不称职或连续几年不称职的，要给予待岗处理或予以淘汰。要让社区民警知道，做群众工作照样能出成绩，照样能受奖立功。用科学的绩效考核机制，指挥引导社区民警，脚踏实地与群众零距离、与社区零距离，全身心投入社区警务工作中。
二是提升社区民警的工作满足度和积极性。不论社区警务的组织领导、沟通及授权状况如何，如果执行者即社区民警没有主观意愿去执行这项政策，而只有应付、推诿的表现，那么社区警务的执行必然无法达到预期的效果。可以说，能否调动社区民警的工作态度和积极性，全力配合社区警务政策，是影响警务社区改革成效的关键因素。在实施社区警务后，有多数民警认为工作量比起“非”社区警务的工作量大，而现阶段绩效对组织而言，刑事案件破案率，是属于有形的数字表现，而社区警务由于其服务性绩效可能因“无形”的感受而被忽略。再加上现阶段基层民警工资水平普遍不高，许多贫困地区的警察工资经常被拖欠。这样的工资福利水平与社区民警每天的工作量相比显然不成比例，也影响到民警的工作积极性。所以要想民警积极的、主动的推动社区警务，就必须制定一套有效的绩效管理和奖励办法，以激励民警士气。
3.3.5建立社区警务体制保障机制
当前，迫切需要构建新时期派出所的警务模式，打破以往警务分散于各个户口段的传统做法，使警务组成合力，形成拳头。其作法是根据派出所固定区的地理状况和新形势下的治安特点，将全所的户口段按相邻、串联的原则，划分为若干警务区，覆盖全界，形成块块管理的警务格局。警务区由若干警力混合编成，将本警区的治安工作全部承担起来，分块负责，分块治理，实行大包干。
派出所的干警要改变各种分工过细的作法，民警不再分治安警和户籍警，把原户籍警和治安警的工作总体设计，将侦查破案、治安管理、安全防范、街市巡逻、人口管理、群众工作、搜集信息等项职能融为一体，使干警成为全员化作战人员，既要掌握办案、检查、管理、服务等综合业务，还要具有较多的法律、业务素质，做到一警多能，一警多用，一警多责，使民警肩上有责任，脚下有地盘，全方位负责社区治安。
要坚持警务按辖区地域组合，属地管理的原则，密切干警与社区公众的联系，确保警区内一方平安。派出所社区民警要按户口段分成责任区，其责任区根据地域大小、人口分布以及治安复杂程度划定具体区域范围，形成一个相对独立的小型社区，并作为一个基础单元来实施治安管理，社区民警就是社区治安工作的具体组织者和管理者。责任区民警的警务方式主要是下户段了解人口状况、组织社区防范、进行治安管理并担负部分案件的查办任务。社区警察在其整个任务的实施过程中，与社区民众是否结成了密切的权利义务关系与人际关系是社区警务能否顺利实现的关键。我国宪法规定，公民有义务同公安机关和人民警察协作，参与社会治安的综合治理。警察与公众之间的信任、支持、合作是搞好社会治安、预防犯罪的基础，离开群众的支持与协作公安机关便是孤家寡人，社区警务的推行便成了一句空话。因此，推行社区警务，实施社区防范工程，是我国公安机关在新形势下改善和密切警民关系，推进治安社会化，实现警民协作的根本措施。
社区警务体制保障机制建设要引入“质量领导”概念。引入“质量领导”的概念的基本原则是：既靠价值又靠规则维系管理；专注于团队工作；做出决定之前要有依据；避免自上而下的决策；以干警为中心；在批评个人之前致力于改善系统和程序；鼓励创造和冒险，容忍善意的错误；创造公开的气氛，鼓励提出意见和接受反馈；确定目标并制定实现目标的计划。
另外，要加强对社区警务主体的培训。首先，要对警察机构的管理层进行“质量领导”教育，使其转变管理观念。其次，要对一般警察进行具体技能教育。这些技能包括分析和解决问题、社区组织、沟通技巧、调解、资源意识和资源开发、人际关系、文化修养等。再次，要对政府机构雇员和社区成员进行培训，使他们能理解和参与社区警务进程。
3.4社区警务建设的评价指标设计
3.4.1社区警务建设评价指标说明
长期以来，警察只是忙于应付公众的报警求助。在这种运作的模式下，警察处理的只是犯罪的症状，而没有触及犯罪的根本原因。社区警务则要求从以个案为中心转到以问题为中心，这就需要对产生这些个案的共同因素进行分析和认定，然后加以解决。解决问题本身也是执法。与传统警务相比，社区警务对犯罪的态度更为严厉，因为它采取的是更为全面、更有创造性的途径，并且在社区的参与下，警察获得的信息更多，罪犯也更容易被逮捕。解决根本的公共安全问题需要对犯罪和社会失范采取积极主动的态度。警察和社区必须齐心协力，不断探索解决困扰社会和社区的根本性问题。这就要求：兼顾社区中不同文化背景、不同种族人群的意见，对社区的需要作出准确的评估；所有社区警务的主体都要积极收集信息、参与决策；审视现有社区资源配备状况，并在必要时予以调整；制定解决根本性问题的综合性方案；评估并在必要时修订应对方案。社区警务系统需要有一种可视化的方法来表达在过程重组中可能产生的变化，社区警务建设的当务之急，需要一个按照不同等级来诊断社区警务现状的模型。
在传统的警务体系下，随意性预防巡逻、快速反应和提高逮捕率成为警察机构广泛采用的战术和评估警务效果的主要依据。社区警务要求警察把工作重心转到服务社区和让社区居民满意上来。警方要着力于建立有利于解决问题的伙伴关系，用创新的办法应对与犯罪有关的问题，积极处理社会失序问题和自然环境问题。实施新的办法和策略要求建立新的评估标准。除反应时间和逮捕率之外，更应注重质量标准。这些标准主要包括顾客（社区）满意度、生活质量评估、问题解决的成功性和社区参与的程度等。
3．4．2建立新的警务效果评估标准
警务效果评估标准，我提出社区警务自变量和因变量之间的关系并确定政治态势、文化价值、社会反映等三个一级指标及其相对应的二三级诊断指标，建立“社区警务回归分析预报”模型，通过观测点的实证数据和指数公式评价社区警务状况，并根据测量的指数预报其等级作为社区警务评估标准。按照3个一级指标确定自变量和因变量之间的关系并确定一级指标3个及各相对应二级指标16个以及相对应观测点48个。
一二级诊断指标及对应观测点排列如下：
一、政治态势（一级指标）
相对应二级指标
A.警察机关
相对应观测点：1.受贿率
2.公平度
3.信仰状况
4.执行能力（快速反应）
B.警察目标
相对应观测点：5．破案目标
6．管理目标
7．安全目标
8．保卫目标
C.法律制度体系
相对应观测点：9.法律空白点
10.制度空白点
11.法律实施的保障措施
12.制度实施的保障措施
D.依法行政水平
相对应观测点：13.宪法信仰水平
14.冤假错案率
15.案件侦破率
16.行政执法水平
二、文化制度（一级指标）
相对应二级指标
A.民警文化心理
相对应观测点：17.警察文化与社区文化的融合程度
18.对警察思维的理解程度
19.警察心理健康状况
20.西方犯罪文化恶性渗透的抵制力
B.民众文化心理
相对应观测点：21.民众幸福度
22.民众期望值
23.民众满意度
24.民众对警察的信任度
C.社区警务制度
相对应观测点：25.组织制度
26.联系制度
27.决策透明度
28.执行力度
D.社区警务机制
相对应观测点：29.宏观机制
30.微观机制
31.机制效力
32.应变能力
三、社会反映（一级指标）
相对应二级指标
A.群众监督
相对应观测点：33.监督作用
34.监督措施
35.群众信任度
36.纠错状况
B.公共服务水平
相对应观测点：37.窗口服务群众满意度
38.为群众排忧解难的及时性
39.群众越级上访率
40.警察收费状况
c.警民关系
相对应观测点：41.权益保护程度
42.对群众的保障措施
43.群众组织程度
44.法律调节作用
D.社区组织
相对应观测点：45.组织正义程度
46.组织支持程度
47.资源利用程度
48.社区认同度
以上指标是可以量化的，量化后按照相对应观测点，每个观测点按照上中下三个等次来考核社区警务，上为2分、中为1分、下为0分，总分低于50分为不合格。
以上我结合国内外尤其是**警务建设的实际，从社区警务建设的理论问题、**社区警务建设现状以及**社区警务建设与发展等三个方面，来探讨社区警务的建设与发展。由于篇幅所限、水平所限，有些理论的表述还不够全面、细致和深入，但是我相信，我的研究结论，会有一定的实际操作意义；同时，我的研究肯定还有不足之处，恳请专家学者提出宝贵意见。
