一、引言

    我国社区警务工作的基本路线是群众路线，与西方社区警务的思想相似，在实践中发挥了重要的作用。但“社区警务”作为一种正式的警务战略是在2001年全*公安厅局长会议上提出的。2002年由公安部和民政部印发了《关于加强社区警务建设的意见》，提出了较为明确的社区警务战略。2006年9月19日，公安部正式下发了《关于实施社区和农村警务战略的决定》，社区警务的实践正式在我国启动。至2008年1月，全*已建成警务室17．4万多个，其中社区警务室5．8万个，占城市社区总数的85．2％：农村警务室11．6万个。全*己配备社区和驻村民警21万名，其中社区民警10．3万名，驻村民警10．7万名。几年来全*各地公安机关因地制宜，结合“三基”工程建设的深入开展，大力加强警务室建设，推动警力下沉，创新警务机制，努力让百姓感到更温暖、更安全。**市是连通东西南北的交通枢纽，人口流动性强，社区警务建设具有一定的代表性和典型性

    **年*月*日至**日，笔者以**市为例，通过深入多个社区就**市社区警务建设现状及问题进行大范围的调查，遍布**、**二镇，共走访了**区、**区、**区、**区、**区等*个社区警务室，同时对社区居民也进行了简单随机抽样调查，调查对象均为具有认知能力的社区居民，共发放*份问卷，有效问卷*份，个案访谈*人。本文基于此次调查经历及调查结果进行的思考。

    二、**社区警务建设的基本做法

    全*公安派出所工作会议后， **市公安局把全面实施社区警务作为当前及今后一个时期全市公安工作的全局性、战略性的大事来抓，积极向市委、市政府汇报，把社区警务建设纳入全市社区建设的重要内容，同规划、同部署。通过实施社区警务，初步实现警务下沉，警务前移，基础工作明显加强;社区资源得到整合，群防力量明显增强，居民区可防性案件有了一定程度的的下降。

    （一）构筑社区替务工作平台

    警务室是社区替务工作的物质载体，也是责任区民警的工作平台，为此，**市局将警务室的规范化建设作为实施社区警务的基础，制定了社区警务室建设规范，对警务室的设置、标识、室内(外)设施、便民措施、资料台帐等做出明确规定。截止目前，全市1094个社区均建立面积巧平方米左右，样式、标识、配置“三统一”的社区警务室。同时，在深入研究、广泛听取各方意见的基础上，市局制定了《**市公安局关于社区警务建设的意见》、《社区警务室建设规范》、《**市公安局责任区民警工作考核办法》等八个规范性文件，思想明确，目标任务清楚，具有较强的操作性。

    （二）实现社区警务诸警联动

    1、划分责任区，配备社区民警。**市公安局按*户或*人重新划分了城区治安责任区，超过*户的社区，原则上划分为两个责任区，实行“一区双警”或“一区多警”。同时，通过精简机关、充实一线；精简内勤、充实实战，社区民警由原来的*人，增加到*人。

    2、明确工作职责，实行块块管理。明确社区民警履行社区范围内的社区防范、实有人口管理、情报信息收集、治安管理、服务群众等五项工作职责，并将社区外围建筑连线以内的居民家庭、门点、内保单位、广场、连通道都作为社区防范工作范围，实行块块管理。此外，社区民警还对辖区内治安管理、消防安全、入境人员管理等工作全面负责。服务社区警务，实行诸警联动。**市局进一步理顺了派出所“110”接处警、巡逻、刑侦工作机制。除派出所值班备勤和处理突发事件外，不得安排社区民警做社区警务以外的工作。“110”接处警工作，白天由巡警负责，夜间由值班民警负责。社区内刑事案件的侦破工作由刑警全面负责，不得给社区民警下达破案指标。同时，部分派出所还向街工委汇报，在派出所设立司法民事纠纷调解中心，承担部分复杂的民事纠纷调解，并在社区警务室设立民事纠纷调解小组，在民警的指导下做好调解工作。

    （三）健全社区警务运行机制

    1、落实治保主任“三权”，加强治保会建设。[3]**市局积极争取市委、市政府和市社区改革领导小组的领导与支持，切实解决派出所对治保主任的任免建议权、管理使用权、考核计酬权等“三权”问题，将治保主任每月40%的工资划拨到派出所，由派出所考核其工作实绩后发放；设立治保奖励基金，年终考核达标和优秀的，发给一定的奖金；根据考核情况，实行治保主任末位淘汰。各派出所在街综治办的领导下，每月对社区治保会工作进行检查考核，并将考核结果上报街办事处进行通报，形成了激励竞争的机制。

    2、整合社区资源，加强群防建设。责任区民警通过整合治保会成员、综合治理特派员，安保队员、外来人口协管员、有偿承包员、义务关照员等各种群防力量，调整、充实和加强了社区内各种群众自防组织建设，特别是狠抓了社区安保队的建设和奖励考核。目前，**市现有有偿关照员已达*人，居民区的物业公司保安、经警*人不等，全市安保队共有*支*人，其中政府出资*支*人。初步形成了以社区警务室为平台、社区民警为龙头、治保会为纽带、安保队为骨干、广大人民群众参与的社区警务工作格局。

    3、推进警务前移，提供便捷服务。**市局明确规定将各类证照的办事程序、收费标准在警务室公开。社区民警、治保干部、综治特派员、安保队员、外来人口登记站负责人全部进入社区警务室联合办公轮流值班接待群众来访咨询。同时，市局还把办理边境证、身份证、学龄前儿童变更主要户口登记项目、*项户政管理审批权前移到警务室，由社区民警审核签署意见后，群众直接到派出所或分局办理。

    三、对**社区警务建设现存问题分析与思考

    **市在短时间内取得如此成就是非常难得的，但尽管社区警务工作得以全面的实施，在这一过程中仍有诸多不足。以下是**若干辖区基本情况通过对若干社区民警的调查访问，社区群众的咨询以及调研资料的分析发现，**社区警务也存在一些亟待解决的问题。

    （一）社区警务室划分方法单一，不能因地制宜，效率较低

    比较***多所警务室，可以发现它们之间的差距非常大，即有设备齐全、人员充足的全*示范点，也有人力、物力缺乏难以“存活”的社区警务室。这一现状的产生源于早期对社区警务工作战略性认识的不足，以亚洲邻国日本与新加坡为例，通过对比可以发现在早期准备环节中外的不同

    (见表2.1)

名称	辖区基本情况	警务状况	效果	问题
大智辖区	面积*平方公里， 常住人口*人， 寄住人口*人， 暂住人口*人， 包括*路，*街，治安环境复杂。	民警*人，男女比例 *:*、年龄多超过*岁，本科 *人，大专*人，中专*人，保会*个，共*人，志愿者协会*人， 共*人	1.可防性案件及重大问题发生率下降 2.民警进一步熟悉社区情况， 3.治安秩序良好，群众满意度提高	1.任务繁重，责任不明 2.人员配置不合理，出现弱警现象 3..社区民警考核标准过于重视发案率 4.常规性任务战胜了进区的时间 5.资金严重总缺乏 6.台账过多，无实质效果
新河街辖区	面积1.2平方公里，常住人口37000人，暂住人口30206人， 借助人口4000人， 吸毒人员较多， 治安形势复杂	民警*人， 组建了治保会。 志愿者向协会。	1.法案减少，可防性案件下降48%，案件总量下降26% 2.群众的部分问题可以在警务室完成，减轻所里负担	1.品牌宣传不够，群众对社区警务认识不高2.缺乏必要人力物力资源3.责任区民警在社区的工作时间得不到保障 4.人员的责任不高，工作质量上不去5.考核标准不科学，经费不足
**辖区	面积64.24平方公里， 总人口数72.3万人， 男性36.5万人，女性 35.8万人，区辖16个行政街道和一个乡，158个社区居委会和28个村委会	全区*个社区都建立 了社区警务室，政府 出资的保安队*队， 共*余人，义务关照员 *余人，志愿者*万人左右	1.可防性案件发生率下降 2.社会各界反应良好	1.基层警力不够，难以实现一区一警 2.社区民警缺乏自主权 3.社区民警轮换机制不规范 4.缺乏财政支持

                                 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

表2.1

    通过搜集大量的数据资料我们了解到**市的社区警务室的面积、辖区面积，与外国相差不是很大，但**市社区警务室的建设速度却是惊人的(在全*范围内都有一种‘超速度’建设社区警务室的趋势，如“雨后春笋”)仅*.*至*.***市的社区警务室就建成了*间。从这个数据我们可以看出，**市一度将社区警务建设变成了社区警务室的建设，警务的成效等同于警务室的数量。追求效率的不良后果就是消化不良。有的社区虽有警务室，但是存在群众有事找不到民警的现象，这种社区警务室形同虚设的尴尬状况大大影响了公众对社区警务的信任与热情。

    此外，在对社区民警责任区进行规划时，仅考虑户口数(按*户或实有人口*人配备一名社区民警的标准)，没有结合责任区具体情况，如面积大小，治安状况、地区特点等因素，没有因地制宜划分具体范围，从而无法满足实际工作的需要，**是连通东西南北的交通枢纽，人口流动性强，这种僵化的划分方法不适合当前的发展形势。

    （二）职责涵盖宽泛，与社区居委会协作不力

    警力运用不足《**市公安局关于社区警务建设的意见》规定，社区民警主要承担社区安全防范，实有人口管理，情报信息收集，治安管理和服务群众五项职责，对社区治安工作全面负责。

责任主体	民警	社区居委会
职   责   划     分	l、收集、掌握和反馈社区治安方面的情况，并做好处置工作。   2、依法加强孛 区各类人口管理。   3、管理或协管责任区内部单位，公共娱乐场所、特种行业和危险物品单位。   4、立足责任区提供破案线索，协助追捕本责任区的犯罪嫌疑人和逃犯。查处或协助查处责任区内的治安案件，调解民事纠纷。   5、本责任区应当管理的其他事项。   6、指导治保会，动员社会成员开展区治安防范。	l、开展教育活动：社会主义法制宣传教育，防 盗、防火、防治安灾害事故的教育。   2、组织居民开展群防群治，进行邻里互助，门栋关照，定期检卉巡逻情况。   3、动员居民和单位落实技防措施，抓好小区人白行午库、防盗门等硬件建设   4、依法调解本社区轻微的比间纠纷和刑事纠纷，防止矛盾激化。   5、动员居民协助政府检举揭发坏人坏事和各种违法犯罪活动，劝阻和制止其他违反治安管理法规   6、协助歧府乖l公安机笑，依法对被管制、假群、缓刑、监外执行和放剥夺政治权利的罪犯的监视考察和教育。   7、落实流动人口按暂住人口及出租户的管理，配合比警务搞好暂住人口教育、发证。   8、对因人比内部矛盾激化，可能引起严重危害治安后果的情况及时向有关部门反映，做盘『教育疏导作。   9、向公安机关、保卫部门及时反映居比对治安二作的意见，提出建议和要求，并协助有关部门做好

表2.2

    从2.2图表可以看出，**市警务人员和社区居委会分工明确，职责清晰但依据我们实际调查的情况却非如此。社区居委会与警务室合作出现了“踢皮球”的现象。遇事相互推托。致使从事社区工作的民警都承担相当多的职责，有些民警不得不在原有职责增加了消防部门、交通部门的职责。而且，社区警务室被比喻为“上面千条线，下面一根针”，所以大大小小的事情都要通过这个“针眼”去具体落实。仅以社区安全为例:社区安全要求整治社区治安资源，动员、组织社区内单位和群众开展群防群治工作，落实各项措施，控制和减少可防性案件(包括社区内的居民家中入室盗窃，抢劫等案件)，内保单位、场所、门点的被盗案件，机动车被盗案件和火灾事故等。民警面对包罗万象的事务，疲于应付，**市局规定的每周不少于*小时的社区工作时间根本无法保证，警务工作常无法衔接，警民关系紧张恶化，使不少人对社区工作望而却步，

    （三）民力开发不足，群众参与度低

    中国社会历来缺乏自治意识，熟人社会的逐步解体使人际关系逐渐疏远，导致在社区警务开展过程中“个人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”。公众配合的程序较低，不愿提供相应的信息和资料。虽然群众路线一直是公安工作的基本路线，但在现代社会，这一路线如何具体开展和运用是社区民警必须思考的问题。加之警察工作以往都是以打击犯罪为主要内容，在跟公众的接触的过程中往往是以违法现象的打击者这一身份出现，容易造成公众的对立情绪。这也影响了民力的开发。相当一部分居民仍认为社区建设和社区警务完全是政府和警方行为，是政府投资建设社区，警方管理治安，让自己坐享其成，有许多社区，经常参与社区建设和社区治安活动的主要是少数老年人尤其是一部分老年妇女，而相当多的中青年居民和居民中的专业技术人员尚未参与社区建设和社区警务活动中。

    （四）警察角色冲突，素质有待进一步提高

    警察是公众服务者还是犯罪打击者？这是警察角色的定位问题。[6]在社区警务中，社区民警作为服务者出现，贴近公众，服务公众，减少了他们对犯罪的恐惧感，增加了对警察的信任度。因此，社区警务比传统警务更能满足公众的需求。警察是犯罪的打击者，很多社区公众更习惯于打击犯罪、侦破案件这一传统警察职能，他们对社区警察所扮演的角色持观望和怀疑态度，他们认为社区警务会妨碍警察打击犯罪的能力。此外，警察训练向来注重实务技能，对于其他能力如人际关系处理、沟通技巧、服务态度等较少关注，而这些技能是社区警务工作中最为重要的部分。在调查中我们发现有部分社区民警仍然受到传统警务观念的影响，对待居民的态度很不友善与该社区居民的关系也相当紧张。这是一种观念的转变。随着社会的发展，我们越来越提倡和谐，提倡服务性社会。而传统警察培训课程的设置造成了社区民警在这些方面能力上的欠缺，思想上的固守，使其在开展社区警务工作时无所适从，无法满足社区需求，缺乏与辖区居民交谈、沟通的方法、技巧以及为民服务的意识。

    （五）考核只注重形式，缺乏科学论证，民警工作积极性较低

    在社区警务中，预防犯罪是社区民警的责任，只要辖区发生刑事案件，社区民警就要承担相应的责任。然而，社区民警主要从事的是预防性的基础工作，工作内容复杂，工作量大，从而导致其承担的责任也较重，而且社区民警不如其他警种容易做出成绩。因此，获得奖励的机会也比较少。现行警务工作的考核方式存在片面性，只重形式，不重实质;只看材料，不看实效。调查中，我们发现**区等新建立的社区警务室，在进行考核中，只关注社区工作台帐是否完整、翔实，对于实际工作内容成果，往往都不作为考察内容。致使许多警务室虽然设备齐全但形同虚设，无法真正发挥作用。只是“面子功夫“做足而已。这种片面的考核方式无法真实地反映社区民警的工作成绩，也不能客观公正地对社区民警的工作做出评价，既打击了民警的工作积极性，又难以反映社区警务的推进情况和成效。

    四、对**市社区警务建设改进的建议与看法

    根据**市社区警务建设存在的不足之处，借鉴国外的成功作法及**市实际状况和一些警务人员的工作经验，尝试对**市社区警务建设提出几点建议：

    （一）注重长远的发展计划

    社区警务是一个系统，社区警务建设必须玄虚渐渐按部就班的进行。社区警务建设的典范国家，能够持续发展到今天无不是经过长期的探索与改进，[7]如新加坡弹丸之地也用了二十多年才发展成今天的规模。因此，首先，要因地制宜。一方面，要重视警务室的建设，经过精心测量，分析当地的地理环境、人口现状、治安形势，最终选择最适宜的地段，尽量做到既能体现公众所需，又能顺利实现警务的职能。另一方面，警务室只是社区警务的基础设施，而不是警务工作的全部内容，过度地强调警务室建设易陷入追求表面工作的误区。其次，要合理谋划，社区警务着眼于社区中各要素、各层次构成的各种关系，而不是每个具体的、孤立的信息。要建立长远的发展计划，作为社区民警从事社区工作的行为指南，具体实施可以参照以下基本程式：发现并明确社区的问题—分析问题—制定计划—推行计划—实施后现状的评估。通过对现状进行评估，制定社区警务推行计划，动员协调社区内部力量，针对新情况，谋求新的发展策略。

    （二）加强常规性工作和明确职责范围

    社区民警日常工作常被其他活动所干扰，致使每周保证20小时进社区工作的任务很难实现，。社区民警的工作内容可以分为常规性工作和非常规性工作。常规警务工作如巡逻、户访、调查等，非常规性工作可分成各种“创满意”活动与会议学习、培训、行政干预、突发性事件与专案工作。加强常规性工作可以深入了解民情加强警民关系，同时减少非常规性的工作可以为民警创造更多的自主时间。明确各警种的职责范围。职责众多的特性使社区民警不可能“对社区治安工作全面负责”。社区警务是整个警察系统与公众的联合并不是由社区民警承担所有工作，他们的职责是深入了解民情、民意，并反馈这种需求，为警务发展提供第一手资料。因此，刑警、交警、消防的全方位深入，各种力量对社区工作的分担，可以增加社区民警的工作时间与机会，更有效地发挥桥梁的作用。

    （三）抓好社区民警的选拔与培训工作

    社区民警必须选用派出所内优秀的、年轻有冲劲的民警。无论是那么，与之相适应的硬件与软件也应该有勃勃生气。经过调查统计，**市社区年龄*岁以下占总民警人数的*%，高中以上文化程度的民警占总民警人数的*%。基于此，社区民警选择上，平均年龄应该控制在*岁以下，学历最好高中以上，对擅长警民公共关系的优先考虑。特别是在治安形势严峻、警民关系建设较差的辖区，更应该派一些杰出的民警，以改变劣势。[8]人们把刑警誉为“警察中的利剑”，把经侦警察誉为“警察中的白领”，那么社区民警就是“警察中的通才”。警察是一个特殊的群体，与社会的各种困难和罪恶作斗争，需要相当高的综合能力。因此，建好社区警务还应配备相应的培训机制。鉴于经费与人力的问题，可以借鉴英美警方所采用的学校——警察机关互助型的培训方式。将培训分为两种一社区民警招募时的培训与在职培训。公安院校设置专门的培训中心，定期对社区民警进行长、中、短期培训。培训的内容应该包括基本技能，如:日本交番警察定期接受柔道、剑道等的培训。社区民警与刑警相比，面对暴力犯罪的时间较少，但不能因此疏忽了技能训练，另外，警民公共关系、人际关系的处事方法是社区民警学习的重点。通过理论与社区实践工作者的案例讲解，提高民警建设警民关系的能力，在创造“人和”条件下，争取自身发展的机会。平时工作中，公安部门也可邀请犯罪学、侦查学、心理学专家到社区为广大居民开展知识讲座。通过专家与群众的交流，社区民警也可受益匪浅。

    （四）加大社区警务建设的宣传力度

    虽然社区警务在**市推行了相当长一段时间，群众也渐渐熟悉并接受了这种“亲民”的警务模式，但是不可否认它的普及度还不够，社区警务推行的广度和深度也不充分。

    建议警务活动与媒体建立伙伴关系，使其成为警方推行社区警务时的合作者。积极的媒体宣传可以提高警察形象和工作成果，而消极的宣传则可能对社区警务建设有着致命的伤害。同时，可采取多样民众喜闻乐见宣传方式，正如“禽流感”期间，大街小巷的“禽流感”防治方法，使大家知道如何去防治，同样，在各个社区的宣传栏中张贴若干对社区警务介绍的文章和图片，自然可以提高人们的了解度。这一点，我们在宣传远离毒品、拒绝赌博等活动中受益匪浅。社区警务是警民双方共同推进的，警方应该协助公众了解它。

    （五）完善杜区民警奖励措施

    调查中不少社区民警对当前的工作评价机制、标准不满[9]，认为“干与不干一个样，干多干少一个样”。在缺乏刑警侦破重大案件的心理成就感时，又得不到其他方面的激励，有些社区民警热情逐渐减少，干脆做一天和尚撞一天钟。三天晒网，一天打渔的现象屡见不鲜。因此，一套合理的考核方法与公正评价程序是促进**市社区警务长效机制建设的又一个关键因素。《**市公安局社区民警工作考核办法》(试行)按照五项职能分别设立基本分，扣加分，以及将社区划分若干等级，并确定不同的难度系数。考核的基本分为100分，减去扣分，加上奖分后，乘以难度系数，为最后得分。可以说较全面地考虑到各方面的总体来讲，**社区民警的《考核办法》设定得较为合理。但是我们也应注意到好的规则必须通过公正的实施过程才能达到好的效果。让被评估者成为主体，而不是消极的客体。这就要求考核者应将考核的情况、评定标准及最后结论反馈给被考核者，被考核者有异议的可直接向派出所反映、避免因考核者职位、考核者所持有的偏见影响结论的正确性。社区民警也能更好地加入到考核制度中。

    五、总结

    总之，推行社区警务战略是一项系统而长久的工程，涉及公安工作和队伍建设的方方面面，将对今后的公安工作和公安队伍建设产生深远的影响。虽然**市在社区警务建设方面做出了不俗的成绩，但是，整个社区警务机构是庞大的组织，有着根深蒂固的思维、做法，它需要时间慢慢改正。我们要从实际出发，吸收借鉴国外先进理论的同时，把推行社区警务战略与实施科技强警、素质建警战略同步进行，才能更好地适应新形势，在新的世纪开创公安工作的新局面。