自进入文明社会以来，法治一直是人们孜孜以求的目标。特别是自由、平等、民主、人权等进入人们的视野后，法治 “作为人类政治生活的一种实践，┄，被反复地作为人类在面对现实的或想象的社会生活难题的‘良药’。” “人类之所以在漫漫历史的长河中不断地吁求和实践法治理想，其最基本的原因之一就在于：人类历史的集体记忆和政治生活的教训都反复证明，为了保障个体的自由和权利，政治生活中的公共权力必须受到制约；而为了制约公共权力，必须实现法治。”在现实生活中，制约公共权力应当主要针对行政权力展开。这主要是因为，“在我国，80%以上的法律，90%以上的法规和规章是由行政机关负责执行的。” “行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切、因而也是权力最大、机构最多、人数最众的一个部门。自然，行政机关能否依法办事，直接为公众所感受，从而对公民的榜样作用也最强。”“行政机关能否依法行政，将从总体上决定我国能否依法治国，建立社会主义法治国家”。因而，有人提出“依法治国能否取得成效主要取决于依法行政”。

    尽管人们对“行政”表达了不同的看法，但至少有一点是得到大家普遍认可的，即行政活动主要是通过行政主体的执法活动实现的，而且主要是通过基层行政机关的执法活动实现的。从这层意义上说，我们也可以认为“依法行政能否取得成效关键在于基层行政机关的严格执法”。

    这不仅是因为，在国家的行政体系中，公安机关是一种最为典型的行政机关。“目前，公安系统在编警力约占公务员总数的四分之一，在规模上居于首位。”而且在国家行政权力体系中，公安机关行使的权力范围最为广泛，性质最为严重，与公民生活的联系最为密切，它不仅是保障公民人身权利和财产权利的重要手段，也常常是限制或剥夺公民人身权利和财产权利的手段。从公安机关执法情况的视角，特别是从基层公安机关的执法情况的视角来考察基层行政机关的执法情况，可以使我们更加具体、明确地把握基层行政机关执法活动的现状，进而真正了解我国依法治国的具体情况。从基层公安机关的执法情况的视角来考察基层行政机关的执法情况，还有几个方面的原因：其一是因为早期的行政就起源于警察活动。那时，在有些国家，“国家行政表现为完全的警察活动”，而且，“与警察国家公共行政秩序相应出现的警察法，即警察与秩序法，还是行政法的起源。”另外就是，依法行政的核心问题是按照法治的要求规制行政权，“对任何一种权力的考察，…，应当是在微观层面上，应当在权力运行的末梢，……只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”还有一个主要认识方法方面的原因，因为“只有以‘片面深刻’为基础，才能在整合之后导致‘全面深化’。” “尽管任何微观分析比起宏观分析来都显得更有难度”，但由于“微观分析要求对问题回答得更精确、更准确”，本文还是选择从微观的角度来分析并论证我国的依法行政状况。

    基于上述理由，本文选择基层公安机关的行政执法情况作为考察依法行政和基层法制建设的切入点。在研究方法方面，我们考虑到研究内容的特性选择了法律社会学“调查研究中应用最广泛的基本方法”—问卷调查法。因为，该方法是“收集第一手数据用以描述一个难以直接观察的大总体的最佳方法。”而且，“精心设计的概率抽样可以提供一个能够反映总体的样本；精心设计的标准问卷可以从不同的研究对象那里获得具有同样形式的数据。”同时，我们在对相关问题进行分析时，还运用了我们在日常生活中的一些经验和了解到的一些事实。

    为了能够客观、全面地了解基层公安机关及其警察执法的实际情况，我们围绕以下三个方面的内容设计了问卷调查中的问题（具体内容见附1）：一是对法律和公安机关及其警察的总体性的认识；二是对基层公安机关及其警察在实际执法中存在主要问题及其表现的看法；三是对基层公安机关及其警察在实际执法中存在问题的原因及其对策认识。

    “由于问卷法的基础是大数定律，因此要求同时发放并收回足够量的问卷，否则其精确度难以保证。”我们计划共发放问卷1500份（其中向普通公民发放1000份，向警察发放500份），争取有效问卷的回收率不低于80%。在实际调查中，我们充分利用了自身工作条件，对普通公民的随机调查，我们借助于在校学生假期回家之机，让学生将问卷带到家庭所在地做调查；对警察的随机调查，我们是在几个全省的在职民警培训班上发放并收回调查问卷的。调查的地域范围涉及到我省各地，调查对象涉及到不同年龄、不同文化程度和不同身份的人。在调查中，我们较顺利地达到了预期目标。考虑到调查对象所处的生活、工作环境不同，可能对同一问题的看法会有较大的差异，我们在进行结果统计时区分了警察和普通公民两种身份，并根据工作环境的不同把警察区分基层工作的警察和机关工作的警察分别做了统计。由于中国农村属于一种不同于现代城市社会的乡土社会，乡土社会是一个没有陌生人的“熟悉社会”，“在一个熟悉的社会中，我们会得到从心所欲而不逾规矩的自由。这和法律所保障的自由不同。” “乡土社会的法律，必定是符合乡土社会的法律。”根据普通公民生活的地域不同把普通公民区分为生活在“乡土社会”，即生活在农村的公民和生活在现代社会，即生活在城市、城镇的公民分别做了统计。统计后获得的结果见附2和附3。

    通过调查获得的数据来看，当前人们对法律的认识水平和依赖感还比较低，其中认为法律“非常重要，社会生活离不开法律”的，农村中生活的人仅占5%，而城镇居民也才仅有8%，而且有37%的农村人、32%的城镇居民认为“法律在社会生活中可有可无”；作为执法工作人员的警察认为法律“非常重要，社会生活离不开法律”的也达不到40%。而了解基本的法律规定和常用的法律规定的，农村人仅有07%，城镇居民也才26%；基层工作的警察只有38%，机关工作的警察只有49%。人们对法律的认识水平的高低决定着人们的法律意识的高低。法律意识是人们守法的思想基础，而对于执法人员来说，法律知识和法律意识水平的高低直接决定着他们对法律精神实质的理解程度，直接决定着执法活动的合法性和合理性，缺乏整个社会良好的法律文化氛围的支撑，法治社会的建设将会非常缓慢。当前执法机关，包括公安机关执法活动中存在的问题在根本上都或多或少与此有关。特别是由于人们法律知识和法律意识水平普遍较低致使人们还普遍地缺乏对法律权威性的认同感，这对法治建设的影响将会是致命的，因为“缺乏信仰支持系统的法律纵然制定的再多，终究涵化不成一种民族精神，从而也无法支持一场以法治为终极目标的改革的成功。”

    同时，执法活动是一项“双边”甚至是“多边”活动，执法活动能否顺利进行，能否取得预期的成效，并不单独取决于执法机关的努力，在很大程度上还依赖于行政相对人以及行政相关人的配合和支持。而行政相对人以及行政相关人对执法活动的配合和支持，又取决于他们对执法主体及其执法活动的认识、态度。本次调查中反映出人们对执法主体以及执法活动有一定程度的正确认识，认为警察“非常重要，生活中离不开”和“有时需要”的，农村人数达到70%，城镇居民达到60%，还有31%的城镇居民认为警察“虽然有用，但也时也侵犯人们的合法权益”。而警察认为警察“非常重要，生活中离不开”和“有时需要”的仅高达90%以上。表示对警察工作“积极支持”和“有时支持”的，农村人数达到94%，城镇居民达到87%。另外还反映出人们在要求执法主体“铁面无私、秉公执法”的同时，也要求执法主体能够与相对人及其相关人之间的“诚恳理解、合作热情”。

    我们在调查当前基层执法机关及其工作人员的执法态度、履行职责、行使职权的情况和执法方式时也发现了很多问题。在农村，对警察的执法态度“有时不满意”和“不满意”的仅达到46%；在城镇，有52%的人对警察的执法态度“不满意”，还有218%的人对警察的执法态度“有时不满意”，二者合计竟然达到678%。在警察履行职责、行使职权方面：在农村，有27%的人认为警察“有时不能履行职责”，甚至有11%的人认为警察“基本不能履行职责”，有23%的人认为警察“有时不依法行使职权”，甚至有9%的人认为警察“基本不依法行使职权”；在城镇，有22%的人认为警察“有时不能履行职责”，甚至有2%的人认为警察“基本不能履行职责”，有31%的人认为警察“有时不依法行使职权”，甚至有2%的人认为警察“基本不依法行使职权”。对于执法方式，在农村，有36%的人认为警察“有时不适当”，甚至有11%的人认为警察“不适当”，在城镇，认为警察执法方式“有时不适当”的人竟高达44%，甚至还有14%的人认为警察执法方式“不适当”。从调查结果来看，当前基层执法机关及其工作人员的执法态度、履行职责、行使职权和执法方式等方面存在的问题主要表现在：一是执法机关在履行职责、行使职权方面要么失职、要么敷衍塞责不认真履行职责，要么滥用职权；二是执法态度及其的不端正，不积极主动服务社会；三是执法方式存在很多问题，不能适应法治社会的要求。在调查中反映出执法人员基本还是按照以往传统的执法手段开展执法活动，不民主、不公开、不尊重当事人的参与权，过于依赖于国家强制力。四是执法效果不佳。

    关于警察执法中存在诸多问题的原因很复杂，是多种因素综合作用的结果，但其中也肯定有主次之分。对于引发上述各种问题的主要原因，普通公民和警察的观点并不一致，普通公民认为主要是警察自身的问题，而很多警察则认为“主要是现行公安管理体制存在的一些弊端所致”，也有很大一部分警察认为“主要是社会大环境所致”。

    通过调查我们也发现，尽管执法活动中存在诸多问题，但这几年也有一定的改进。在农村，认为警察执法状况“改进显著”和“有改进”的公民合计达到35%；在城镇，认为警察执法状况“改进显著”和“有改进”的公民合计达到52%，不管在农村还是在城镇还有很多的人认为“有改进但不明显”。而对警察的调查获得的数据更高，基层工作的警察有69%的人认为警察执法状况“改进显著”和“有改进”，还有31%的人认为“有改进但不明显”；机关工作的警察有71%的人认为警察执法状况“改进显著”和“有改进”，还有28%的人认为“有改进但不明显”。尽管人们改进的程度虽然有差异，但大家都肯定这几年警察在执法方面确实有改进。近些年来，随着依法治国方略的实施、依法行政的落实、政治文明建设，科学发展观的提出等，促使执法人员的执法思想、执法水平和执法效果都有了很大的进步。

    增强公民法律意识，转变执法人员的观念，是加强基层法制建设，推进依法行政，实施依法治国的基础。

    依法行政在当前的我国无论在政治制度还是法律制度都是一场深刻的社会变革，要顺利实现这场变革，首先要做的就是完成观念的更新。从上述调查结果中以及从日常生活的经验中，我们了解到当前在我国不论是普通公民还是从事执法工作的人员法律意识、法律素养都达不到建设社会主义国家的根本要求。

    法律意识是驱动人们依法办事的精神基础。这种精神不是来自外在的国家力量强制或社会力量的督导，而是源自主体心灵深处对法律的至上权威以及法律所含的民主、自由、平等，人权价值要素的深切认同，源自人们的律信仰。具有了法律信仰和守法精神，就能内在地驱动主体的积极守法行为，公民及其执法人员就能严格依法行使权利（力）、履行义务，充分尊重他人的权利和自由，就能积极寻求适当的法律途径解决纠纷，主动抵制破坏法律和秩序的行为，捍卫法律的权威和尊严。对于执法人员来说转变观念显得尤为重要，只有真正树立起权力来源于权利、权力服务于权利、权力应以权利为限和权力必须由权利制约的法治观念，才能实现执法人员从“管制行政理念”向“服务行政理念”转变，从“权威行政理念”向“民主行政理念”转变，从“人治行政理念”向“法治行政理念”转变；也才能够使他们准确行使手中的权力，真正做到依法行政。

    加强法制教育，提高执法人员的法律素养，是加强基层法制建设，推进依法行政，实施依法治国的前提。

    当前在执法活动中存在很多问题究其原因固然是多方面的，但执法人员的素质问题却是其中非常关键的因素之一，执法人员的素质直接决定着执法活动的开展及其效果。提高执法人员的法律素质的主要手段就是加强法制教育和进行有效的教育培训，而在教育培训上，最主要的是要实现由注重对执法人员法律知识的培训向注重培养执法人员对法律的忠诚突破。从主体的内在动力机制上看，从提高执法人员的依法行政和行政责任的意识出发，必须加强执法人员依法行政素质的培养。提高法律素养，重在对法律忠诚的培养。要建设一个法治社会，必须建立法律至高无上的权威，使法律成为人们的信仰，遵守法律成为人们的自觉行动，融人到血液中去。无法可依固然不行，但有法不依更不行。对执法人员来说，法律知识的学习固然重要，但是对法律忠诚的培养尤为重要；教会他们学懂一部法律容易，培养一种法制精神则较难。所以我们认为依法行政是固然需要多方面的保障，而从深层次的动力机制上看，依法行政能否切实落实，关键是执法人员法律素质的提高。

    转变执法方式，使政府行政执法方式由封闭变为公开，由强制变为说服，由单方意志变为双方交涉甚至“多边”参与，是加强基层法制建设，推进依法行政，实施依法治国的必然要求。

    在调查中我们发现公民对执法活动的不满意度非常高，这与执法方式有很大的关系。这要求我们必须转变执法方式，使政府行政执法方式由封闭变为公开，由强制变为说服，由单方意志变为双方交涉甚至“多边”参与。公开作为执法的基本原则源于民主化的要求，“增强政府执法的公开化程度，促进政府执法由封闭走向开放是行政民主化的基本要求”。[16]同时执法行为的公开化有利于提高公民对执法活动的信任度，有利于公民参与执法、监督执法，既可克服官僚主义又可贪污腐败。在执法活动中必须实现执法依据公开、执法过程公开和执法结论公开。

    执法活动的顺利实现要依靠国家强制力，但那应当是穷尽其他手段以后别无他法的最后选择，政治民主化和增强执法效果、减少执法阻力要求执法应当主要依靠说服。“毫无疑问的是，在任何现代国家中都有一种实际的必要，把使用武力作为实施大部分法律的最后一种手段（但武力不是唯一的甚至不是最重要的）因为，归根到底，并非赤裸裸的武力，而是说服才能确保在最大程度上对法律的遵守。”现代社会应当是一个合作性社会，执法活动的根本目的是为了维护社会公共利益和公共秩序，这是执法过程中取得相互理解、合作和沟通的基础。毫无疑问，现代社会公共目标的实现越来越依赖于执法者与相对人及相关人之间因说服而达成的诚意合作，越来越依赖于执法者与相对人及相关人之间通过沟通、协商、对话、谈判而取得相互支持最终实现互利共赢，减少执法的阻力降低执法效能。

    由于参与执法关系双方地位的特殊性，一方是管理者另一方是被管理者，决定了管理者往往依照自己的单方意志进行执法活动，如果被管理这一方不服从就动用国家权力强制服从。随着民主进程的加快，随着公民社会主体地位的觉醒，随着法律对当事人陈述权、申辩权、听证权以及知情权保障制度的日益完善，在执法过程中，管理相对人并非是结果的消极被动的承受着，他还有权利参与到执法过程中来，防止执法机关恣意行使权力，同时，如果执法活动还涉及到除管理相对人之外其他人的权益，执法机关还必须考虑到其他相关人的利益，吸收执法相关人参与到执法活动中来以增强执法活动的效益，保障执法活动公共目的地真正实现。

    完善监督制约机制，完善监督制约机制，是加强基层法制建设，推进依法行政，实施依法治国的重要保障。

    法治社会要求“所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法来制约和控制。”制约和控制权力的主要手段就是，完善监督制约机制，完善监督制约机制。

    当前在执法监督方面存在着很大的局限性，监督主要停留在系统内部的监督，而权力机关、社会监督方面所发挥作用的力度不够等。为此，我们可以从人大行使监督权方面，由人大通过成立专门的调查小组和在公安行政执法过程中设立专门人员制度，对公安行政执法的状况实施直接监督；同时我们认为对公安行政执法状况的监督还必须充分发挥具体案件相对人的作用，因为他们是具体案件的“案中人”，他们往往对公安在行政执法中的状况很了解。我们可以通过各种渠道来帮助和激励他们参与公安行政执法监督：完善行政相对人参与监督的机制，使他们在行使权利救济的过程中对公安机关能够予以监督，通过制定各种法律、法规和规范性文件使他们在对公安部门进行行政执法监督方面有法律依据，从而使其监督具有应有的效力。当然，强调对公安行政执法进行监督的前提是在相关的法律法规方面必须规定严格的责任追究制度。

    强化执法责任追究，严格落实责任制度，是加强基层法制建设，推进依法行政，实施依法治国的基本手段。

    “责任是法律制度的生命，是违法者应当承担的法律后果。” “违法不究”必然导致“有法不依”。我们在调查中发现执法活动中存在很多问题其中之一就与责任制度落实不到位有关。在现代民主法治社会，没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。“按照近代以来的国家观念，民主政治是一种责任政治，民主行政也是一种责任行政，它需要对法律、对社会、对人民负责，行政权力的行使需要承担相应的责任并在一定的义务限制范围内行使权力。”责任执法是责任行政在行政执法领域的要求。所谓责任执法，是指执法人员必须依法承担违法行政所产生的法律责任。这是对行政执法权运行要受到监督和制约的重要体现，也是依法行政的必然要求和重要保障。由于执法责任制度的缺失或责任制度落实不到位，成为“严重损害了政府声誉和形象，败坏了政府与老百姓之间的关系，并造成行政道德失范、行政权力滥用、社会矛盾激化、特大恶性事故频发的制度性根源。”

    一是要建立政府首长和组成人员在重大违法失职、滥用职权等情形下引咎辞职的政治责任制度；二是要健全*家公务员因个人违法失职、滥用职权、贪污腐败必须受到行政处分的行政责任制度；三是要健全行政机关因违法失职、滥用职权等侵害他人合法权益引起行政行为被撤消、变更、责令重作、损害赔偿或补偿的法律责任制度，以及在此过程中国家公务员因故意或重大过失导致违法侵害发生而对国家的赔偿责任和个人受到刑事追究的法律责任制度；四是要建立行政机关及其工作人员因违法失职或官僚主义等而向公民、法人赔礼道歉的道义责任制度。

    本文是作者采用社会法学的方法对基层公安机关及其警察的执法情况所做的调查及其分析，虽然该调查研究为我们实实在在掌握基层公安机关及其警察的执法情况提供了一些实证的资料和数据，为我们形成正确的观点和看法提供了一些帮助。但由于受多种因素制约该调查还不很理想，首先是受人力、财力和时间的制约，调查的范围局限性大，调查数量偏少，可能使得某些数据有点偏；其次，受作者生活环境和工作环境的影响，作者在对有关数据分析时难免带入自己的“先见”，因为不同的人对同样的事物的观察角度不同，而且往往不自己的经验和已经事先已有的观念强加于该事物，使得得出的结论并不相同，可能使有些分析与客观有些出入；第三，调查问卷获得的结论是否与客观情况一致的一个很重要的原因是调查指标涉及得是否科学、合理，因为只有一套科学设置的指标体系才能比较准确、客观地反映复杂的社会情况。这就要求在调查时，设计的指标应当是“社会现象数量化的科学范畴，是反映社会现象的总体数量特征的概念。”由于作者专业水平的制约和对社会现象了解的欠缺，可能对某些调查指标设计的不合理而影响了调查效果。第四，由于社会现象的复杂性决定了仅凭一些评价指标难以形成对其的客观评价，因而在对社会中某方面的法律问题进行调查研究时应当综合应用多种方法相互印证、相互补充。由于多种因素制约作者在本次调查时仅仅采用了问卷调查的方法，或者说是主要采用了问卷调查的方法，为了获得更加科学有效的结果我们还应当采用实地观察的方法、个案调查方法、实验方法和相关文献分析的方法等。