和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序、人与自然和谐相处的社会。法治既是构建和谐社会的追求目标,同时也是和谐社会得以发展的保证。公安机关作为维护和管理社会治安的主要行政职能部门,在构建和谐社会中充当重要的角色,一方面,它是执法者和秩序的维护者,另一方面,它也是法治约束和调整的对象。依法良治是新时期公安机关行政执法的基本要求,如何提升和改善自身的执法能力,实现其行政效能的最大化和社会效果的最优化,是当前公安执法工作要迫切解决的问题。

    一、加强法治素养,规范和谦抑警权,深度打造法治公安

    现代文明社会的共识是,政府的合法性基础在于不侵犯公民的权利;尊重公民权利是国家的义务;对公民的基本权利是侵犯还是保护,是衡量国家及其行为正当与否的最低道德标准;漠视公民权利的政府最终会丧失自身存在的权利。法治是“旨在满足一个民主社会中的道德,公共秩序以及普遍福利的要求”。在某种程度上,为维护法律的权威和保障司法施行,服从法治,公民要作出一定的牺牲,其出让权利是基于对法律的尊仰和信任,以期待法律在政府和司法的运作下以最好的效果保护其利益的最大化。因此,公民有权获得司法的尊重和保障。在人的权益意识日益觉醒、尊重人权观念日益高涨、人性化执法成为主流的今天,人权保护内容应当扩大,更加朝着精神保障方向细化。公安机关作为社会秩序的行政管理者,其执法的素养至关重要。而执法素养更多地是依靠法治观念的树立和培养,可以说没有法治观念的警察不应具备执法的资格。警察权力一贯有强势影响力,如果其执法没有从保护公民合法权益的最大化出发,盲目追求短期效益,一贯采取打压手段,而忽视其自身的保护和服务职责,这种执法模式缺少审视和思考,往往是权力滥用的开始。因此,警察在行使法律赋予的权力时也应从社会效果来考虑,基于人权的精神来慎用强制力。当前我国对社会的综合治理过于依赖警察,是警权滥用的根本原因之一。近期,有学者提出谦抑的执法理念,笔者认为,将其放到警察执法当中也可以起到观念重构的效果。谦抑,是指社会一般大众对法律调整手段的愿望、要求,强势手段是无可替代的情况下才使用,并且以牺牲最小化的公民自由为追求目的。实际上,国家控制违法犯罪的手段应该也是能够多样化的,在多样化的体系中,启动警察强制力来达到治理效果只具有“最后”的价值意义。理性的立法首先应考虑的是用强势公法以外的手段对社会关系进行调整,“只有没有替代方法的时候,才能考虑采用刑罚”。警察的公权力不是对付犯罪和保卫社会的唯一手段,对社会保护的方法是多种多样的,民事、行政、道德、宗教等各种社会规范均有社会保护的功能。说到底,如果一个社会处处要依赖警权的权威和强制,依赖警察的作用,永远不可能达到法治社会的目标。

    公安机关与普通民众之间应该是保护与服务的关系,但现实当中,执法滋扰民众已经成为一个社会问题。对于如何解决执法扰民,笔者认为,警察应当是作为与“不作为”、主动与“被动”、动与静的统一。也就是说,警察应当是有形显现的,但在一般情况下,他又是“隐匿而不见”的。意思就是说,当民众需要时,警察应当立即出现、雷厉风行地打击犯罪,但当人们安居乐业、生活波澜不兴时,警察就不应当进行不必要打扰,干扰公民正常生活。这种“被动”与静其实是另一种作为,也是公民作为*人对警察权的另一种期待与要求。公权力与私权利的碰撞就难以避免,此时必须确立一个原则,即行政法上的“比例原则”,也就是说当个人权与公共利益发生冲突的时候,个人权利要让位于公共利益;但是公共权力的行使必须要将对私人权利的损害降到最小的程度。因此,警察有意识地约束自己的执法行为,在执法中权衡和保护个体公民的利益,从保护民众的角度出发行使行政权力,值得提倡。

    二、合理配置公安机关的司法行政权力,突出管理和服务职能

    当前,公安机关的行政权力范围过大,公安的行政权力直接进入社会各领域,各种社会关系需要行政权力来调解,行政权的扩张是一个必然结果。而实际上公安部门的权力扩张相对于其他部门却远比想象要厉害许多。不少部门近年在依法行政的大趋势下,不断地减权、放权甚至被撤消,但公安部门的执法权力比以往任何时候都更重,压力也比以往任何时候都更大。因为他们一方面不可避免地会有些传统政府管理模式带下来的东西,同时新的环境下还会产生新问题,所以在重重矛盾中出问题的概率也比任何一个部门都大。目前,警察权力因在行政中被赋予太多法定外的职责而被无限放大,造成了警察在许多社会领域越权执法。超越权限本身就是破坏法治,因为法治社会设定制度理念就是遵法施政、依法行政。而强权在超越权限后必然对原本属于民事或个人事务进行了干预,公民在原本平衡的社会事务中被强权冲破,其私权难以在强权的干预下获得公平。因此,势必带来公民自由权利、人身权利甚至是财产权利等诸多权利受到强权威胁和侵害。

    查处任何违法犯罪行为,应考虑尽可能少牺牲民众的自由和安宁。因此要树立警察在全社会的法治形象,就应尽可能地缩小警察适用强权干预私权领域的范围,在其应该负起管理职责的领域大胆地履行法定权力,不该其管理的领域应全身而退,还原于市民社会更多平等自主的空间。现行的《人民警察法》在一定程度上设定了警察职权范围,但还是比较抽象,给警察施行权力留下了很大的弹性空间。笔者认为,这种空间应是有所保留的。在政府干预型的社会,警察的权力可以有适当的弹性空间,但这种权力的设定必须在其他配套法律中有明确规定,警察应在法定职责领域内执行权力,不可过多地越俎代庖,以防止这一强权被无限放大。

    对司法行政权的合理配置提出可行方案不光是司法体制改革,更是新一轮政府机构改革的重要议题。执政为民意味着公安将由专政职能更多地转向管理和服务职能。“行政不是政治问题,而是管理问题。”对于公安机关而言,改革和重塑的目的是为提供一种最有效的服务机制。下一步公安机关要做的,便是收缩自身权力,规范自身行为以及借助司法力量进行自我监督———这一切,从公安部“五条禁令”、30条便民措施到日前的“公安机关办理行政案件程序规定”无不在一一落实,公安机关正在学会让自己变成一个服务性为主的机构。实际上,无论规定如何,公安行政办案的程序核心在于两点,“其一,当对他人做出不利的决定时,首先要告之并要听取其申辩;其二,自己不能做自己的法官”。“尊重人权、程序至上应该是高于一切的信条。”在更大的范畴看来,这几乎与我们的政府从传统公共管理的主体中心主义、权力中心主义转化为客体中心主义和服务中心主义,从全能政府到有限政府的改革路径完全一致。法学界权威人士姜明安说过:“驱动改革的动因来自公安机关自身压力、强大的政府改革动力与国际规则的共同作用”,法治化的社会,民众更加需要一个透明、有效与公正的具有服务与管理职能的公安机关出现,当然,公安机关也不是全包型的襁姆,在其法定职责内履行好自己的角色,就是人们最认同的主角。

    三、妥善处理好执法中的打击与防范、管理与服务的关系,把握好和谐社会的主题

    打击违法犯罪一直是公安机关维护社会和谐稳定的一项重要任务。特别是在当前社会治安形式相对严峻的今天,民众对公安机关改善和提升社会治安有着强烈的呼声,对于构建和谐社会来讲,这一任务显得更为繁重。在追求法治的今天,我们必须调整和树立一种新的理念,即打击违法犯罪不是目的,只是一种必要的手段,而且这不是唯一的手段。做好社会治安管理工作,防控是事先与平时的工作,它能在很大程度上起到消除作案的机会,抑制违法犯罪发生。从行政管理的角度看,社会治安防控是一种常态性的工作,打击和处置违法行为是临时性的应急任务,也就是说防控做得好了,打击和处置违法行为的临时性任务就会大大减少了。

    另一方面,执法是有风险和成本的。首先,打击违法犯罪,是被动的执法,它的发生必然同时存在客体被侵害,如公民的财物被盗和人身受到伤害等。而公安机关处置和打击违法犯罪需要付出人力成本和行政资源,这些都是整个社会所面临和承担的风险和成本,违法犯罪率越高,社会付出的成本就越为高昂。因此,抑制违法犯罪行为,才是降低社会管理成本的关键,维护治安需要做好社会防控,这样构建和谐社会才能建立扎实的社会基础。另外,公安机关现阶段,要处理好管理与服务的关系。和谐社会要求公安机关必须实现由单一的管理型向管理服务型转变。依法管理社会治安和热情服务人民群众,是公安机关的重要职能。人民群众需要公共安全,要求人权保障,这不仅需要公安机关通过治安行政管理予以维护,也需要公安机关通过更为有效的公共安全服务来满足。公安机关在工作实践中,既要严格管理,又要热情服务。过去,有些公安民警注重严格管理,认为管得越多,对社会贡献越大,而往往忽视规范执法,经常事与愿违,动机与效果相背离。必须认真反思,认真整改。依法执法是公安工作的生命线。只有坚持依法执法、规范执法、文明执法,才能做到对法律负责,让人民满意。

    四、揉入用情执法,促进警民鱼水关系

    执法为民,这一理念对于树立执法民众意识有着非同寻常的重要意义,它深刻包含了执法的目的性和宗旨性。长久以来,群众路线一直都是公安机关的基本路线,公安机关与老百姓的关系是比较融洽的。但是,前些年,一些公安机关的执法方式过于直接简单,执法扰民,有的甚至滥执法,损害群众的根本利益,大大伤害了群众的感情。加之一些媒体不断报道放大公安机关的执法问题,推波助澜,群众对公安工作产生了误解和怀疑,警民关系受到了很大程度的损害。

    警民关系融洽与否,是公安工作能否与和谐社会保持一致的重要标志。在构建和谐社会中,公安机关应高度重视培养良好的警民关系,把它作为一项基础工程来建设。培养良好的警民关系,宣传报道工作十分重要,它能在舆论中为公安机关树立良好的正面形象。但是培养良好的警民关系,更重要地是在日常的行政管理与执法当中,如何坚持执法为民,因为这些才真正关系到群众的切身利益,与群众的互动更为直接。社会形象的树立,对于任何一个组织或部门来说,都是极为重要的。对于公安执法工作来说,良好的公众形象意味着实际的执法工作通过传播在公众中确立的综合形象,也是社会各界对于其工作的总体评价。现阶段,公安机关要注意树立良好的执法形象,关键是要注意“用情执法”。“用情执法”的执法理念,倡导的是从相对人的角度出发的执法模式。执法人员和相对人的关系是和谐、平等的。在执法工作开展之初,执法人员就和相对人建立畅通的沟通渠道,执法人员的执法工作一方面是提前告知相对人应注意的事项,避免相对人出现违章行为;另一方面,在相对人违章的时候根据相对人的具体情况确定较为合理的处罚额度。行政执法是一种资格的体现,执法的权力来源于人民,来源于公共契约,是人民权利让度的表现,是人民的权利造就了行政执法的权力,行政执法归根到底还是为人民群众服务,“用情执法”就是执法部门和群众和谐沟通的必由之路。要怀有强烈的爱民之心去执法,储备执法保障的情感基础。感情问题,决定着执法者的立场,感情影响执法,感情也支配执法。只要我们有一份爱民情,对人民群众有一种亲情感,始终把人民群众的安危冷暖挂在心上,注意倾听群众的呼声,时刻关心群众的疾苦,带着深厚的感情去执法,我们的态度就会转变,办法就会出新,执法的质量和水平就会提高。只有执法水平上去了,群众的满意度然就会提高,警民关系也会得到改善和加强。

    现在,不少行政学者提倡柔性执法。柔性执法的实行,不就意味着执法力度的松弛,它是现代文明社会中,对“一切公权力皆来自人民的授权,任何执法权力的行使,必须顾及人民的利益要求并且遵循正当的程序和适度的规则”理念的实践。执法要有所作为,但不是胡乱作为。“猫抓耗子”式的执法方式是庸俗的也是失败的。执法的根本目的在于维护秩序安定,而非是为惩治而执法。执法行为的最优效果,当属社会公众的广泛认同的局面和接受的自觉意愿,法治成为公众的信仰。这都需要时刻保障民权民利,执法行为也不例外。水亦软之,却足以穿石。柔性执法的实践不是没有可行的空间。只要从爱护、尊重百姓角度出发考虑问题,措词行动温和而不失威严,不随便指责,抛却专横,在爱的感召下,官民的关系才能水乳交融,执法者自然也能“一呼百应”。

    公安机关和公安民警在和谐社会建设中,既是保卫者,又是参与者和建设者,必须以建设和谐社会为契机,坚持与时俱进,在新的起点和新的高度上加强公安队伍的自身建设,规范执法行为,促进执法公正,全面提高公安队伍的执法水平和正规化建设水平。要强化素质建设,从执法能力上适应构建和谐社会的要求。当前,公安机关和公安民警要特别重视提高依法妥善处理人民内部矛盾能力,以实际工作促进社会和谐。要坚持改革创新,从警务机制上适应构

    建和谐社会的要求。公安机关改革创新警务机制由被动型警务模式向主动型警务模式转变、由打击型警务模式向打击和预防结合型警务模式转变,由单一管理型警务模式向管理服务型警务模式转变,从机制上适应建设和谐社会的需要,实现对法律负责、让人民满意,在和谐社会建设的伟大实践中做出新的更大的贡献。