城管执法是城市管理的重要组成部分，是维护城市秩序的重要手段。从全国范围来看，近年来，尽管各地的执法队伍素质和执法水平不断提升，为营造优美的城市环境提供了有力保障，但却得不到理解与尊重，而且屡受非议。个中原因很多，最关键的一条，就是对违法自然人行政处罚执行难的问题，始终没有得到有效解决，使城管执法处在“管与不管”都受人指责的尴尬境地。为了根本解决这一难题，建立公安城管联合执法常态机制势在必行。

    一、对违法自然人处罚难问题，已成为城市管理综合执法的瓶颈问题

    对违法自然人执行难在行政执法领域是一种全国普遍存在的现象，究其原因有以下几个方面：

    1、法律法规对执法后续保障手段设定上有缺失。现行法律法规对违法自然人设置的处罚条款主要是罚款、暂扣物品等，但对这些处罚条款能否执行到位没有设定后续保障措施。也就是说，对自然人违法后不接受处罚的怎么办、如何处理？没有规定，没有措施。如果当事人拒绝配合，连其姓名、住址都无法知道，没有任何有效手段对其制裁。尤其是对结帮成伙反复进行违法活动的流动人员，根本无法执法。一些违法者之所以敢于与执法人员公开对抗，根本原因在于法律设定上对违法自然人不能采取强制执行措施。这种只给任务、不给条件的法规，有如纸老虎，起不了真作用。

    2、执法“对事不对人”，缺乏威慑力。执法行为是对被破坏的社会秩序和管理秩序强力纠正的手段，应当具有至高无上的威慑力。但目前综合执法部门对抢建私房、无证诊所、无证经营等自然人的违法行为，往往是只对事不对人，只要其没有对他人造成人身伤害，就不能对其采取强制措施。结果是，“你拆我建，你查我走，你走我来”，玩猫捉老鼠游戏，导致执法效率大减，执法成本大增，执法威信大降。

    3、认识上存在严重误区。法律面前人人平等，没有高低贵贱之分，强者弱者之别。而舆论则普遍把违法自然人当成是“弱势群体”，认为对他们执法就是不人道、不人性，就不是以人为本，根本不从他们有没有违法，是不是守法上去认识问题。在这种舆论误导下，违法者即使认识到自己行为的违法性，也容易产生对抗情绪，不把执法者放在眼里。在处理妨碍城管执法部门执行公务案件中，有关部门只当作一般民事纠纷调解处理，导致城管执法时没有威严，执法人员没有尊严。再加上个别媒体有“妖魔化”城管的倾向，一旦城管执法中发生矛盾，总是片面指责城管人员素质差，使综合执法举步维艰，陷入“管与不管”均招致非议。

    对违法自然人处罚难问题给城管工作造成了很大的影响。城市顽症难以根除、暴力抗法愈演愈烈，末端治理压力大、法律尊严受到挑战、城管执法形象严重受损等等都是这一问题的直接后果。对违法自然人处罚难的问题应该引起全国同行的高度重视，大家要共同呼吁，共同行动，以促成这一问题的尽快解决。

    二、建立公安城管联合执法的必要性

    在我国的司法体制下，要真正解决对违法自然人处罚难的问题，就必须要走联合公安联合执法的路子。在此方面国内很多城市已走在了深圳的前面。如沈阳、长春、济南、长沙等城市，通过成立公安城管分局或城管警察支队，来加强城管执法工作。沈阳、长春、济南编委下文，成立城管公安队伍，任务明确，职责清晰。四川绵阳市改革步子最大，与日本、新加坡类似，完全以公安巡警为主体，担负城市管理行政执法工作。兄弟城市的成功经验表明，建立公安城管联合执法是十分必要的。

    一是有利于提高整个城市的管控能力，实现末端治理向前置管理的转变。无论公安部门还是街道综合执法部门，在依法管理城市的目标上是一致的、工作性质是一致的，工作内容是紧密相连的，都是为了维护城市和社会的管理秩序。比如：团伙性聚集乱摆卖、乱张贴、街头兜售假发票、非法出版物、街头乞讨等，其背后都可能涉及黑社会团伙非法经营、诈骗、贩卖违禁物品、制假贩假等违法犯罪活动。这种行为表面上看，是一般的违反城管法规，实际上交织着治安违法的犯罪行为。建立公安城管联合执法机制，可以通过第一线的执法和布控，充分发挥公安城管部门的协同作用，弥补双方人员不足，手段缺失等问题。既有利于规范城市管理秩序，又有利于提高社会治安的防控水平，特别是对扫黄打非、打黑除恶等专项斗争，能够发挥综合管理优势，将违法犯罪的苗头消灭在萌芽状态，从源头上得到遏制，起到事半功倍的效果。

    二是有利于形成执法合力，强化行政执行力。深圳9•20特大火灾影响较大，事故发生后，全市各区在开展安全隐患百日大排查行动中，不约而同地采取了联合执法的方式，组织安监、城管、公安、文化、工商、消防、质监等部门成立联合执法队伍，效果非常明显，有效解决了执法力量分散，执法手段不足的问题。

    三是有利于实现对违法自然人处罚到位，保障法律的严肃性。有了公安的配合，对不接受处罚的违法自然人可以采取传唤，留置等后续手段，违法自然人抗拒处罚问题会在很大程度上得到解决，抢建私房、无证诊所、无证经营等城市顽症也能在很大程度上得到遏制。

    三、*关于公安城管联合执法的基本设想：建立公安城管联合执法常态机制

    除了一些做的好的城市之外，深圳与全国大部分城市一样，目前的做法是公安协助式、临时性地配合执法，这种做法在一定时间段对专门事项所采取的行动是有效的，但不是稳定的、持续的运作机制。要真正长治久安，真正解决问题，就必须要将协助式上升到联合式，将临时性上升到常态化，在机构设置、责任划定、人员配备、执法机制、司法衔接等各个环节提出一个一揽子方案。我们的想法是：

    （一）关于机构设置及职责。

    依托市、区、街道三级现有的城管综合执法队伍，加挂公安城管联合执法支队、大队、中队的牌子，使联合执法常态化、法定化。由编制部门对联合执法队伍的机构、职责及人员配备专门下发文件予以确认。

    （二）关于人员编制配备。

    1、人员配备标准的原则。从全国开展公安城管联合执法或建立协同机制的做法来看，公安民警派驻人员编制的配备不尽相同，没有明确标准。我们考虑借鉴国外先进城市的经验，按照城管执法编制数的三分之一标准配备公安民警派驻执法队，并由公安机关安排一名干部担任同级执法队的副职或政委。

    2、配备人员的来源问题。把公安人员派驻到联合执法队，也是公安部门的一种关口前移的前置式预防管理，对社会治安管理有很大的好处。为了不影响现有警力，派驻的公安人员也可以在现有综合执法编制中划转给公安部门，即参照警察录用标准，在街道综合执法人员中选考，将符合条件的执法队员转为警察，然后直接派驻，这样总的警察力量是加强了而不是削弱了。

    3、领导任职问题。经验证明，作为常态化的运作机制，公安城管联合执法队伍的领导必须实行常驻制，不能搞兼职制。区、派出所、公安民警担任联合执法队伍的领导职务后，原单位应增设相应的领导职数，负责其所担负的工作。市级由于不承担具体的执法职责，其领导可以由公安、城管部门领导兼任。

    （三）关于运作机制。

    1、一起上路。派驻公安民警脱离原单位的日常工作，专职履行联合执法任务。在联合执法活动中，派驻公安民警必须与城管执法人员一起上路，联合执法，依据公安部门的法律、法规、规章、规定，核实违法行为人的身份证件。对不履行行政处罚的自然人采取必要的强制措施，并对暴力阻碍行政执法的行为依法作出处理。

    2、集中办公。市、区、街公安城管联合执法队伍的办公场地、工作安排、考核、经费、车辆装备由城管执法部门负责，实行公安、城管二位一体，集中办公，统一管理。民警原工资、福利待遇保持不变，党群组织关系移交到所在联合执法队。

    3、共享警务资源。公安城管联合执法队伍成立后，不需要专门按照公安装备标准设立留置室、武器存放室等，也不需要制定专门的案件审讯程序。公安城管联合执法队查获的违法行为人、犯罪嫌疑人可以将其带至辖区派出所进行处理，派出所应依法进行处理，确保派驻民警的办案效率和质量。

    4、建立公安城管联合执法资源的共享协作制度。公安城管联合执法队伍并非城管综合执法部门专用，其他行政机关也可与之开展联合执法，实现共享。一般行政机关与城管综合执法部门一样，在对违法自然人实施处罚时也存在缺乏手段，处罚不到位的问题。因此，当未纳入城管综合执法范围的执法事项，相关主管机关的执法队伍（如文化、交通、工商、质监、卫生等）在执法时如有需要，可书面告知联合执法队伍配合执法，联合执法队伍应当积极配合，以解决其他相关部门执法手段不足问题，实现对违法自然人的有效执行。

    5、改变“只对事不对人”的处罚方式，建立行政执法与司法相衔接的形式。应考虑在市、区人民法院设立综合执法法庭，负责受理当事人对综合执法机关做出的行政处罚不服提起的行政诉讼；受理城市管理综合执法部门提起的对当事人拒不履行已发生效力的行政处罚决定案件的强制执行，如违法自然人仍拒绝执行，法院则以拒不执行法院判决、裁决罪追究违法自然人的刑事责任。这样一来，一方面，通过法院的判决与裁定，既保障了行政处罚决定的公平性、合法性和当事人的合法权益；另一方面，又做到了有法必依，违法必究，执法必严，使自然人违法行为产生的法律责任得到最终追究，不仅可以起到威慑作用，还能起到警示教育作用，使违法行为人不再存在侥幸心理逃避法律责任，法治环境将得到更好的优化，行政执法的后续手段也更加完备。

    6、建立公安城管联合执法联席会制度。联席会议由市公安局、市城管执法局轮流承办，每季度召开一次。联席会议的内容包括：通报联合执法工作情况；交流工作经验；商讨解决联合执法工作中存在的问题；对联合执法活动中的违法、违纪行为及时提出处理与整改意见。

    总之，过去已有的公安城管协同执法机制，主要是通过公安派驻到城管执法队伍中来，解决暴力抗法和保障城管执法人员人身安全问题，对城管执法起保驾护航的作用。而现在建立的联合执法常态机制，是一种制度化的运作机制，公安和城管人员组成联合队伍，一同上路巡查执法，发现问题按照各自职责开展执法，以最积极的态度解决对违法自然人处罚不到位的难题。