《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称处罚法）将于今年3月1日开始实行，处罚法保留了原有的程序和实体合一的特点，并于《行政处罚法》、《行政复议法》紧密衔接，无论是在实体上还是在内容上都有很大的变化，特别是相对于我们执行于多年的《治安管理处罚条例》（以下简称条例）和刚执行两年的《公安机关办理行政案件程序规定》都有很大的改动。特别是在处罚程序中变化很大增加了很多新的规定，为了更好的学习处罚法，运用处罚法，保证执法的合法性，我们应尽快的学习、理解和把握处罚法的要点，为当前工作服务。

    “重实体，轻程序”是公安机关在办理各类案件存在的通病，在办理治安案件中表现的比较突出，2004年1月实行了《公安机关办理行政案件规定》（以下简称程序规定）后轻程序的问题得到了很大的改进，但仍然存在着一些问题，究其原因，笔者认为还是执法意识淡薄的问题，对没有法定依据或不遵守法定程序，行政处罚无效的处罚原则理解的不够，新的处罚法将处罚程序单独设立了一章，从处罚法的设置看，突出了处罚程序的位置，从内容上看，增加了新的规定。

    处罚法第四章设置了处罚程序，条款从第77条至111条，共35个条款，和《条例》中处罚程序的10个条款相比，增加了25条，和处罚法中实体相比较（处罚实体部分从33条至76条，共44条），也只相差9条，仅从条款的数量上看，处罚法立法中对处罚程序十分重视，特别是在处罚第一章第一条中新增加了“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”中，“规范”二字的单独提出，要求我们必须严格遵守法律规定，严格依照法定程序办案，也只有这样才能达到规范执法的要求。为了尽快的理解和正确的运用处罚法中的处罚程序的有关规定，笔者谈以下两个问题。

    一、处罚法处罚程序中应掌握的八个要点

    （一）告知规定

    处罚法处罚程序中对告知程序共有八项告知规定。涉及的条款是第78条，第82条，83条、94条一款、97条一款、97条二款、98条、101条。处罚法处罚程序中告知程序的设定是为了保护当事人的知情权和救济权，我们能否履行告知程序的实质是能否保护公民合法权益的问题，因此履行告知程序是我们严格执行法律的保证。

    1、不予立案的告知

    处罚法第78条规定：公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为应当立即进行调查，认为不属于治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人并说明理由。

    这一条款中要注意二点，一是说明理由，二是告知方式。

    说明不予立案的理由应符合下列三种情形：没有违法事实的违法情节轻微，不需要追究行政责任有其它依法不追究行政责任情形的。

    告知方式：在本条款中虽然没有明确规定告知方式，但笔者认为必须有文字记载，在行政诉讼中法院要求出示证据，而口头告知是无法做为证据出示的，所以笔者认为，在没有其它规定前，告知能应在受案登记表上注明，并由当事人和经办民警签名按手印，予以确认。

    2、对被传唤人的告知

    处罚法第八十二条二款规定：公安机关应将传唤的原因和依据告知被传唤人。

    这项告知只要完整填写传唤证就完成了对被传唤人的告知，因为在程序规定中对口头传唤后也应补填传唤证，实际在口头传唤时对被传唤人的告知程序已经完成了。在填写传唤证时填写传唤依据时应注意：三月一日《条例》就废止了，因此不能再填写按条例三十四条二款一项了，应填写依据治安处罚法第八十二条。

    3、对被传唤家属的告知

    处罚法第八十三条二款规定，公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。

    在这一条款中主要的问题是及时，就是说法律对通知被传唤人家属的时间没有明确的时限，何为及时，笔者认为被传唤人被传唤到指定处所后就可通知其家属，通知家属被传唤的原因和处所应可以了，对短时间无法通知的，例如家属在外地的应在笔录中注明暂无法通知的原因以备查。

    4、对违反治安管理行为人处罚前的告知。

    处罚法第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实，理由及依据并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。

    这项规定和程序规定相同。

    5、对被拘留人家属的告知

    处罚法第九十七条一款规定，决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。

    这一条款是新规定，也存在什么是及时和通知方式，笔者认为及时应是在做出拘留决定后就可以通知家属，方式还应该采取书面方式，或者将执行拘留通知书复印后送给家属。这项规定应有制式文书，在制式文书没有实行前，应该以文字通知方式为好。

    6、对被侵害人的告知

    第九十七条二款规定，有被侵害人的，公安机关应将决定书副本抄送被侵害人。

    按程序规定，此项规定我们已经执行，但应注意有多个被侵害人要逐人抄送到。

    7、听证告知

    第九十八条规定，公安机关作出吊销许可证及处罚二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应告知违反治安管理行为人有权要求举行听证。

    在程序规定中已经有此项要求，但在实施处罚法后增加了对不履行保人义务的保人作出处罚也应履行告知听证程序。

    8、当场处罚中对被侵害人的告知

    处罚法第一百零一条规定，当场做出治安管理处罚决定的，有被侵害人的，将决定书副本抄送被侵害人。

    当场处罚在我们实际工作中运用的较少或基本不用此种处罚方式，但这项规定我们应该知道，一旦运用此种处罚方式，要有抄送决定书给被侵害人的意识。

    （二）对违反治安管理行为人使用“询问笔录”的规定。

    处罚法第八十四条是关于询问笔录的有关规定，在此之前有关治安管理法规中，对违反治安管理行为人进行调查了解情况的措施是讯问，但处罚法明确规定对违反治安管理行为人的调查取证也采取询问方式，那么实行处罚法后，在查处治安案件的过程中将取消讯问笔录，大家要注意在工作中不能串用笔录头页，这是依法办案的需要。

    （三）传唤后询问查证时间的规定。

    处罚法第八十三条规定，对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证时间不得超过八小时，情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证时间不得超过二十四小时。

    这是一条新的规定，它规定了传唤后询问查证时间不得超过八小时，这个规定看似比较严格的，但从处罚法中规定的要求看，这个条款是处罚法中最宽松的二个条款之一（另一个是三十三条对殴打他人的界定，该条款在实体部分，笔者就不多叙述了）。

    为什么说条款严格而又最宽松呢，我们可以拿条例和程序规定来比较。

    条例对传唤时间的规定是，适用拘留的可延长至二十四小时，就是说能对违反治安管理行为人做出拘留处罚的询问查证时间才能延长至二十四小时。

    程序规定的规定是：传唤时间不得超过十二小时，但违法行为依照法律规定适用行政拘留处罚的，经公安机关办案部门以上负责人批准，可延长至二十四小时。

    这条规定有二个前提，一是适用拘留处罚的，二是经办案部门以上负责人批准后才能延长至二十四小时。可按照处罚法的规定应该是最宽松的，八十三条规定，依照本法可能适用行政拘留的，询问查证时间不得超过二十四小时。

    大家注意：本条规定的是可能适用行政拘留处罚的，什么是可能，可能是一种预测，不是要求结果，即使结果没有适用拘留，我们询问查证二十四小时也符合本条规定。第二，和程序规定相比，延长二十四小时不需要上一级机关批准，从这两个方面看，处罚法中对传唤的时限要求是比较宽松的，也给我们询问查证增加了时间。所以说，正确理解处罚法，使法律在我们手中正确运用是很必要的。

    但并不是说所有人都可以传唤二十四小时，在处罚法中有三个条款必须在八小时内结束。这三个条款是处罚法第五十六条，对违反旅店业规定的处罚是处二百元以上五百元以下罚款，还有第五十八条和第七十五条有前置程序的处罚，在第一次传唤中都不能超过八小时，原因很简单，这三个条款都不可能做拘留处罚，这一点大家必须牢记，如果对三个条款的违反治安管理行为人实用二十四小时传唤，就是违法。

    （四）对询问不满十六周岁违反治安管理行为人的规定。

    处罚法第八十四条三款规定，询问不满十六周岁的违反治安管理行为人，应通知其父母或其它监护人到场。

    这条规定和程序规定相比也相对宽松，程序规定通知父母或监护人到场的年龄规定是未成年人，一般是指不满十八周岁，现在规定为未满十六周岁，就是说询问满十六周岁就不受理此规定限制，在实际工作中要注意，一旦发现被询问人不满十六周岁，就必须要执行此规定，如果没有家长或监护人的情况，如对小新疆扒窃案的询问时的监护人的问题，就要等待处罚法的实施细则来解释。

    （五）增大了派出所的处罚权

    处罚法第九十一条规定，其中警告，五百元以下罚款可以由公安派出所决定。

    此项规定是一条新规定，它加大了派出所的处罚权，处罚法规定五百元以下罚款派出所有权作出，不再经过分局审批，这项规定减少了审批程序，提高了办案效率，但同时也带来了一个问题，五百元的处罚在治安案件中占有一定比例，这对派出所的办案质量是一种检验，同时要求办案人，所领导要严格遵守办案程序和实体，不能出现差错，否则将会出大的问题，关于可能出现的问题，在第七个问题还要提到。

    （六）关于治安案件办案时限的规定

    处罚法第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日，案情重大复杂的，经上一级公安机关批准可以延长三十日。

    此项规定是一条新规定，在处罚法实行前，法律对治安案件的期限是没有规定时限的，只要调查工作不停止，我们的工作就不存在违法，可处罚法对办案时限做出了明确规定，一般案件三十日审结，复杂案件经上级批准最长不能超过六十日，这项规定对办案单位，特别是对治安案件较多的派出所提了了新的课题，治安案件多，程序规定细，办案人员少，调查取证困难都是我们要面对的实际问题，特别是在值班期间受理案件多少不一样，案件复杂程序不一样，警区警力也不一样，可办案时限是一样的，这确实是一个新问题，这不单是对办案人的考验，也是对派出所领导科学合理安排警力的一种检验。

    另外这个时限还带来另外一个问题，即违反治安管理行为人因外逃等原因使案件不能审结怎么办。在处罚法中和现有的处罚法释义中都没有权威解释，这也是一个待解决的问题。

    （七）关于行政诉讼前置条件的规定。

    处罚法第一百零二条规定，被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

    行政诉讼法第三十七条规定，对人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或其它组织可先向上一级行政机关申请复议，对复议不服的再向人民法院提起诉讼，这就是我们常说的复议是行政诉讼的必备的前置程序，而处罚法这次规定可以复议或提起行政诉讼，这实际上是取消了前置程序，就是说，被处罚人不服行政处罚，不必走复议程序可直接向人民法院提出行政诉讼。

    这条规定对公安机关特别是基层办案单位是一个考验，大家知道，在处罚法实行前，除警告和五十元罚款外的治安处罚案件，在行政诉讼前要经过五道把关，即办案人、基层领导、治安一裁、分局审批，和市局复议机关。经过五关后，我们的有些治安案件在人民法院行政诉讼中还存在着漏洞。现在取消了复议，同时加大了派出所的处罚权，我们做出的处罚决定不论程序还是实体，一旦出了问题，将直接面临法院的判决，而结果也只有一个，那就是败诉。而有些败诉要直接面临国家赔偿，同时也会给公安机关带来很大影响，所以加大提高办案人的素质问题是我们急需解决的问题，同时派出所也要加大自身的案件把关能力，力争每个派出所都有自己的治安案件审核员，这是减少败诉的重要保证。

    （八）对不履行担保义务保人的处罚

    处罚法第一百零九条第二款规定，担保人不履行担保义务，致使被担保人逃避行政拘留处罚执行的，由公安机关对其处以三千元以下罚款。

    这项规定解决了长期困扰办案人对保人不履行担保义务而对保人无法处罚的问题。这条规定在我们执行行中要注意，对保人要明确指保人的责任及不履行担保人责任要承担的后果，另外对保人处罚时，要告知其听证权利。

    上述八个方面就是第四章程序规定中新的规定，其它条款与原来执行的程序规定基本相同。

    二、在执行程序规定时要注意的问题。

    （一）注意受案和立案的区别

    程序规定对受案有明确规定，即对报案、控告、举报或违反治安管理行为人主动投案及移送违反治安管理案件都应及时受理，并进行登记，就是说，只要报案就应受理。有些同志对此问题有模糊认识，他们还把现在的受理登记表和过去的立案登记表相混淆。他们认为够治安案件才登记受案表，不够治安案件就不登记，这种做法是错误的，严格说是不做为行为。正确的做法是，只要报案就应登记，对于不够案立案的要告知当事人。

    （二）注意对传唤概念的准确理解。

    传唤是调查取证的重要环节，传唤的时限在处罚法中有明确规定，由于对传唤概念的理解错误，极易造成在传唤程序中的违法。

    在日常工作中，有的同志将违反治安管理行为人传唤到指定地点后开始询问，询问结束后就在传唤证填写传唤开始时间，而传唤结束时间就写成询问结束的时间，这种填写是不符合传唤时限的要求。

    什么是传唤，传唤是讯问查证的全过程。有的同志把传唤单纯理解为是询问，认为询问结束就是传唤结束，实际上询问后得到的材料需要查证核实，而且往往需要对传唤人进行两次乃至多次询问，如果第一次结束后就填写传唤结束，后面所取的材料将失去合法性，也形成了连续传唤，获得材料没有法律效力。

    正确填写传唤时间应该是把被传唤人传唤到指定场所就应视为是传唤开始，而传唤结束时间应该是允许被传唤人离开指定场所的时间，这个问题应引起办案人员高度重视。

    处罚法中处罚程序规定，是办理治安案件的重要程序规定，我们一定要严格遵照执行，同时，我们要在头脑中牢固树立“诉讼意识”，就是说，要把我们办案中的全过程从法院的角度，从对方律师的角度来检验我们的工作是否合法，也只有这样，才能做到依法办案。