调解是一种双方当事人在第三者介入的情况下,通过合意自主解决纠纷的方式,通过“第三人进行居中调停或协助以达到自主解决当事人之间纠纷(达成纠纷解决的合意)的目的”。在我国，调解制度一般包括司法调解、人民调解和行政调解三种。其中行政调解是指“由行政主体出面主持的，以国家法律、法规和政策为依据,以自愿为原则,以平等主体之间的民事争议为对象，通过说服教育等方法,促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议,消除纠纷的一种具体行政行为”。

    由于行政调解具有专业性、综合性、迅捷性和低成本性等优势,使得其在解决一些群体性、复杂性纠纷时显示出独特的重要性,从而在化解矛盾、维护社会的安定团结中起到其他纠纷解决方式难以替代的作用。在我国，行政机关对于其在行使行政管理职能过程中所遇到纠纷大都有权进行调解，所以，行政机关依法可以调解的种类很多,主要有:基层人民政府的调解、公安机关的调解、环境保护行政主管部门的调解、工商行政管理机关的调解、知识产权行政管理机关的调解和其他行政机关的调解等。其中,公安机关的调解是指为解决发生在公安行政管理过程中的民事纠纷,在公安机关的主持下,依照法定调解程序,采取说服、教育的方法,使争议双方当事人在自愿基础上,友好协商,互让互谅,达成调解协议的活动。在长期的社会实践中,公安机关的行政调解起着非常重要的作用,是我国行政调解制度中重要的一环。

    一、公安机关行政调解的法律依据

    为了妥善解决纠纷,增进当事人之间的团结,我国法律、法规授予公安机关调解的权力,关于公安机关行政调解的范围相对宽泛,主要集中在三个方面:一、我国《治安管理处罚法》第9条规定,“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的。公安机关可以调解处理”;二是根据《中华人民共和国道路交通安全法》第74条的规定,“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼”;三是根据公安部制定的《公安机关治安调解工作规范》第3条的规定，“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等违反治安管理行为，情节较轻的，经双方当事人同意，公安机关可以治安调解”。这一规定所确定的公安行政调解的范围是较为广泛的。另外,《人民警察法》第21条规定了“对公民提出解决纠纷的要求,应当予以帮助”的精神,为了贯彻此法律精神,将全心全意为人民服务作为人民警察的根本宗旨,热情帮助人民群众解决各种矛盾就成了各级公安机关的法定职责。因此,在实际公安行政管理的活动中,凡是公安机关可以调解的,且是在公安机关的职能范围以内的,几乎都纳入了公安机关行政调解的范围,公安机关行政调解的范围涉及到家庭、邻里、经济、债务、劳务等各个领域。

    二、公安机关行政调解的合理性

    （一）公安机关的行政调解符合我国“和谐”文化的传统理念。在“以和为贵”的我国古代社会,中华民族的祖先追求天人合一,在整个自然界寻求秩序与和谐,并将此视为一切人类关系的理想,调解便成为此一理想的实现方式之一,儒家文化中的止纷息讼的政治目标,以及民众对于长期稳定、流动性极小的人情社区的“熟人关系”的依赖,使得调解这一纠纷解决方式深得官方和民间的青睐。在中国古代长期的调解制度中,官方调解占据很重要的地位,尽管它有许多弊端,但它仍以高效和权威性,在解决纠纷及维护封建社会稳定,促进经济和社会发展等方面发挥了重要而积极的作用,尤其是培养了民众依赖官方“讨说法”,解决纠纷的习惯。受这种传统法律文化因素的影响,公安机关的行政调解比其他的调解方式更受百姓的信赖。

    （二）公安机关的行政调解也应和了国际的ADR潮流。现代西方国家为应对“诉讼爆炸”,同时为了避免和弥补诉讼本身的弊端和不足,从上个世纪60年代开始,寻求替代性争议解决办法。70年代起,开始兴起ADR运动,即所谓的“解决纠纷的另类选择”运动,主要是指在法庭审理之外通过仲裁、调停等非诉讼形式,由第三人参加,自主解决纠纷的方法、机制的总称。美国在1998年《ADR法》中对其定义为:“包括任何主审法官宣判以外的程序和方法。在这种程序中,通过诸如早期中立评估、调解、微型审判和仲裁等方式,中立第三方在论争中参与协助解决纠纷”。在ADR的各种方式中,调解是ADR制度中最为常见和最重要的一种形式,是所有其他ADR方式的基础。ADR最早受到美国的关注,而后盛行于欧洲和日本、韩国、澳大利亚等国,现已成为国际社会现代法律制度发展的一大趋势。ADR的非诉讼纠纷解决理念与中国传统的法律文化观念相契合,并与中国纠纷解决的现实需求相一致,因此,在我国也掀起了研究和实践ADR的热潮。公安机关的行政调解与其他非诉讼纠纷解决机制相比,具有独特的优势,备受重视。因此,应该科学定位并合理规范公安行政调解行为,以化解矛盾,减少对抗,推动基层基础建设,增进社会和谐。公安机关的行政调解适应了社会发展的现实需求。

    （三）公安机关的行政调解适应我国现今提出的“和谐社会”的需要。我国现实社会正处于发展、转型的过渡时期,社会纠纷多发,情况复杂,诉讼成为纠纷解决的主要渠道;而审判资源的有限与诉讼案件数量激增的矛盾日益尖锐,诉讼案件数量激增不仅使基层法院超负荷运作而不堪重负,而且容易在客观上滋生久审不决、久拖不决、积案数量居高不下等综合症,进而影响法院的司法信用和审判的公信力。调解作为一种典型的诉讼外纠纷解决方式,在很大程度上弥补了诉讼的不足。公安机关的行政调解以其独特的优势成为当代社会解决纠纷的重要机制。公安机关的行政调解相对于诉讼,有一定优势。诉讼方式有其弊端,如周期长,费用高,程序严格复杂,对抗性强使当事人之间的关系更为恶化等,而调解通过减少对抗、促使当事人平等协商,使纠纷通过简便、经济的程序得到迅速的解决。调解不仅能够避免诉讼的弊端,而且它更加重视当事人的实际需要和纠纷类型的特殊性,体现了社会合作和自治的意义。公安机关的行政调解与其他行政性调解相比,有着明显优势。公安行政调解的主体是公安机关，而公安机关对于治安纠纷的某一方或数方当事人享有行政处罚权和一定范围内的强制权，这种职权后盾是公安机关有效调解治安纠纷的强有力保障。公安机关的行政调解由于其权威性,得到人民群众的信任。于是,公安机关便成为人们解决纠纷的首选调解机构。

    三、公安机关行政调解制度存在的问题

    对于公安行政调解存在的问题主要集中在以下几方面：

    （一）公安行政调解的适用范围不够清晰。《治安管理处罚法》第9条规定的“民间纠纷”、“情节较轻”等概念不够清晰，导致适用时出现任意地放宽或收缩的状况。虽然《公安机关治安调解工作规范》第3条和《公安机关办理行政案件程序规定》将因民间纠纷引起的违反治安管理行为进行了细化和延展，并列举了一些具体的违反治安管理行为的名称，且对什么是“民间纠纷”进行了阐述，但因其只是一些部门规章，法律效力有待提高，也还需进一步完善。因为法律和相关法规、规章对公安行政调解的适用范围规定的不够明晰，加上行政调解主体缺乏法律约束较弱,导致公安机关在实际操作中随意性很大,有利益的越权调解,强制调解,没利益的不调解等不正常现象层出不穷,使公安机关行政调解的良好社会影响未能得到充分体现。

    （二）公安机关行政调解缺乏基本程序保证。程序简约是行政调解相对于诉讼的优点所在,行政调解正是因其简化的程序而得以有效解决当前社会存在的大量纠纷。但是,正如列宁所说,真理向前多走一步就会变成谬误,任何事物都具有相对性,其优点是相对于另一事物而言的,并不存在绝对的优点,作为社会制度的行政调解当然也概莫能外。公安调解应有基本的程序保障,以充分维护当事双方的权益,有效发挥其应有作用。而在当前我国公安机关行政调解的实际运行中,法律没有对调解的程序作出明确的规定,虽然《公安机关治安调解工作规范》和《公安机关办理行政案件程序规定》对于公安机关的调解活动进行了细化，但仍不够全面，对于受理、回避、公开调解程序等问题尚欠缺规定，导致公安机关在具体操作中随意性大,使当事人因程序不公正而对公安机关的公正性产生怀疑,不仅对行政调解的结果难以满意,不积极自觉履行调解协议,而且对公安调解本身产生怀疑,使得设立公安行政调解的本来目的难以达到,影响了纠纷的迅速、有效解决。

    （三）公安机关行政调解的效力缺乏法律保障。根据我国现行法律法规的规定,行政调解的民事纠纷不具有法律效力。公安行政调解的法律效力不同于人民法院的调解,法庭调解形成的调解书具有法律约束力,对当事人具有强制性,如一方当事人不履行,对方有权要求强制执行;而公安机关调解达成的协议,主要通过当事人的自觉履行,公安机关不能强制执行,如一方当事人不履行,公安机关不再调解,对方当事人可向人民法院提起民事诉讼。公安机关的调解协议不具有强制执行力。当事人违反已经达成的调解协议不需负法律上的不利责任,这就使得遵守调解协议一方当事人的权益得不到有效保证,这极大地降低了其参与行政调解的积极性。而且这种对行政调解协议的随意反悔使得公安机关的积极努力化为泡影,导致公安机关对通过调解解决纠纷的积极性大为减少,制约了此一制度作用的有效发挥。

    四、公安机关行政调解制度的完善

    （一）应强化公安机关行政调解的自愿原则。自愿原则是调解的基本原则。纠纷发生之后,当事人有选择是否接受调解的权利,调解不是公安机关必经程序。公安机关应从实际出发,本着消除矛盾、教育违法行为人的目的调解纠纷。贯彻自愿和合法的原则,在事实清楚的基础上进行调解,这是调解的基本要求。强制调解而导致当事人反悔而转向上级部门申诉上访的在实践中也时有发生。因此,公安行政调解应当以当事人自愿为基本原则,以自愿为发生的根据。当事人没有请求调解,当事人一方同意调解而另一方不同意调解的,公安机关不应当调解。并且,还要将这一原则具体化,可以进一步规定为:调解过程中一方或者双方要求不再调解的终止调解;经公安机关数次通知而不参加调解的终止调解;一方在一定期限内无法通知到的终止调解;经过数次调解而不能达成调解协议的终止调解。对于终止调解以及未经过调解或者调解达成协议的,公安机关都应当及时终结治安案件,为当事人出具终结书,以便于当事人行使诉讼权利。

    （二）加强公安机关行政调解的立法工作。我国虽然已经有关于公安行政调解的规定,但是很不完善,既不具体,又不统一。因此,有必要完善我国有关公安行政调解的立法,制定有关公安行政调解的全面而又具体的法律、法规。尤其现行的法律规范对公安行政调解的范围只有原则、性质的说明,没有具体的操作标准,这就难免造成民警在调解工作的受案范围上失之过宽或过窄,随意性较大,为了避免随意扩大调解范围,就必须在立法层面上进行规制,以法律形式明确公安机关开展行政调解的范围。把不属于公安机关调解范围的案件,移送其他有权机关进行处理,建立分流机制,这不仅让当事人双方得到了更为专业的调解处理,也让民警在执法过程中能够有明确的指导方向,能够有的放矢地去开展行政调解工作,既能够保证对行政调解案件进行准确的处理,又能够发挥民警在调解工作中的主观能动性,促进调解工作的顺利开展。还需通过立法将公安机关行政调解的程序法律化,以保证程序的正义性。立法中,应当明确规定公安行政调节的期限。对于在期限届满时不能达成调解协议的,应当终结调解,由公安机关出具终结书。这样,可以防止人为地拖延调解,可以提高公安机关的工作效率,可以更好地保护当事人的合法权益。

    （三）应当进一步规定公安机关行政调解的终结与救济。以使其进一步完善。公安行政调解期满或者终结后,公安机关应当在法定期限内出具调解终结书。当事人可以凭调解终结书向法院起诉。法院应当受理。这样,可以有效地解决公安行政调解无结果后起诉到法院,法院又不受理的问题,也可以提高公安机关的工作效率。

    （四）公安行政调解的全过程,都应当制作笔录。过去,由于公安行政调解工作是基于公安行政管理发生的附带性的工作,加上又没有统一的法律规定,人们往往忽视调解笔录,从而也难以监督公安行政调解工作。今后在立法以及执法中一定要强调制作笔录的重要性。公安行政调解的全过程都应当制作笔录,并允许当事人查阅和复制。公安行政机关从当事人申请调解时开始,每一次的调解活动都应当制作笔录,直到调解达成协议或者终结。公安机关在调解结束后应当出具调解书或者调解终结书。

    （五）加强公安行政调解的法律监督。我国目前对公安行政调解工作的法律监督做得还不够好,缺乏有效的监督制约机制,以至于公安行政调解工作出了问题也不好纠正。因此,应当加强对公安行政调解工作的法律监督。首先,要重视公安行政调解的法律监督工作,不但公安机关要重视,其他国家机关也要重视,将公安机关的行政调解工作纳入到整个司法监督体系。其次,要建立起有效的监督机制,并采取措施对在公安行政调解工作中搞不正之风,违法调解的国家工作人员严肃处理,以保护当事人的合法权益,以加强廉政建设。尤其应建立人民法院对公安行政调解纠纷活动的法律监督体制。如对于经公安机关的行政调解达成调解协议的,由公安机关或当事人双方送交法院审核,经法院核准后调解书具有执行力。这样也确认和加强了公安机关行政调解的法律效力。如果法院审核认为调解违背自愿原则或国家法律法规规定的,就裁定撤消,当事人可直接起诉或重新到其他调解机构申请解决。此外,对于纠纷的行政调解,法院仍可在执行程序中依职权进行审查,对方当事人也可以申请法院裁定不予执行。

    总之,公安机关应该在确认自身调解纠纷的合法性和正当性的前提下,充分发挥其解决纠纷的功能。另外,国家也应该建立更为符合社会需求及适应当下社会背景的公安机关行政调解解决机制,完善和规范公安行政调解的范围、程序以及监督机制,促进其与各种纠纷解决制度的融合,将公安行政调解工作纳入法制轨道,克服公安行政调解制度中的弊端,提高其效率。