当前各种群体性事件的频繁发生及其所引发的负面效应，已经成为影响社会稳定的突出问题，构成了我国社会风险的显著信号，同时也给各级地方政府带来了巨大压力。尽管许多地方政府作出了极大努力，并积累了一些可资借鉴的经验做法，但不可否认，目前各级地方政府及其相关部门对于群体性事件的治理更多的是一种被动式反应、一种临时性措施、一种个性化施政，还仅仅停留在个案层面上，没能提升为带有普遍指导意义的执政理念、处置方略，没有促成相关制度、机制以及治理结构和治理方式的创新。因此，加快地方政府治理变革，以有效、平和、理性地处理各种群体性事件，是当前及今后创新社会管理、维护社会稳定和促进社会和谐的必然要求。

    一、理性看待当前转型期频发的群体性事件

    当频发的群体性事件屡屡将以地方政府为基本单位的现代治理主体推置于合法性的边缘时，理性而全面地看待群体性事件所处的宏观社会背景，探讨和确证当前我国群体性事件的性质及作用，不仅是我们寻求解决对策的基本前提，而且是关系事件能够妥善处理的重要保证。

    （一）群体性事件根植于我国社会转型和体制转轨的时代背景

    综观人类社会发展的历程，大凡社会大变革、大转折时期，往往是各种群体性事件的多发期和高发期。与改革开放前以传统静态稳定为主要表象的总体性社会不同，当前我国正在进行的以市场化为改革取向的这场社会转型，无论在速度、广度还是深度上都是急速而且剧烈的。我国要在几十年的时间内完成西方国家花费一两百年才完成的社会转型任务，实现由传统社会结构向现代社会结构过渡，由农业社会向工业社会、进而向信息社会的全面转型。

    这种时间上的压缩必然高强度触动原有的相对稳定的社会结构模式，导致社会系统出现结构性失调，使社会处于相对不稳定的状态。这是曾经经历和正在经历这一阶段的国家普遍存在的现象。为了迅速重建新的更高层级的社会稳定，需要通过经济的快速发展为保持社会稳定提供牢固的物质基础。但是历史经验告诉我们，严重的社会危机往往发生在经济繁荣期。改革开放30多年来，经济的快速发展使人们的生活水平获得整体性提高的同时，也引发了一系列让我们不得不正视的现实性问题，如经济结构失衡、资源能源紧张、生态环境恶化，以及因改革不到位、措施不配套、政策不健全导致的社会分配不公、贫富差距拉大、失业情况严重、腐败现象蔓延、违法犯罪上升、文化观念扭曲、心理承受能力下降、民族宗教纠纷等等。

    “发展的不平衡必然会造成种种社会问题；利益结构的变化和利益诉求的普遍化、多样化、复杂化，使得社会各个阶层、各个群体的各种能量比较充分地释放出来；而不健全的社会规则体系难以有效地整合来自各种渠道的、性质不尽相同的能量，于是，社会能量的释放有时容易演化为多种负面的力量；同时，社会焦虑现象的存在又使得各种负面的力量呈现出某种放大、膨胀的状态。

    在这样的时代背景之下，社会风险因素无疑会迅速积累和扩张。“_相对于过去那个结构僵硬、物质匮乏的静态社会，今天这个变动的、物质相对充裕的转型期社会，更易引发社会动荡，各种社会矛盾更频繁也更易被激化。由于现代社会转型不是一蹴而就的实现过程，所以当前这种特殊时代条件和特定的社会现象还将延续一段时期，有些问题还可能呈现不断加剧的态势，这是我们需要客观对待和深刻警醒的。

    （二）群体性事件多属于非对抗性的人民内部矛盾

    关于群体性事件性质的争论由来已久。一些地方和部门在处置群体性事件的实践中，由于混淆了敌我矛盾和人民内部矛盾这两类不同性质的社会矛盾，采取了一些不当的措施和方法，给事件的合理有效解决带来了极大阻滞和破坏。因此，重新审慎并进一步确认群体性事件的性质就显得尤为必要。

    从政治视角来看，1957年毛泽东同志提出的我们党在社会主义时期关于正确区分和处理两类不同性质社会矛盾的理论，依然是今天我们应对群体性事件的重要理论依据。他指出：“在我们面前有两类社会矛盾，这就是敌我之间的矛盾和人民内部的矛盾。”“敌我之间的矛盾是对抗性的矛盾。人民内部的矛盾，在劳动人民之间说来，是非对抗性的。”“一般说来，人民内部的矛盾，是在人民利益根本一致的基础上的矛盾。”比照这些论述可以发现，目前的群体性事件具有显著的转型期特点，诱导群体性事件发生的矛盾并不是我国社会主义制度本身造成的，主要是发生在我国劳动人民各阶层之间的矛盾，是我国社会、政治、经济、文化生活中的某些问题引起的矛盾。参与主体基本上是一些失地农民、农民工、下岗职工、转业军人、工程移民等群众，其目的是为了解决某些实际而具体的问题，维护和实现自身的正当权益，他们主要的诉求是利益之争而不是权力之争。尽管一些群体性事件所采取的手段，如游行、不威，甚至是拦车阻路、围攻党政机关等行为在客观上造成了扰乱社会秩序的严重后果，但它们的矛头指向不是政治制度，其性质是非对抗性、非政治性的，是人民内部矛盾极端化的表现，是可缓和、可控制、可在现有体制内解决的。即便是出现了激烈的暴力冲突事件，出现了个别不法人员参与或敌对势力插手，也不能改变群体性事件属于从总体上属于人民内部矛盾的基本性质。

    所以，对待群体性事件，必须运用正确处理人民内部矛盾的原则和方法，以科学发展观为指引，以实现和谐为目的，严防密控可能导致群体性事件改变性质的各种因素，使群体性事件不恶化、不激化、不转化。

    （三）群体性事件推动社会治理的变革与创新

    毋须讳言，频发的群体性事件不仅干扰了正常的社会生活和生产秩序，损害了政府形象，而且由于群体性事件催生的“示范效应”，助长了一些诸如“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误观念，这种非理性的传导，甚至可能演变为大规模的社会危机，威胁整个社会的和谐与稳定。然而，群体性事件并不全然给社会带来负面影响，在一定条件下，它也是可以发挥出正面的功能的。

    “决定冲突是功能的还是反功能的，最重要的东西就是作为冲突对象的‘问题’的类型。如果冲突并不涉及他们关系的基础，冲突就具有积极功能；如果冲突冲击到核心价值，那么这种冲突就会具有消极的功能。”美国社会学家刘易斯•A•科塞认为，当由于表面性的问题发生冲突时，这种冲突可以成为维护结构的工具，起到安全阀的作用。“安全阀可以使猛烈的蒸汽不断排泄出去，而不至于破坏整个结构；冲突也能帮助一个动乱的群体净化空气。”我国当前频发的群体性事件既是民众政治权利觉醒和公民意识成长的具体体现，在某种意义上，它也是调节社会安全的“安全阀”。各种游行、请愿行动未必是社会动荡、秩序崩解、四分五裂的征兆。相反，长期积聚的社会能量通过一定渠道的释放，能使部分民众的失衡心理得到一定程度的调节，从而有利于社会的平稳运行。发达国家的社会治理经验表明，公民以和平方式表达集体诉愿，以公开博弈争取社会理解，以集体行动与利益同对方和政府进行沟通，甚至于向政府施压，实际上是一种让社会不同诉愿和平释放，理性对话，从而形成建设真正平安和谐社会的有效形式，也是一种社会成本较低的利益实现机制。

    更值得一提的是，群体性事件是政府治理社会的“风向标”和“警报器”。透过群体性事件，可以折射出社会上存在着某种利益分化的失衡、公平正义的缺失。有些群众存在着利益诉求和对政府、社会的不满，表明政府的治理模式、调节机制出现了问题，甚至还暴露出某些党政干部的宗旨观念淡泊、执政方式落后、官僚主义作风，以及党群干群关系紧张、政府诚信弱化等问题，从而提醒各级执政者根据这些信号，认真对待并积极采取措施及时化解矛盾，避免各种矛盾问题的不断积聚而积重难返。基于以上认识，在治理群体性事件的问题上，各级地方政府及相关部门尤其需要有开阔的眼光和开放的心态，主动检讨和反思实际工作中存在的问题与不足，促进政府治理模式的变革与创新。

    二、地方政府治理群体性事件的现状审视

    应当充分肯定的是，近年来在各级政府的高度重视以及有关部门的密切配合下，各地对群体性事件的治理工作取得了一定成效，积累了不少经验，但不可讳言，目前各地仍存在诸多不容忽视的问题，值得我们进行多维度、多层次的立体式观察和深层次思考。

    一是地方政府治理群体性事件的思想理念存在偏差。“任何变革都从理念或者价值层面开始，同样，任何不适应都是从理念层面或者价值层面开始的。”

    当前我国频发的群体性事件，固然与经济体制转轨、社会结构变迁、利益格局调整等客观因素有关，但更多的是由于一些地方政府和有关部门对群众利益诉求的重视不够，对预防和处置群体性事件的重要性认知不足等主观因素所致。

    譬如，个别地方和部门在制定改革和发展决策的过程中，缺乏应有的政治敏锐性和群众利益观点，不能正确协调好改革、发展和稳定三者之间的关系，片面地把“发展才是硬道理”理解成“经济增长才是硬道理”，导致一些地方的经济社会发展规划成为一场场只对上负责、不对下负责的政绩锦标赛。一些地方领导对群众反映的问题充耳不闻，甚至是避而远之，不愿或不敢直接面对群众做工作，致使问题积重难返，矛盾激化；还有一些地方本着“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事，妥协就是和谐”的原则，对新时期出现的社会问题及群体性事件草草了事，不注重从根本上解决实际问题，使事件出现了反弹和反复，如此等等。可以说，一些地方政府在治理理念上的偏离或扭曲是诱导群体性事件治理行为不合理、不合法的关键动因。

    二是地方政府治理群体性事件的相关制度明显缺失。制度是所有规则的集合，缺乏制度规范必然会导致社会的失序。近年来，我国虽然在公共危机治理的理论和实践探索上取得了不少进展，但是，有关应对突发事件尤其是在预防和处置群体性事件的制度性研究方面却存在着明显不足。到目前为止，我国尚没有一部全国性群体性事件处理的专门法律，相关提法也只是散见于宪法、刑法、集会游行示威法、治安管理处罚法、突发事件应对法等法律法规以及一些部门规章和司法解释，且以上法律依据多属禁止性、义务性规定，缺少授权性、可行性条款，还未形成内在统一的制度体系。而一些地方政府因为没有立法权，无法提供解决问题的制度资源和政治权力，所以其出台的文件或实施办法、细则等的法律效力亦远远不够。由于在政府信息公开、公众利益表达、基层政策执行等诸多层面上还缺乏必要的制度支持和相应的制度空间，导致一些公众只能通过非正式渠道获取信息，谣言四起；导致部分利益受损群体采取越级重复上访或串联上访等非制度化的形式来寻求“自助”途径，冲击正常有序的社会运转；导致一些地方和部门在处置群体性事件中盲目地把“依法处理”变成“运用法律打击处理”，出现了执法犯法的现象，助燃了部分群众的躁动与不安，造成事件的升级与扩大。

    三是地方政府治理群体性事件的结构模式比较单一。我国传统的社会管理方式是政府与社会高度结合的集中管理方式，政府几乎承担了全部的社会管理职能。这种过分依靠政府掌握的权力资源，通过科层制的权力结构自上而下地进行行政控制的方式，不仅在其外延和内涵上有很大的伸缩性和随意性，而且在处置类似群体性事件等突发事件上也容易陷入“独木难支”的困境。同时，“由于我国治理结构沿循着全能主义国家向市场和公民社会释放空间的路径而转型，公民社会组织风险分担的能力与国家和市场相比，还明显不足。”各类非政府组织、社区、各种私营组织以及公民个人普遍缺乏参与治理群体性事件的意识和技能。一些基层治保会、调委会更是有名无实，没能在预防和处置群体性事件上发挥应有的作用。受制于传统政府强制性、支配性的行政惯性，社会力量的发育发展以及社会自我调控能力的建设出现严重迟滞。这也是一些地方政府在应对群体性事件上疲于奔命的一个重要原因。

    四是地方政府治理群体性事件的应急机制相对滞后。群体性事件的应对工作是一项复杂的系统工程，它需要各个机制的相互协调与联动。从某种层面上说，我们应对的是社会矛盾产生的机制而不是社会矛盾本身。但是，从目前来看，很多地方的群体性事件应急机制建设还处于相对滞后的状态。譬如，在社会预警方面，一些地方和部门缺乏对情报信息收集研判工作的重视，情报信息网络系统建设进展缓慢，对掌握的情报信息报而不研、研而不报的现象依然存在；在事前防范方面，一些地方和部门责任意识淡薄，遇事推诿扯皮，排查纠纷不全面、不具体，调处矛盾不坚决、不彻底，致使小事拖大、大事拖难、难事拖炸的案例时有出现；在现场处置方面，一些地方重单兵作战、轻协调统一，重武力弹压、轻宣传教育，重当面承诺、轻事后兑现，重消息封锁、轻舆论引导，事件不仅没有得到有效解决，反而大大激化了矛盾，严重损害政府公信力；在善后处理方面，一些地方和部门忽视及时有效的矛盾排查和回访，对责任不落实、工作不到位的相关人员也缺乏必要的追究和处理，学习评估与深刻反思工作或开展不深入、或流于形式，导致许多群体性事件的处理只是做到“扬汤止沸”，而不是“釜底抽薪”，“按下葫芦浮起瓢”的状况时有发生。

    五是地方政府治理群体性事件的方式方法有失妥当。由于群体性事件在不同阶段、不同领域、不同参与主体条件下有着不同的情景和特点，这就决定了群体性事件的处置方式和方法不可能一成不变，一概论之。然而，有些地方和部门由于忽视了对群体性事件进行整体性的判断和把握，处置方式选择不当，从而造成了工作上的被动。比如一些地方和部门领导对社情民意置若罔闻，做事专断，言行随意，结果授人以柄；一些地方将公安机关视为“万能部门”，动辄把公安机关推向第一线，而个别公安机关由于没有厘清警力、警械、强制措施的“慎用”

    和“敢用”之间的关系，结果慎用变成了不用，敢用变成了滥用，以乱治乱，乱上加乱；一些部门不注意对现场环境的控制，该隔离的不隔离，该驱散的不驱散，结果导致事件规模和范围迅速膨胀，给事件处置增加了难度；一些部门不注意公关用语的合理使用，把群体性事件的参与主体称之为“闹事群众”、“不明真相的群众”甚至是“刁民”等，直接把自己摆在了与人民群众对立的一面；还有一些地方和部门不注重总结教训，而是热衷于“忧事喜办”，大张旗鼓地进行论功行赏，结果对新情况、新矛盾、新问题却因应不力。

    三、群体性事件呼唤地方政府治理的变革与创新

    （一）以民为本：地方政府治理群体性事件的基本向度

    理念是制度安排和行为的先导。各级地方政府要以当前群体性事件引发的广泛民意为契机，匡正以民为本的价值理念，把听取群众心声、保障群众权益、解决群众利益诉求作为应对群体性事件的治本之策来抓。地方政府作为公共权力部门，要明晰自己的角色定位和职责所在，切实维护好最广大群众的根本利益，千方百计地为人民群众排忧解难。具体来说，各地搞改革、订政策、出举措，不仅要进行经济效益评估，看要不要干，而且要进行社会稳定风险评估，看能不能干。在涉及民生的征地拆迁、企业改制、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等领域，要广泛深入地了解民意，科学地进行协调和协商，做到问政于民、问需于民、问计于民，确保在公共政策制定过程中群众民主参与的程度，使政策目标符合公共利益的要求。要进一步拓宽党群、政群、干群的沟通渠道，组织好、开展好领导干部定期接访活动，使群众话有处说、理有处讲、冤有处申，反映的问题能得到公正解决，上情下达，下情上达，努力营造政通人和的社会环境。要全面推行政务公开、厂务公开和村务公开，增加公共管理透明度，提高民主管理和民主监督水平，加大力度肃清领导干部权力寻租、与民争利等不正之风，重塑政府公信力。只要我们真正树立起正确理性的权力观和政绩观，落实了以人为本、以民为先的价值理念，不断凝聚民心，才能从源头上预防和减少社会矛盾的发生，群体性事件频发的势头才能得到有效的遏制。

    （二）破立结合：地方政府治理群体性事件的制度重构

    英国著名学者哈耶克认为：“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约——这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种认知规划个人的事务。”对于治理群体性事件来说，建立一套权威的、具体的、操作性强的法律体系是应急管理合法性的重要基础，也是维护正常社会公共秩序、实现社会动态稳定的重要保证。当前，要特别重视对群体性事件治理的立法调研，破除因立法供给不足或一些规章制度不统一而引发的矛盾问题，加快建立一部高层次、上水平的专门法律，确保群体性事件治理有法可依。要系统全面地看待群体性事件，建立长效的信访工作制度、矛盾纠纷排查调处制度和信息情报研判制度，切实有效地防范群体性事件的发生。要合理界定在群体性事件中不同性质、不同程度、不同范围、不同阶段所应采取的措施以及实施力度，破除因决策失误、违法行政等弊端造成的矛盾激化和事态升级，建立严格的执行请示报告制度、监督检查制度和责任追究制度，增强执法人员的法律意识和法制观念，促使群体性事件的治理过程始终做到依法行政。

    （三）一主多元：地方政府治理群体性事件的模式选择

    群体性事件产生的根本原因在于社会，治理群体性事件的根本力量也在社会。过去试图仅凭政府一己之力来控制事态、化解纠纷的治理模式在社会矛盾日趋复杂的今天已然无法继续维系。为此，地方政府亟需在群体性事件治理模式上作出改变，着力从单一政府治理向多元合作的“一主多元”复合治理模式转型。所谓“一主”，指的是群体性事件治理的核心主体是政府，各级地方政府应当义不容辞地发挥主体作用，这是由政府作为公共利益的最高协调者这一职责身份所决定的。所谓“多元”，指的是政府之外的所有社会组织和行为者都是群体性事件的治理者，包括各类非政府组织、工商企业、社区、各种私营组织以及公民个人等，都应该参与对群体性事件的预防与应对，群策群力，共同治理。当前，地方政府尤其要重视社会力量在群体性事件治理中的重要辅助功能，加强有关群体性事件治理的教育和指导，大力培育治保会、调委会、共青团、妇代会以及民兵等配套组织，强化他们在群体性事件治理中的功能作用，力争把矛盾纠纷及时化解在基层。可以说，“一主多元”的复合治理模式不仅避免了政府因为对群体性事件治理的全面承担而出现“独木难支”的高危局面，同时，由于加强了政府与公民对公共生活的合作管理，也使得政治国家与公民社会之间形成了一种协调互动的良性关系，这正是政府善治的应有之义。

    （四）防化并重：地方政府治理群体性事件的机制创新

    毋庸置疑，一套科学完备的应急机制系统是积极预防和有效化解群体性事件的关键，它可以将群体性事件纳入一个有准备、有步骤、有条理的治理轨道，从而促使治理主体的行为合法有序，也使得整个社会保持适度的张力。当下，地方政府的应急机制系统应着力加强以下几方面的建设。一是建立健全社会预警机制。各级政府部门要密切关注社会动态，加快建立社会预警核心指标体系，不断完善多层次、广覆盖的情报信息网络系统，严格执行情报信息分析研判报告纪律，做到对群体性事件及苗头早发现、早报告、早控制、早解决，及时消除诱发群体性事件的各种不稳定因素。二是建立健全事前矛盾化解机制。各地要尽快建立起纵向由省、市、县、乡镇和村居（社区）负责，横向由各职能部门、各企事业单位、社会团体构成的社会矛盾纠纷排查化解工作网络，超前出击、精细排查，进一步畅通社情民意诉求表达渠道，宣传、引导群众通过正规、合法的方式表达意愿。三是建立健全现场处置机制。要始终坚持党委、政府统一组织领导和属地管理、分级负责、“谁主管、谁负责”的原则，周密部署、明确分工、联合行动，及时有效地对现场主体、现场环境、现场舆论实施严密控制，根据现场局势依法谨慎地使用警力、警械或强制措施。四是建立健全善后处理机制。要充分重视舆论导向的作用，善用各种主流宣传媒体，第一时间对事件给予积极客观的报道，让谣言止于真相。要注意回访排查，防止事态反弹，对承诺解决的问题要逐一落实兑现，依法严肃处理对事件发生负有责任的相关人员，加强治理群体性事件的经验总结和评估学习。

    （五）宽严相济：地方政府治理群体性事件的方式转变

    如前所述，群体性事件的参与主体多半是在合理利益诉求未获满足的情形下才诉诸的集体行动。对于事件本身而言，它更多的是“属于一种根据公民良心自由的原则进行的有理有节的非暴力性公共行为，甚至在许多场合还属于一种不合法但却合乎道德的权利主张。”所以，对于群体性事件治理的方式和方法的选择上，一定要牢牢把握群体性事件是人民内部矛盾的反映这一基本轴心，正确区分事件的不同性质、类型、特点和程度，有针对地选择经济、法律、行政、道德、心理等多种手段和方法来妥善处理，避免造成公权力不法的社会印象与社会治理成本的攀升。简要说来，就是要本着可散不可聚、可解不可结、可顺不可激以及慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施的原则，做到以下两种情况区别对待。一是对于事件参与主体的行为没有涉及违法犯罪的一般情形，有关领导要及时出面疏导，耐心倾听群众的意见和反映，注意不要急于争辩，让群众通过话语释放不满、缓和情绪，解答问题时要注意讲话风格，切忌语含贬义或面孔训人。二是对于那些别有用心、蓄意制造事端的幕后领导者，组织、策划、指挥闹事者，以及打、砸、抢、烧的违法犯罪分子，要重点布控、全程关注，在掌握证据的基础上依法予以坚决打击，以维护社会的正常秩序。同时，要注意防止事件出现反复，切实追究因失职滨职引发群体性事件以及群体性事件处置不当的领导责任。