目前，我国已进入新型工业化、城市化、市场化快速发展阶段，正处于经济社会转型和矛盾凸显期，包括火灾事故在内的各类突发共公事件的发生频率和危害程度呈上升趋势，公共安全形势严峻。据统计，近来全国每年因自然灾害、社会事故灾害和社会安全事件造成的非正常死亡超过*万人，经济损失达*亿元左右，占GDP总量的*%。面对突如其来的灾害事故，如何打破政府特别是省政府、军队、企业间的壁垒，在最短时间内调集辖区及周边区域各类救援力量，对救援资源合理调剂，形成合力，提高抢险救援处置效率，减少灾害事故带来的危害，已成为当前各级政府和应急救援部门亟需解决的问题。本文就以*市建立周边区域特殊火灾和重大灾害事故应急救援协作机制的探索实践为例，针对当前我国当前应急救援机制现状，对建立区域灭火救援协作机制进行分析和探讨。

    1.　当前我国应急救援体制的现状

    1.1　以政府为主导的应急救援管理体制已初步形成

    灾害事故的高发及其严重的危害性，引起了党中央、国务院非常重视。*年*月，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，*月至*月，国务院印发了四大类*件专项应急预案，*件部门预案，省、市政府总体应急预案也相继发布；*年4月，国务院成立应急管理办公室，各县级以上政府部门也相继成立了相应机构。*年*月，中央军委印发《中国人民解放军参加抢险救灾条例》，规定军队参加抢险救灾的主要任务，明确指出“军队参加抢险救灾应当在人民政府的统一领导下进行”。这标志着，我国以政府为主导的军地协调、全社会共同参与的公共应急救援管理体制已初步形成。

    1.2　我国应急救援力量构成

    应急救援力量是处置突发公共事件，实施应急救援的主体，主要由公共应急救援力量、专业应急救援力量、企业应急救援力量和社会应急救援力量组成。目前，我国公共应急救援力量主要有公安消防、特警、武警、解放军、预备役民兵。专业应急救援力量主要有矿山、交通、民航、电力、供水、供气、交通、医疗救护、铁路、地震等十几种救援力量。企业和社会救援力量主要是各大中型企业专兼职救援队伍和社会志愿者。

    1.3　我国应急救援管理体制存在的问题

    虽然，我国以政府为主导的应急救援管理体制初步形成，但应急救援力量分散于多个部门和领域，这些力量都是分散建设、分散管理，在指挥和协调上往往局限于各自领域，没有建立相互协调与统一指挥的工作机制，很少进行必要的合成训练和演练。这些应急救援力量分散存在导致了，一方面是应急救援时难以形成合力，甚至出现相互推诿，贻误应急救援处置的时机；另一方面是资源重复投入和大量闲置，造成了在单个救援领域内，经费和人力资源短缺，应急救援科研滞后，技术装备和预警、实战能力得不到提高。

    2.　*周边区域特殊火灾和重大灾害事故应急救援协作机制的实践

    2.1　*周边区域特殊火灾和重大灾害事故应急救援协作机制建立的背景

    *年*月21日，*某热电集团责任有限公司一容积为**M3的柴油罐爆炸起火，罐内残存的*吨柴油发生猛烈燃烧。消防支队在接到报警后，迅速调集了城区*个中队和*、*、*、*消防中队共*余辆消防车、*余名消防官兵，集中全支队力量进行处置，但没有取得明显效果。后来在市政府和省消防总队协调下，先后调集了*石油勘探局消防支队、*输油处、*军区*集团军陆航七团和*市消防支队等*周边灭火救援力量，很快将大火扑灭。“*•*”火灾事故暴露了灭火救援力量薄弱，器材装备落后，单兵处置重大灾害事故的问题。“*•*”火灾后，*市*市长批示：要加大对消防工作的资金投入，同时要抓紧建立完善由周边市、部队、油区消防单位组成的消防抢险联动机制，提高应急抢险灭灾能力，确保*安全。根据*市长的批示精神，*市公安局分管消防工作的李勇副局长与支队党委一班人从科学发展观的角度对*消防工作进行研究，一致认为：区域协作机制的建立，符合当前的国情和消防工作发展的实际，在经济还不宽裕、消防力量投入相对不足的情况下，最大限度地优化整合社会消防资源，能极大地缓解因力量不足带来的灭火救援压力，提高区域防范处置灾害事故的能力。依据国务院编发的《国家突发公共事件总体应急预案》和*省人民政府编发的《*省特大火灾事故应急救援预案》，以及《*市重特大火灾事故处置应急救援预案》，结合*周边区域的灭火救援资源，提出了从制度上建立*周边区域协作机制的构想。经多次到相关单位进行讨论协商，促成了*周边区域协作机制的建立。*年*月*日，*市人民政府邀请*军区*集团军陆航七团、*石油勘探局、*输油处等单位召开了首届区域协作联勤会议，通过了《*周边区域特殊火灾及重特大灾害事故灭火救援协作章程》，签署了《*周边区域特殊火灾及重特大灾害事故灭火救援协作协议》。

    2.2　*周边区域特殊火灾和重大灾害事故应急救援协作机制主要内容　

    根据*军区*集团军陆航七团、*消防支队、*石油勘探局消防支队、*输油处消防队等相关协作单位的消防资源实际，针对*周边区域特点，在广泛了解、探讨的基础上，协作各方的主要领导及专家通过协商，联合制定了《*周边区域特殊火灾及重大灾害事故灭火救援协作章程》。《章程》规定，区域协作是按照 “资源共享、优势互补、联动协作”的宗旨和“自愿平等、互利互惠”的原则成立的协约式团体组织，优化整合人员装备资源，拓展消防救援范围和服务职能，发挥整体器材装备的联合作战优势，建立规范高效的灭火救援协作机制，实现*周边区域“灭大火、救大灾”的目标。

    建立由各成员单位主要领导轮流担任联勤会议主席的协作区联勤会议制度，轮值时间从本届联勤会议开始至下届会议召开时止，轮值单位由成员单位轮流担任。各成员单位在本单位内部成立相应组织，确定一名主要领导分管，设一名联络员负责具体事务运作。联勤会议每年度举办一次，主要总结上年度协作工作运行情况，制定下年度协作工作规划，修改完善协作章程，编制总体预案和单体预案。灭火救援预案联合演练每年不少于一次，以提高区域协作单位的协同作战能力。联合作战行动指令由联勤会议主席下达，协作单位接到协作指令后，根据救援类别、属地单位面临的主要困难及灾害规模派出精干充足的专业力量和性能优良的车辆装备进行增援。成立重特大灾害事故处置应急救援专家组，定期开展业务交流、战例研讨与技术培训活动，提高协作单位灭火救援指挥能力。按照“就地补给为主，协作单位供应为辅”的原则，协作单位制定了联合作战后勤保障方案，明确了作战行动中所需通信工具、灭火剂、油料、饮食、救护的保障方式。统一建立了新闻发言人制度，由联勤会议主席或授权发布。为表彰在联合作战中做出重大贡献的单位和个人，属地单位将按照当地实际呈报当地政府或公安机关予以奖励。

    3.　对建立区域灭火救援协作机制的思考

    3.1　建立区域灭火救援协作机制的意义

    由于，我国应急救援管理体制是实行政府主导下，各种救援力量相互独立存在的模式，缺少综合应急救援力量，在应急救援力量建设、调度指挥、协调作战方面存在许多问题。建立区域灭火救援协作机制是对我国应急救援管理体制进行改革的一次有效尝试，必将对我国应急救援体制改革产生深远影响。通过*区域灭火救援协作机制的实践，我们认为区域协作机制的建立，实现了与周边区域灭火救援资源共享、优势互补，对于在*经济还不富裕的情况下，缓解现有装备不足的矛盾，做好*周边区域重特大灾害事故处置工作必将发挥重要作用。

    3.1.1　战斗力将得到显著提升

    从器材装备资源的增加上讲，*支队现有各类执勤车辆*台，而*石油勘探局消防支队有各种消防车辆*台，*输油处和陆航团共有*部泡沫消防车及*部大功率水罐消防车，总数相当于*的灭火救援力量的*倍，并且多数车辆是针对扑灭油罐火灾而配备，对特殊火灾的扑救和处置上更加专业、先进和配套。协作机制创立后，新增灭火救援资源必将对灭火救援能力的提高起到重要作用。

    3.1.2　灭火救援响应时间将大大缩短

    *有着南北狭长的地域特点，以莘县为例，莘县古云镇分布着*油田的上千个油井，几十个规模不等的私营炼油厂、储油区，是极易发生化工火灾的区域，距公安消防中队*余公里，距*输油处消防队仅有*公里，距*石油勘探局消防队不足*公里。火灾发生后，莘县公安消防中队到达现场需用时*小时左右，经常发生因路途远、到场时间迟而失去最佳灭火时机的情况，造成不应有的损失。协作组织成立后，*输油处消防队主动承担了莘县南半部的灭火救援任务，在缓解莘县消防中队灭火压力的同时，缩短了响应时间*个多小时。发生重特大火灾需联合作战时，*石油勘探局的消防力量将快于*支队的增援力量，对赢得灭火时间、捕捉最佳战机，尽快消灭火灾将起到至关重要的作用，为维护当地经济稳定和人民生命财产的安全发挥积极的作用。

    3.1.3　灭火救援指挥能力（专家资源）将显著提升

    协作成员单位因各自保卫对象的不同而各有所长，对不同类型灾害事故的处置各有优势，其他三家协作单位对于扑灭油类火灾及处置特殊灾害事故有着丰富的指挥经验和专业理论，尤其是*石油勘探局的专家们有着多次指挥处置井喷火灾、油罐火灾等特殊火灾的经验，参加过油田系统组织的各类大型特殊火灾的专业培训，组织过多次特殊火灾的战例演讨，通过交流协作，将会使*支队在扑救各类大型火灾时的指挥能力得到极大的提高。

    3.2形成协作团体的灭火救援合力　提高灭火救援处置效率

    3.2.1　加强灭火救援预案的制定和演练

    灭火救援是一项社会性工作，涉及面广，情况复杂，在参战力量互不隶属的情况下，如事前没有制定科学、综合、具有指导性和可操作的应急救援预案，并经常组织演练，则难以有效处置事故。预案制定要求分总体预案和个体预案，在总体预案中，要明确各协作单位的职责和任务，应急响应和应急保障等，以便协同作战；在个体预案中，要以周边区域内重大火灾事故源为对象，有针对性地制定适应于该事故源的灭火救援预案，以及协作单位救援力量的分工与配合。各类灭火救援预案都应从最复杂、最不利的情况出发，并在一定的作业条件下定期组织模拟实战演练，确定各类条件下参战单位和力量，明确任务、方法、程序和注意事项，明确组织指挥和协同关系。要对演练中存在的协同、技术、物资装备、保障供给等问题进行研究，不断完善灭火救援预案

    3.2.2　加强指挥机制和协调联动机制建设

    根据属地指挥的原则设灭火救援指挥部，明确指挥部成员单位、指挥部办公室、指挥部工作小组的职责和权力，在重大问题的决策等。在灭火救援现场，消除各个协作单位之间的协调障碍，保持与各个单位之间良好的互动关系，建立不同层级灭火救援合作机制，使其履行好各自职责。

    3.2.3　加强灭火救援的研究与训练

    在联席会主导下，建立信息数据库和灭火救援专家数据库，加强信息和资料的收集，组织专家进行分析，认真研究处置事故的规律和特点，发生重大灾害事故，调集专家赶赴现场，解决灭火救援工作的技术难题。各协作单位要加强灭火救援人员业务技能训练，针对区域内灾害事故特点，开办相关的短期培训班进行专题研究。加强各协作单位的交流，将各自的先进灭火救援理论和技能引进到灭火救援行动中，使灭火救援能力不断提高。

    4.结束语

    *年，国务院发布《关于进一步加强消防工作的意见》，规定：公安消防队在地方各级人民政府统一领导下，除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件。国家赋予消防部队的职能进一步拓宽，消防部队担负灭火和抢险救援的任务更加繁重。在加强消防车辆器材装备的基础上，建立区域灭火救援协作机制，是处置重大灾害事故的需要，也是科学发展观的具体体现，对快速、及时、有效地扑救火灾、完成社会重大抢险救援任务具有十分重要的意义。