面对*特大地震这场特别惨烈的自然灾害，党和政府表现出的镇定、果断、睿智和高效的指挥，受到了全国人民和国际舆论的一致好评。这次抗震抢险救援行动，既是对我国危机应对能力的一次严峻考验，也对我国加强应急体系建设起到了很好的助推作用。尽快建立和完善应急救援体系，有效预防和应对可能发生的重大自然灾害和突发事件，已成为各级政府的一项重要任务。

    我国应急救援体系建设的现状及问题

    近年来，各级党委、政府高度重视应急体系建设，在编制应急规划、完善应急预案、健全应急管理组织体系等方面取得了一定成效，提高了应对和处置各类突发公共事件的能力。但还存在着诸如体制机制不顺、指挥协调不畅、资源配置不优等方面的问题。一是应急救援力量相对分散。当前，应急救援力量分散于多个部门，各部门根据自身灾害特点构建了相对独立的应急救援体系。如公安、卫生、水利、人防(民防)、安监等。由于这些应急救援力量在指挥和协调上仅局限于各自领域，没有完全建立相互协调与统一指挥的工作机制，当发生突发应急事件尤其是发生涉及多种灾害或跨地区、跨行业的重特大事件时，应急救援力量往往因职责不明、机制不顺、针对性不强等问题，难于协同作战、发挥整体救援能力。二是应急救援系统建设“部门壁垒”严重。现在，各种防灾减灾信息源仍分散在各个部门，采取的是“一个部门为主、其他部门配合”的模式，没有建立完善的应急信息网络化管理以及有效的技术支持体系。同时，由于体制上诸如指挥关系与权力、责任的冲突，导致实际工作中信息资源的整合难度很大。一旦危机发生，政府的主要应急联动反应很难被快速联通到一个指挥系统和作业平台上，影响部门间协同程度和应急救援效果。另外，部门的应急预案各不相同，缺乏统一规划，没有建立起一套简明有效的应对流程、应对方法和支持系统。三是应急救援基础设施建设重复浪费。近年来，由于应急工作的多样性和复杂性，各部门都在加强应急能力建设，应急保障水平逐年上台阶。但由于各自为政，导致了大量资源的闲置浪费。而同时，有些部门(如公安、人防等系统)的指挥平台、通信装备等历经多年发展，已经比较成熟和完备，稍加改造就能够满足处置突发事件的应急指挥需要。四是应急救援能力低下。当前，由于各部门应急救援体系建设各自为政，不可避免地造成了应急能力和管理水平的参差不齐。加之缺乏经常性、系统性的应急训练与演练，能够承担重大突发事件处置能力的专业力量严重不足。现有应急队伍由于平时针对性训练不落实，各地也缺乏培训合格的志愿者队伍，因此，整个应急救援体系的应急反应能力和施救能力薄弱。

    国内外应急救援体系建设的成功经验

    发达国家在应急救援法规、管理机构、指挥系统、应急队伍和资源保障等方面，形成了比较完善的应急救援体系。

    美国于****年通过立法，将原先散布于全国的***多个联邦应急机构的职能进行统一，成立了联邦紧急管理署(FEMA)，接管联邦保险局、国家火灾预防和控制管理局、国家气象服务组织、联邦灾害管理局的一些工作。FEMA是一个独立的、直接向总统负责的机构。下设国家应急反应队，由l*个与应急救援有关的联邦机构组成，实施应急救援工作。联邦和州均设有应急救援委员会，负责指挥和协调工作。“*.**”之后，美国及时加强改善了国家应急救援的工作体制和机制，成立了国土安全部，全面负责事关国家安全的应急事务，同时大幅增加财政投入，使其应对社会危机的能力得到进一步增强。

    俄罗斯于l**年设立联邦紧急事务部，负责整个联邦应急救援统一指挥和协调，直接对总统负责。内设人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及其他灾害救助司等部门，同时下挂联邦森林灭火机构委员会、联邦抗洪救灾委员会等机构。并依托中心城市，在全国范围内下设了莫斯科、圣彼得堡等*个区域性中心，负责**个州的救灾活动。每个区域和州设有指挥控制中心。联邦紧急事务部及其所属应急指挥机构和救援队伍在应对突发事件、各类灾害和社会危机都发挥了重要作用，成为与国防部、外交部并列的重要国家部门。

    日本在****年*月建立了知事直管型危机管理机制。该机制设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合防灾部，建立了一个面对各种危机的政府统一应对体制。

    我国的应急体系建设源于****年“非典”以后，历经*年多发展，目前已基本完成对应急管理工作在各个层面的安排和部署。我国应急体系的核心是“一案三制”。“一案”是指国家突发公共事件应急预案体系，主要分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案和重大活动应急预案等六个方面。“三制”是指应急管理的体制、机制和法制建设。在体制建设方面，****年底和****年底分别成立了国务院应急管理办公室、国务院应急管理专家组，各省、市、县级政府成立了相应的应急管理领导机构，应急工作由部门层面上升到政府层面。在机制建设方面，各级政府、部门应急平台建设步伐明显加快，公众沟通、动员机制逐步形成，应急管理进入社区、厂矿、农村等基层单位，基本形成了上下贯通，具有中国特色的应急机制。在法制建设方面，国务院颁布了一系列的预案、意见和规划。****年通过了以《国家突发公共事件总体应急预案》为龙头的l**项国家预案，****年发布了《关于全面加强应急管理工作的意见》、《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，****年印发了《国家综合减灾“十一五”规划》和《关于加强基层应急管理工作的意见》。十届全国人大常委会第**次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，为推动应急管理工作并规范政府应急行为提供了法律保障。目前，在国家应急体系的“一案三制"下，各省、市积极创新，通过整合公安、人防(民防)、安监、民政等部门资源，理顺关系、统一协调，为应急工作积累了经验。有些地区实行公安或人防(民防)应急指挥与政府应急指挥的合二为一，利用公安或人防(民防)应急指挥中心作为省(市)应急指挥中心。这样做，既充分发挥了现有指挥平台的功能和作用，又节省了大量财力，减少了不必要的浪费和重复建设。在去年年初的冰雪灾害中，我省泰州市政府及时启用民防应急指挥中心，成功指挥协调了全市的抗冰雪灾害行动，为政府应急处置突发事件作出了贡献、提供了经验。目前，我省苏州、南通和连云港市等省辖市的应急指挥建设也都采取了此类模式。有些地区是以各级政府应急办为主，重新打造综合性应急指挥平台，而将其它各部门的应急指挥平台，作为应对单灾种的应急指挥平台使用。

    建立和完善应急救援体系的基本思路

    进一步建立和完善应急救援体系的基本思路是：以“三个代表"重要思想和科学发展观为指导，坚持改革创新、居安思危、防灾减灾，以保障人民群众生命财产安全为根本，以落实应急预案为基础，以提高应对能力为重点，以整合资源、理顺关系为关键，积极稳妥，慎重有序地推动应急救援体系建设，尽快建立统一指挥、反应灵敏、上下联动、协调有序、运转高效的应急救援管理系统，为全面建设和谐社会、推进科学发展提供强有力的安全保障。重点要在创新体制、完善机制、健全法制上下功夫。

    一是创新应急救援管理体制。结合应急工作实际，科学整合我国现有应急力量资源。自上而下成立民防应急协调机构，在国家层面进一步完善应急救援管理体制、理顺指挥关系的基础上，省级成立民防厅，以省民防局、应急办为主，吸收公安、安监、民政、卫生等部门中的应急力量，作为省政府的组成部门，由省政府的*名副秘书长兼厅长。省民防厅与省应急办两块牌子，一套班子，对外称民防厅，对内称应急办。通过这样的整合，强化应急体系建设，统一指挥协调防灾救灾工作。这样做，既全面整合了应急资源，便于与我国当前应急体系相融合，又符合防空防灾一体化的总体要求，实现与国际民防接轨的目的。

    二是成立省应急指挥中心，建立统一的应急指挥平台。目前，各省的公安、水利、安监、民政、卫生、人防(民防)等部门都有各自的应急指挥平台，本着充分利用现有，减少重复建设的原则，可选择其中之一作为省综合应急指挥平台。省人防(民防)指挥所历经多年建设，具有地下、地面、预备和机动指挥“四位一体”的指挥场所和手段，只要稍加改造即可作为省应急指挥的备选平台之一。****年*月*日修订颁布的《*省实施《中华人民共和国人民防空法>办法》第十六条从法律角度明确规定“县级以上地方人民政府应当充分利用指挥、通信工程、掩蔽工程等人民防空资源，发挥其在平时防灾、救灾和处理突发事件中的作用。现有人民防空资源可以满足防灾救灾的，不得投资新建功能相同、相近的其他工程。”我们认为，进一步整合现有公共信息资源，实现信息共享，建立分工明确、责任到位、优势互补的应急反应保障系统，使应急指挥平台尽早投入实战运作和使用是必要的，也是可行的。

    三是加强队伍建设，提高应急救援能力。应借鉴国外先进经验，组建一支作风优良、装备精良、素质过硬，以保护公民人身和财产安全为宗旨的抢险救灾专业队伍，主要任务是应对严重的自然灾害和重大突发事故。按照“积极兼容”的原则，积极整合现有应急资源，建立若干专业能力强、机动灵活的应急救援分队，人员要经过严格选拔，并经过应对重大自然灾害和突发事件的理论培训和实战训练，配备先进的救援装备，如各型工程装备、生命探测仪、防化设备、搜救犬、卫星电话等等，要舍得投入，将应急装备投入列入财政专项经费，定期更新维护，确保救援力量提供有力的装备支撑。同时，要充分发挥公安、武警、消防队伍组织指挥灵、机动能力强、装备配备精的优势，进一步完善应急救援力量体系建设，组织专家开展经常性的安全与应急教育培训，结合公安、武警担负的主要任务，开展以交通管制、组织公众隐蔽、疏散等为主要科目的训练和演练，不断提升实战运用水平和协同救援能力。

    四是配套法律法规，规范应急体系建设。从国际应急体系建设情况看，大多数国家的应急管理隶属于民防范畴，鉴于我国应急管理部门已经自成体系，国家的《突发事件应对法》已于****年颁布施行。为避免相关矛盾和职能冲突，在尊重现行法律的基础上，建议对民防工作进行立法调研，按照防灾救灾需要，修订《中华人民共和国人民防空法》，对民防建设的主要问题，如职能、任务、法律责任等进行规范和明确，确保应急体系建设有法可依。