公安基层交警部门严格依法行政是依法治国方针的一个重要方面,是实现社会公正、公平,促进社会稳定和经济发展的客观要求。但在当前,由于公安基层交警部门的部分单位和民警没有正确地行使行政自由裁量权,影响了执法规范化建设的进程。因此,如何有效防止公安基层交警部门行政自由裁量权被滥用已经成为执法规范化建设工作的一个重要课题。本文通过对公安基层交警部门行政自由裁量权存在的必要性,滥用行政裁量权的危害性,以及滥用行政自由裁量权的原因分析,探讨如何通过加强公安基层交警队伍自身建设,以及规范交通行政处罚自由裁量权的途径，对基层交警行政自由裁量权的行使进行有效合理地控制,以期有利于交通民警正确、及时、有效地履行职责,切实保障行政相对人的合法权益。

    公安基层交警部门是国家对道路交通安全管理执法的重要部门，自由裁量权作为公安基层交警部门在交管执法中经常行使的一种权力，有效规范自由裁量权对于执法规范化建设，强化道路交通安全管理工作具有十分重要的意义和作用。自《中华人民共和国道路交通安全法》、《**省规范行政裁量权办法》等道路交通管理法律法规颁布实施以来，这些法律法规赋予公安基层交警部门大量的自由裁量权，涵盖了从行政许可、行政处罚到行政强制等多个领域。大量自由裁量权的存在使公安基层交警部门及其执法民警在实施道路交通安全管理处罚过程中存在极大的灵活性，往往导致对相同违法行为的处罚结果差异较大。为了保证法律的公平、公正性，因此，如何合法、合理地行使自由裁量权，对公平公正执法、实现人性化管理，构建和谐社会及警民关系，具有极大的必要性、现实性以及重要性，笔者结合近年来的执法实践，浅谈基层交警行政处罚自由裁量权的规范行使。

    一、规范基层交警部门行政自由裁量权的必然及意义。

    行政自由裁量权是指行政主体在法律、法规所规定的范围和幅度内，对具体行政行为的自行决定权，也就是对行为范围、方式、种类、幅度、时限等的选择权。美国布莱克法律词典将其定义为：“在特定的情况下，依照职权以适当和公正的方式作出作为的权力”。英国著名法官霍尔斯伯勋爵指出：“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使”。行政自由裁量权是伴随现代社会飞速发展，行政范围不断扩大，为发挥行政机关能动作用，应对新的社会问题对行政管理活动提出的挑战，以更好的满足社会需要而产生的。行政自由裁量权执行的是国家的意志，因此行政权力作用的方式是单方行政行为，具有强制性。所谓交管行政自由裁量权是公安基层交警部门执法管理的客观需要，交管行政自由裁量权是交警执法管理的重要组成部分，其涵义是指公安基层交警部门根据法律规定，出于道路交通安全管理的行政目的，就职权范围内的事项，自由斟酌、自由选择，作出公正而适当的交通管理具体行政行为的权力。而行政处罚自由裁量权就是指行政机关对行政处罚在法律规范的基本、范围内，自主确定与违法行为、违法者特点相适应的处罚，具体包括三个方面：自主确定对违法行为应否进行处罚；自主确定处罚的形式；自主确定处罚的幅度。它的存在的必然主要表现为以下四点：一是适应社会发展的需要。随着现代社会经济和科技的发展，行政执法部门监督和管理社会生活的职能和范围不断扩大，需要相应的自由裁量权，从而与日新月异的现实相适应。二是保证行政效率的需要。效率是行政的生命。赋予行政执法部门以自由裁量的权力，能使其审时度势地及时处理问题，维护社会秩序的健康运行。三是弥补法律缺陷的需要。从法律本身而言，面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，做出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能做出一些较原则的规定，做出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出更有成效的管理。四是行政机关执法的需要。行政执法自由裁量权的行使，必须根据客观实际情况和法律精神及自己的理性判断加以灵活处理，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”。这就要求行政机关必须有自由裁量权。行政处罚自由裁量权的执行主要由执法主体自行把握，没有具体严格的限制，存在极大的灵活空间，如果不进行有效的规范，则容易导致法律法规缺失公平、公正性，造成以下危害：

    一是影响执法效果。在交通处罚中自由裁量权行使得不规范，会影响处罚的效果，起不到惩戒和教育当事人的目的。二是增加执法难度。自由裁量权行使的不当，容易引起当事人对路政执法公正性的怀疑，对基层交警部门产生不信任甚至对立情绪。三是降低执法效率。自由裁量权的不当行使，容易引发当事人的复议、诉讼，不利于执法效率的提高。四是助长腐败滋生。自由裁量权的不规范行使，就会产生“说情风”，也容易导致行政权力的异化和腐败的产生，破坏执法机关形象。同时对正常的路政执法工作带来干扰和破坏，对行政相对人的合法权益造成损害。综上所述外，究其存在行使自由裁量权不当的原因是多方面、多层次的。既有社会和历史原因，又有政策和人为因素，其主要原因在于：执法民警综合素质的局限性；法律、法规的不完善和不健全；执法环境的不优和体制机制的缺陷等等。由此带来的负面影响也是不可忽视的，它不但影响公安基层交警部门形象和公心力，而且容易助长特权思想，为权钱交易提供便利，损害法律、法规的严肃性。虽然每一位执法民警都有较高的内在素质，由于每个人性格、社会经历、生活环境等条件的差异，对一个具体的行政处罚案件而言，不同的执法民警做出的处罚决定也不可能完全相同，而最为正确的裁决却只可能有一个。同时，在实践中还存在行政法律规范不清晰，可操作性差，以及执法体系不健全，执法大环境有待优化等情况。所以，存在着处罚不平衡、不合理的可能性，引起行政处罚不当，甚至导致权力滥用。显而易见，这就是规范行政处罚自由裁量权的意义所在。

    二、规范基层交警部门行政处罚自由裁量权的途径　

    在推进依法治国进程中，规范行政执法自由裁量权，是依法规范和制约行政权和执法权，维护公民、法人和其他组织合法权益的重要举措，是加强行政执法队伍建设、党风廉政建设的迫切需要，更重要的是行政执法机关要加强制度建设，并以完善的制度作为依法行政的保障。而正确运用自由裁量权是依法行政的具体体现，是反映公安基层交警部门公正、科学、文明执法的重要标志，也是构建和谐警民关系的客观需要。规范行政执法自由裁量权要努力做到：第一、从实体、程序上对自由裁量权进行限定和细化，着重源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题。

    一要明确法律规定。对“概括性”和“模糊性”的法律词语进行明确和限定。由于法律规定一般比较原则和抽象，很多词语和条文的含义具有模糊性，因此有必要对此进行明确。比如，基层交警部门组织开展交通秩序集中治理专项行动方案，一味施行以罚代管、追求考核高指标、提高交通民警管事率，简单下达人均纠违指标并与奖金挂钩而提及的“零容忍”、“顶格处罚”和“纠违指标任务”的做法，有悖于《道路交通安全法》教育与处罚相结合的立法原则和公安部关于交管执法“两降一升”（查纠道路交通违法行为总量同比下降，以罚款方式处罚交通违法行为同比下降，以教育方式纠正轻微交通违法总数同比上升）的要求。这里就涉及到交通违法“初犯或轻微”和“罚款额度”的认定问题，只有对处罚交通违法行为明确认定才能正确适用法律。否则，在执法中对“零容忍、”“顶格处罚”的违法行为认定就有很大的随意性，不仅造成执法的困难，而且“自由裁量”可能变成“任意裁量”。

    二要细化处罚幅度。针对一些处罚幅度较大的条款，根据行为的危害程度的不同，对处罚幅度进行细化，对不同危害程度的违法行为确定一个相对细化的幅度，降低自由裁量权被滥用的风险、减少肆意裁量行为，从而规范自由裁量权的行使。如：制定的“道路交通行政处罚自由裁量权执行标准”，对交通违法行为处罚的种类、危害程度、处罚幅度等进行梳理、分类，制订具体、细化、量化的指导性标准，缩小自由裁量空间，从源头上降低自由裁量权被滥用的风险。但执行标准还有待细化完善，主要是有些自由裁量权量化指标的确定还不尽然，对很多交通违法行为而言，决定其危害程度的因素有很多，虽然多数情况下某种因素起决定作用，但仅仅以此种因素划分处罚幅度还存在一定的不合理性，应该综合考虑各方面因素，更合理地选取量化指标。

    三要规范行使方式。有了细化的处罚幅度，还要有合理的行使方式。因此，要通过说明事实根据制度、说明理由制度、查处缴分离制度等确保执法民警的自由裁量行为符合法律目的，保证权力的公正使用。说明事实根据制度就是要求公安交警部门在做出处罚决定时必须说明作出决定的事实根据，以便于当事人进行陈述和申辩。说明理由制度是指公安交警部门做出处罚决定时，必须说明作出该决定的理由，以防止自由裁量权的专横行使。查处缴分离制度就是公安交警部门实施处罚过程中的调查、处理和罚款收缴人员必须分离，以加强自由裁量权行使的约束。

    四要严明执法程序。对自由裁量权行使的程序进行合理规范，最主要是要遵循程序法定和程序公开的原则。程序法定就是必须严格遵守法定的程序，比如对重大行政处罚案件要严格按照规定进行集体讨论，对符合听证条件的要组织听证。程序公开原则要求公安交警部门将自由裁量权行使的依据、条件、过程、决定的意向、决定的结果都公开，通过公开，保证公众的知情权和参与权，促进自由裁量权行使的规范。

    第二、从增强基层执法民警的法治观念入手,着重提高规范自由裁量权行使的自觉性和能力一是增强基层执法民警的法制意识。可以通过加强法律法规学习、进行警示教育等多种措施，培育和提高广大基层执法民警的法治意识，熟知法律法规，使其牢固树立依法行政的责任意识，能够正确把握法律法规的宗旨、范围和界限，善于把具体案件实践与法律原则融合贯通，把握分寸，正确定性。二是增强基层执法民警的综合素质。公安基层交警部门执法不仅要求执法民警有较强的法律素质，还要求执法民警有较强的政治素质和职业道德素质，在执法工作中能以公共利益为执法的最高利益和最后目的，把对国家负责与对法律负责、对管理相对人负责结合起来，实事求是、坚持原则；秉公尽责，不谋私利。要全面提高执法民警的思想品质、文化素养、业务能力、思维判断能力和工作责任意识，从而进一步提高规范行使自由裁量权的能力。

    第三、从加强基层交警执法监督进行控制，着重为规范自由裁量权的行使提供保障。一是加强自由裁量权行使的内部监督。通过严格落实执法案卷评查制度、重大案件报备制度、错案追究制度等加强对行使自由裁量权的监督，对不规范行使自由裁量的行为进行通报，对情节严重的进行处理。通过明查暗访，对投诉举报反映的情况进行认真调查处理，杜绝滥用自由裁量权的行为。二是加强自由裁量权行使的外部监督。公安基层交警部门做出的处罚事实、理由和处理结果都应当公开，自由裁量权运行的全过程都应向当事人和社会公开，并自觉接受监督。对当事人提出的异议必须认真对待，异议成立的要立即接受并及时进行改正或者采取补救措施。建立行风监督员制度，聘请相关人员对公安基层交警部门的自由裁量权的行使进行监督。

    规范交通处罚自由裁量权的行使是落实行政执法责任制的重要内容，对提高公安基层交警部门依法行政能力具有重要意义。但是，由于自由裁量权本身的“自由”性和复杂性，完全规范自由裁量权的行使也是一件很困难的事情，今后规范行政自由裁量行为的重点必然是继续推进立法建设，完善行政法体系，并在此基础上建立起相对独立的、强有力的监督审查制度，依靠监督权来有效的制约行政权。而且只有通过长期的努力和不断的改进各项措施才能促进自由裁量权行使的不断规范。