为了认真贯彻落实依法治国基本方略，推进公安工作和队伍建设法治化进程，打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的正规范化警队，根据省委、省政府、公安部关于加强法制建设的要求，省公安厅从1998年起在全省公安机关推行执法质量考核评估制度。经过连续八年的考评实践，我们体会到，建立执法质量考评制度是落实执法责任制、强化内部执法监督的重要手段，是促进严格公正文明执法、提高公安机关整体执法水平的有力措施，也是贯彻依法治国基本方略、建设法治化公安机关的有效途径。

    一、建立执法质量考评制度的基本思路

    党的十五大提出：“一切政府机关都必须依法行政，实行执法责任制和评议考核制。”公安机关是国家重要的执法机关，对法律负责、切实做到严格公正文明执法，是公安工作永恒的主题，也是党和人民对公安机关最起码、最本质的要求。为了改进执法状况，在推行执法质量考评之前，每年我们都组织开展争创基层执法先进单位活动，采取执法大检查、签订执法责任状等措施推动这项活动，取得了一定成效。但是，由于没有严格的量化考核、奖惩制度，对执法过错追究力度不大，对后进单位和民警没有个“说法”，难以推动执法责任制落实。为了改变这种状况，省公安厅党委研究确定了以实行执法质量考评制为切入点，确保执法责任制、执法过错责任追究制落到实处的工作思路。我们在组织各地层层建立执法责任制、明确公安局长为执法责任人的同时，经过广泛调查研究，反复征求意见，制定了《*省县级公安机关执法质量考核评估办法》（以下简称《考评办法》）及《实施细则》。从1997年开始，选择9个不同类型的县（市、区）进行试点取得经验。省厅党委在听取试点情况汇报后，决定从1998年起全面开展对县级公安机关执法质量考评，每年综合考评一次。2001年，公安部总结推广了我省考评工作经验，制定出台了《公安机关执法质量考核评议规定》，在全国公安机关推行执法质量考评制度。我省于2002年根据公安部规定进一步修订完善了执法质量考评办法并将地级市公安机关纳入执法质量考评，健全完善了全省公安机关执法质量考评体系。

    《考评办法》是一个全面、系统的执法质量评估体系。在考评主体和对象上，根据公安机关的管理体制和执法实际，实行省考市、市考县、县考科所队、科所队考民警一级考一级的层级考核模式，保证考评的真实可靠和工作效率。在考评范围和内容上，重点考评各级公安机关和民警贯彻执行国家刑事、行政法律法规的情况，主要包括执法基础工作、刑事执法、治安行政执法、监管和执行、执法纪律等五大块，基本涵盖了公安机关主要执法工作，细化分解了每个执法事项、每个案件、每个执法问题的考核分值，保证考评结果的可比性和权威性。在考评方法上，采取平时考核与年终考评相结合方式，对每个被考评单位随机抽考一定数量、类型相近的执法单位、案件和其他执法事项，每年年终综合评估并在全省通报考评成绩，保证考评工作透明、公正。在考核结果上，采取百分制，按得分高低分为四档：90分以上的为优秀，80分以上不满90分的为达标、70分以上不满80分的为基本达标、不满70分的为不达标。在奖惩上，将考评结果与执法单位负责人和每个民警的政治、经济利益直接挂钩，省厅《考评办法》规定对优秀单位通报表彰，连续三年被评为优秀的，对单位及其执法责任人记功、嘉奖；不达标单位内部通报批评，限期整改，取消当年评优受奖资格，连续两年不达标的，行政首长引咎辞职，或商请任免机关免职。市、县两级公安机关也分别规定了执法质量考评成绩与各执法单位负责人和民警的人事任用、经济奖惩挂钩措施，真正将执法责任层层分解落实到每个单位、每个民警，使得人人有压力、事事有责任。

    二、开展执法质量考评的主要做法和成效

    执法质量考评要取得实效，真正促进执法责任制落实，关键在于严格考核、奖惩兑现。为了保证考评的权威性和结果的公正性，充分发挥执法考评的导向作用，各级公安机关开展考评过程中，坚持“做实执法质量考评工作，真正发挥促进业务和队伍建设的作用”的指导思想，按照“考评方法由年终集中考评向日常考评拓展，考评外延由办案质量向其他执法工作拓展，考评内涵由规范程序向提高实体质量拓展”三个拓展的总体要求，以提升公安整体执法水平和执法质量为目标，以深化平时考评为主线，以建立执法档案为载体，以执法流程监控为重点，以加强考评基础建设为保障，全面落实“五个强化”：

    （一）强化机制建设，全面提高考评效能。重点抓好四项机制：一是建立内部执法监督部门联动机制。各级公安机关由主管领导定期召开各业务部门执法联席会议，通报本部门掌握的执法情况和信息资料，研究改进执法工作的意见，同时各部门每季度汇总查实的执法问题抄送同级法制部门备案，作为考评依据，初步形成了由法制部门牵头负责，各业务部门协作配合，内外联动的考评工作格局，增强了考评合力。二是建立社会评价机制。各级公安机关通过建立回访执法相对人制度、民意调查制度，并定期收集检察机关、法院、政府法制部门掌握的有关公安执法工作的的信息资料，征求案件当事人、相关政法部门和社会各界对公安执法工作的意见，及时发现群众反映强烈的执法问题和公安执法薄弱环节，客观评估公安执法工作。三是建立考评监督机制。为了避免考评工作“暗箱操作”，保证考评工作透明、公正，省厅明确规定了省、市、县三级公安机关开展考评工作的方式方法、具体标准和工作要求，规定了考评人员的资格条件，要求考评机关定期公布考评结果，接受被考评单位监督，并赋予被考评单位不服考评结果的复议、复核权。同时，省厅加大考评工作的指导、监控力度，落实考评责任制，每年考评期间派出巡查组进行督促指导，及时掌握情况、把握工作进度，同时不断改进复核方法，加大复核工作力度，防止迁就照顾，保证考评质量。四是推进考评信息化建设。为充分发挥警务信息综合应用平台的功能作用，实现执法监督、考评工作的流程化、信息化，充分利用科技手段提高考评工作效能，省厅制定了《市级警务信息综合应用平台建设有关执法办案和法制监督功能需求的意见》，对执法监督信息化建设提出了明确要求。目前，南京、苏州、南通、徐州四市已全面建成运行，其余各市将于年底建成运行。

    （二）强化平时考核，实时评估执法质量。各级公安机关坚持平时考核与年终考评相结合、以平时考核为主的考评方式，采取平时考核、随时计分，年终汇总、综合评估的办法，初步建立了以一案一审核、一案一考评制度为重点的日常考评工作机制，将个案评判、专项检查、专案调查等日常考核工作与年终考评有机结合，将执法考评融入日常执法工作，做到有执法、有监督、有考评。重点抓了四项制度：一是全面推行一案一考评制度。县级公安机关在日常案件审核、地级市局在审批劳教案件、办理行政复议案件以及开展其他日常执法监督工作中发现的执法问题都要逐案、逐项即时记载，并纳入对办案单位和民警的考核。二是规范日常检查考核制度。地级市局结合本地实际，每季度有针对性地对县级公安机关开展一次执法质量考评，及时通报考评情况和结果并报告省厅，每季度的考评结果累计纳入年度考评。县级公安机关每季度对各派出所和业务部门开展一次检查考核。三是建立执法档案制度。地级市局建立本机关业务部门和县级公安机关的执法档案，县级公安机关建立派出所和各业务部门执法档案，各业务部门建立民警执法档案，实时记载各执法单位和每个民警的执法数量和质量，作为执法质量考评和岗位目标考核的重要依据。四是建立预警通报制度。各级公安机关定期对平时考核发现的执法问题进行汇总、分析、研判、通报，警示、引导被考评单位及时整改执法问题，规范执法行为。省厅至少每半年、市局至少每季度发布一期执法质量通报，重大执法事项随时通报。

    （三）强化重点检查，着力解决突出问题。为了增强考评效果，各级公安机关考评中坚持突出重点，有针对性地解决执法突出问题，始终抓住“三个重点”：一是抓重点单位跟踪检查。每年对不达标单位和基本达标单位,由省厅对其主要领导进行诫勉谈话，并针对这些后进单位的主要问题，分别由相关厅领导和业务部门会同市局结对挂牌整改，同时在下一年度列入考评重点监控单位，落实专人跟踪检查、指导，限期扭转执法面貌。二是抓重点问题立项检查。加大对容易侵犯公民合法权益、群众反映强烈执法问题的考评力度。省厅规定对涉法投诉信访案件、作“另案”处理的案件、被检察机关监督的案件、领导交办以及被新闻媒体披露的案件等每案必查、每案必考。各地对上一年度考评发现的突出执法问题立项整治，在下一年度作为重点考评内容，狠抓督促整改,力争每年解决一批突出执法问题。三是抓重点方面专项检查。对全省普遍存在的和带有区域特点的方面性问题,坚持专项检查，集中清理，并纳入考核。如2005年对全省公安机关“开门接访”中所有涉法信访案件逐案考评。

    （四）强化源头治理，不断提高执法水平。各级公安机关在考评中坚持标本兼治、重在治本的原则，努力从源头上、制度上和执法基础上规范执法行为。一是加强执法源头管理，堵塞执法漏洞。各地考评工作不断向执法源头延伸，从源头上、制度上防止和减少执法问题的发生。如如皋市公安局针对110处警先期取证工作不到位，导致少数案件事实不清、证据不足，难以定性处理，引起群众上访、投诉的问题，制定了《110快速处警现场取证规定》，对民警处警必须携带的现场取证装备、几类主要警情的取证方法、证据制作要求、民警取证问责追究等作了明确规定，大大提高了110接处警质量和效率。二是加强执法制度建设，规范执法行为。省厅按照公安部《关于开展规范性文件备案试点工作的通知》的要求，全面开展了规范性文件备案审查工作，纠正了一批与法律和上级公安机关文件相抵触的规范性文件，近两年来还针对群众反映强烈、困扰公安执法的热点、难点问题，先后研究制定了办理轻伤害案件、查处卖淫嫖娼、管制刀具、盗窃自行车等几类案件的指导性意见。各地也制定、完善了一批执法制度和工作规范。三是加强执法技能培训，提高执法素质。各级公安机关结合大练兵活动，立足实战需要，通过推行学法学分制、以案释法、网上学法、组织民警观摩庭审、请专家授课等多种形式加强学习培训辅导，着力提高民警的整体执法素质和实战技能。省厅和各地级市公安法制部门在公安网上开设了“法律咨询台”，及时为基层公安民警提供法律指导。

    （五）强化奖惩兑现，切实落实执法责任。各级公安机关认真落实考评奖惩措施，把执法质量与民警的晋职晋升、经济利益挂钩，在对执法先进单位和民警落实表彰奖励措施的同时，大力推行执法过错责任追究制度。省厅设定了执法工作“高压线”，规定对滥用强制措施、非法扣押财物等严重侵犯公民人身、财产权利的严重执法过错行为，必须给予党纪处分或行政处分。全省每年追究执法过错责任约1000余人（次），1个县公安局局长因本局连续两年执法质量考评不达标被免职。不少地方推行了所队长末位调整和民警末位培训制度，有的还建立执法办案专项奖励基金，奖优罚劣，用经济杠杆调动民警执法积极性。

    通过连续八年的执法质量考评，对提高公安机关整体执法质量，全面提升公安工作和队伍建设法治化水平，起到了巨大的促进作用。主要体现在五个方面：

    一是广大民警法治意识明显增强，严格公正执法的自觉性不断提高。以执法质量作为评判工作实绩重要标准的价值取向已经为全省公安机关和广大民警所接受并认同，“抓素质先抓法律素质，树形象先树执法形象”，已成为各级领导和广大民警的共识，依法行政、依法办案、依法管理的自觉性明显增强，那些不适应法治要求的传统观念、工作习惯、工作方法正在逐步改变。

    二是较为突出的执法问题得到初步治理，执法质量稳步提高。通过八年考评，全省公安机关执法基础台帐趋于规范；“重实体、轻程序”，滥用强制措施、乱扣乱罚、刑讯逼供等一些突出的执法问题得到有效遏制，案件质量明显提高。

    三是公安执法工作出现比、学、赶、超可喜局面，一批基础相对较差的单位和警种的执法状况明显改观。全省公安执法工作呈协调均衡发展态势，苏北与苏南、农村与城市的差距明显缩小。消防、交巡警等警种过去执法办案基础相对比较薄弱，近几年通过狠抓执法培训、落实整改、规范执法程序，办案质量逐年提高，面貌显著改观。

    四是考评促进了公安队伍建设，民警执法过错案件明显减少。据统计，1999年以来，全省公安民警执法违法案件每年以10%左右的比较下降，职务犯罪案件总量也呈逐年减少趋势。近几年，我省公安系统没有发生在全国有影响的民警违法犯罪案件和重大恶性事件。

    五是考评促进了警务工作制度化、规范化建设，执法责任制、错案责任追究制得到较好落实。执法办案制度不断健全完善，初步建立了一整套规范明确、程序严密、监督有效的执法办案流程管理体系。执法责任体系基本建立，各级公安机关、各警种、各岗位和每个民警的执法职责、权限更加清晰，责任更加明确，执法绩效与奖惩挂钩，凡是执法上出了差错的都要有个“说法”，初步形成了领导对本部门执法工作负责、民警对自己的执法行为负责，有权必有责、用权受监督、违法要追究的责任制度。

    三、考评工作的体会与思考

    我省考评工作在摸索中不断前进，实践中逐步完善，给了我们许多有益的启示：

启示一：端正指导思想，制定一个较为贴近实际的考核标准是保证考评工作顺利进行的重要前提。执法质量考评是一个手段，其直接目的是找出执法问题，规范执法行为，不断提高公安机关的整体执法水平，其根本目的是推进法治，使依法治国基本方略在公安机关切实得到贯彻落实。从指导思想上，要通过考评，有利于公安机关充分发挥打击犯罪，保护人民，维护稳定，保卫经济建设的职能，防止纠缠于枝微末节，出现缩手缩脚、该管不管等问题。在制定考评标准时，抓住主要方面，注重执法结果，科学量化考核指标，使考评标准比较客观公正，体现考评目的。

    启示之二：抓住执法的主要方面，每年重点解决一两个突出问题，不断取得阶段性成果。考评办法本身就是一种导向。在大体框架基本稳定的前提下，每年抓住一两个突出问题，修改考评内容，引导基层公安机关和广大民警着力解决。比如新的刑事诉讼法实施不久，刑事拘留、取保候审、监视居住超范围、超期限的问题突出。我们把正确适用刑事强制措施作为重点，加强考核扣分力度，强行入轨，个别地方甚至刑事执法分值被扣光。通过这种强硬的措施，使过去多年执法检查未能解决的顽症得到初步治理。

    启示之三：各级领导高度重视,严格执行考评标准，是考评取得成功的保证。“徒法不能自行”，再好的办法，没有人去严格执行，不可能取得好的结果。特别是这种全省性的、连续性的考评，如何做到全省一个标准，具有公正性、可比性、权威性，关键在于加强领导、精心组织。几年考评中，省厅和各市局主要领导都十分重视，每年投入大量精力，在具体考评中基本做到六个坚持：坚持先行试点，放好样子；坚持数据核对，确保真实可信；坚持随机抽样选点、调卷；坚持统一标准公正评分；坚持当面反馈意见；坚持抽查复核。这是确保考评质量，防止走过场的关键。

    启示之四：在评优的同时评差，大力抓好不达标单位的整改，是十分重要的环节。每次考评之所以能取得成效，抓整改是重要一环。考评组把发现的问题进行梳理、反馈，提出改进建议，重点案件逐案提出要求。对重点单位下发整改通知书、派工作组，限期整改。八年考评中，省厅对执法不达标和单项问题突出的21个县级公安局下发了整改通知书,每年由厅领导对执法不达标和基本达标单位的行政首长进行诫勉谈话，还先后3次组织后进单位到执法先进单位学习参观，通过一听二看三议,直观地看到自身的差距,学习研究解决办法，使这些单位的执法都有明显起色。

    启示之五：认真抓好执法过错责任追究，奖惩兑现，是保证考评工作取得实效的关键。省厅和各市局每年都筛选一批考评中发现的重大执法过错案件，按照《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》，逐案跟踪，一抓到底。确属降格处理的重新处理到位，确属办错了的案子认真纠正，并由纪委对直接责任人予以追究，使每个领导和民警真正感觉到压力和责任。

    虽然我省公安机关执法质量考评工作取得了很好成效，但是我们也感到现有的考评机制还需要不断健全完善，如如何建立科学的执法质量指标体系，如何提高考评效率，如何防止被考评单位弄虚作假、保证考评结果的真实性、公正性等等，都需要认真研究。要保持考评工作的生命力，增强考评工作的实效，必须坚持与时俱进，不断改进和创新考评工作机制。根据我省的考评实践，我们认为，以下三点对改革和完善考评机制至关重要：

    一是要坚持平时考核与年终考评相结合。年底的集中考评虽然也能够发现和解决一部分执法问题，对提高执法质量有一定的效果。但是仅靠年底的集中考评有许多不足，如考评结果有一定的偶然性，难以全面客观地反映一个单位的真实执法状况；不能及时发现问题、解决问题；难以有效地解决被考评单位突击“包装”、应付考评的问题等等。我省推行执法质量平时考核制度的实践已初步证明，只有加强平时考核，使考评工作日常化、经常化，才能保持考评工作的生命力。

    二是要完善考评内容和标准。目前，考评内容主要以办案为主，而对公安行政管理和其他警务活动的考核相对薄弱；考核标准在量、质兼顾方面尚需完善，一些地方考评工作重视执法质量忽视了执法数量，这两个问题容易造成各个公安机关之间、不同警种之间、同一警种的不同岗位之间、同一岗位的民警之间出现多干多错的不公平现象，容易挫伤民警的执法积极性。我省如皋等地公安机关推行全员岗位执法责任制，坚持量质统一，根据不同警种、不同岗位制定不同的考评标准，较好地解决了这一问题，取得了良好的效果。可以说，健全执法质量指标评估体系，制定科学合理的考评标准，使考评工作规范化、系统化，是保证考评的公正、合理的必然要求。

    三是要加大考评科技含量，提高考评效率。当前的考评工作主要靠现场阅卷、检查等手工作业方法，不仅成本与效率存在反差，而且有一定的滞后性和局限性，不利于更好地发挥考评工作效能。我省南通、南京、徐州等地公安机关在运用科技手段提高考评效能方面进行了有益的探索，他们依托公安信息网络，研制开发执法质量网上考评管理系统，初步实现了数据统计自动化、执法档案电子化、执法管理规范化、监督考评实时化，取得了很好的效果。