*总书记在党的十七大报告中指出，“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”，这对反腐倡廉制度建设提出了更高的要求。客观地讲，当前我省监狱系统反腐倡廉规章制度并不少，党风廉政建设和反腐败工作已初步实现了有章可循。但是，制度执行不力的问题日益突出，一些单位和部门管理不严、执行不力，导致一些法规制度落实不到位，没有发挥出应有的效力，这严重违背了制定反腐倡廉制度的初衷，甚至影响到监狱的形象。制度执行力问题已经成为当前监狱系统反腐倡廉建设迫切需要解决的现实问题。只有切实找准监狱系统反腐倡廉制度执行上存在的问题，针对问题提出解决问题的对策，才能把党风廉政建设和反腐败工作进一步地推向深入。

    一、当前监狱系统反腐倡廉制度执行不力存在的问题及原因分析

    （一）反腐倡廉制度执行意识不强。

    一些党员民警职工制度意识淡薄，缺乏严格遵守和执行制度的自觉性，是影响制度执行效果的重要原因。一是许多制度出台的初衷和设想很好，也花了很多精力和时间进行研究和制订，然而制度出台后，一些同志认为制度建设已经大功告成，在思想上有松懈的倾向，没有把制度的贯彻实施摆上重要位置，使之束之高阁。二是由于有些制度出台后，没有进行及时宣传，广大民警职工不熟悉、不了解，仅仅是制度的制定人和监管相对人了解掌握，制度的普及率、知晓率低，有些党员干部因对制度的不了解，被查处了还不服气，不认为自己犯了多大错，制度的执行力大打折扣。三是有些党员干部遵守制度的自觉性差，尤其在一些领导干部身上表现突出，认为制度是规范别人的，自己不仅没有当好执行制度的表率，而且成为破坏制度的带头人，影响了制度的权威性和威慑力，导致制度的制定与执行脱轨，形成两张皮。

    (二)反腐倡廉制度建设不够科学、合理，可操作性不强。

    应该，近年来监狱系统反腐倡廉工作做了大量且卓有成效的工作，使党风廉政建设和民警的执法意识得到了切实加强，制度建设更是达到了一个新的高度。然而也应看到有些制度规定过于笼统、原则，没有制定相关落实制度的配套制度或实施办法，这些制度往往是原则规定多，具体细则少；应急措施多，长效配套少；口号要求多，操作规程少；下不为例多，严厉惩治少；针对下面多，严以律己少，显现出很大的空隙和弹性，使制度难以落实，可操作性不够强。这些制度单纯从理论的角度看没有什么问题，从规定的内容和要求上看也没有什么漏洞，可为什么却在实际中存在执行难的问题呢，就是因为这些制度缺少相应的程序性的配套制度，也就是缺少监督这些制度执行的强制力的保障措施，从而削弱了制度的约束力和权威性，导致制度的执行力不强，出现了好的制度得不到好的落实的尴尬状况，从而也使制度的权威受到藐视，尊严受到挑战，公信受到怀疑。

    （三）反腐倡廉制度执行的监督检查力度不够。

    监督检查力度不够是制度执行不力的关键所在。我们现在有些反腐倡廉制度，是否得到有效实施，既没有具体的监督检查保障措施，也没有客观的科学评估标准。同时，广大民警职工、舆论工具等监督主体如何有效行使对反腐倡廉制度的监督权，没有明确的监督渠道，也缺乏有效的制约手段。另外，由于监狱系统各单位的民警职工生活工作环境相对集中，监督检查者怀有怕得罪人、担心丢选票的思想，一定程度上还存在“上级监督远、同级监督软、下级监督难”的现象，其最终结果就是制度有与没有一个样，执行与不执行一个样，从而导致这些制度走样变形，甚至被忽视、架空。更为严重的是，由于监督检查机制的缺失，使得违反制度者有恃无恐，使广大民警职工对反腐倡廉工作的信心大打折扣。

    (四)反腐倡廉制度建设的系统性、效用性不强。

    邓小平同志说：一个好的制度会使人变得更好，一个坏的制度会使人变得更坏。所谓“好的制度”就是实用、可用和管用的制度。随着“惩防体系”建设的不断推进，对制度建设的重视程度在不断提高，制度建设的节奏也在不断加快。但现在的问题是：一方面制度供给过剩，条条框框到处都是，另一方面有效制度供给不足，还要呼吁制定新的制度。以目前监狱系统的反腐倡廉工作为例，从教育、制度、监督等方面制定的制度和规定就达上千种，可谓名目繁多，但总的来看还是较为零散，许多是“头痛医头、脚痛医脚”式的制度，没有形成完整制度体系。在实际执行中，由于一些领导干部和执法者缺乏自律意识，又没有更好的他律措施，使反腐倡廉制度变成印在纸上、贴在墙上、就是落实不到行动上的摆设，往往是出了问题再去抓监督，抓惩处，抓警示教育，抓建章立制，这样既不利于确立监督部门的权威，也给制度执行工作带来了困难。

       （五）反腐倡廉制度的责任追究不到位。

    制度执行不力，很大程度上是因为对责任的追究不到位。责任追究不到位，主要表现为三种形式：一是不原追究，对于违法制度规定的问题视而不见，以种种借口和理由不予追究；有的在量纪时“避重就轻、避实就虚”，从轻处理，起不到惩戒作用。二是乱追究，把本是违反制度的问题混同于教育力度不够、监督不到位进行敷衍。三是不敢追究，由于制度制定时，责任就不明确，出了问题时不好确定追究对象，有的本是“一把手”本身的问题，担心被追究者受到处理后捅自己的“篓子”而不敢追究。纵观现行的很多制度内容只是重在提醒和警告，对违反者的责任追究处罚失之于软，失之于宽，违反制度的成本太低，对与制度有关系的制度制定者、制度执行者和执行监督者的连带责任追究更是无从谈起，制度的威信大打折扣，制度的生命力受到影响。

    二、强化监狱系统反腐倡廉制度执行力的对策

    （一）加大反腐倡廉制度的宣传教育力度，增强制度执行的自觉性。

    首先要抓好反腐倡廉制度的学习。把学习法规制度纳入反腐倡廉宣传教育格局之中，采取多种形式在全系统广泛深入开展反腐倡廉制度的学习教育活动，比如，这次省局在全省监狱系统开展的反腐倡廉制度落实专项监督检查活动就非常好。监狱广大民警职工能够以这次活动为契机，认真学习了本系统、本单位和本部门的各项制度，着力营造了执行制度的浓厚氛围，不断增强了广大党员干部特别是领导干部遵守反腐倡廉法规制度的自觉性，使广大民警职工能够切实做到对系统内制度人人了解，对本单位的制度人人掌握，本部门的制度人人精通。其次，推进反腐倡廉制度建设，必须把制度的宣传教育摆上重要位置。要借鉴普法宣传教育的成功经验，把反腐倡廉制度宣传教育纳入反腐倡廉制度建设整体工作之中，统一安排部署，统筹组织落实。应经常开展及时有效的典型性警示教育，把近在身边的正反面典型进行剖析，在民警职工思想上产生震憾，心灵上得到净化。通过经常性的常规教育，树立起正确的人生观、利益观，提高执行制度的自觉性和能动性。在制度执行上的宣传教育，领导干部应作为重点，领导干部在执行制度上的典范作用是不可估量的。同样，领导干部违反制度，其造成的反面影响也是巨大的。而对领导干部的教育，目前正面临着很尴尬的局面：在涉及的监狱违法违纪案件中，领导干部却占据很大比例，领导干部因各种原因受教育的面不大，而参与教育的领导干部受到教育的效果不明显，甚至很多教育别人的领导干部在腐败的路上走得更远。因此，领导干部接受教育和领导干部受教育的效果，应该作为领导干部政绩考核的一项重要内容。要采取多种行之有效的形式，发挥各种舆论工具的作用，重点在领导干部中广泛开展反腐倡廉制度的宣传教育，增强他们的法治理念和制度意识，引导他们带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，养成严格按制度办事的习惯，真正用制度规范自己的行为。

    （二）加强反腐倡廉制度的规范化建设，提高制度执行的可操作性。

    一是抓好制度清理。社会在发展，形势在变化，我们监狱系统过去制定的有些规章制度，已不能适应新形势、新情况的需要，必须要经常性地清理反腐倡廉制度工作，我们要定期对本单位反腐倡廉制度建设的突出问题进行梳理和查找，对现有的各类规章制度进行全面系统的清理。按照“坚持、完善、废止、新建”的不同要求，对不适应、不严密、不配套、不具体和不便执行的制度，要及时补充、修订和完善；对工作急需、条件成熟但还没有的制度，要在充分调研论证的基础上尽快制定，努力做到不留死角；对已经过时、甚至与党和国家新出台的有关规定相抵触的制度，要及时废止。要严格落实责任制，把审查和清理的任务细化分解到具体单位、部门，切实做到该保留的保留，该完善的完善，该新建的新建。

    二是抓好制度完善。在对现有规章制度进行全面清理审查的基础上，对不完善的制度要及时给予修订，对过于原则、不便操作的制度要制定相应的配套措施，要重点完善管权、管人、管财、管物、管事等重点岗位的规章制度,着重抓好领导班子议事、决策，规范权力运行等方面的制度建设，推进党委议事决策的科学化、民主化。如在财政收入和财务支出管理方面，要完善公务接待、公务用车管理、招标采购等管理制度。做到用制度管权，靠制度管事。通过各项制度的进一步健全，切实做到用制度规范行为，逐步形成用制度管人、管事、管物的管理机制，努力防止和减少贪腐的发生。

    三是抓好制度创新。新时期监狱系统的反腐倡廉工作，重要的是在源头上遏制腐败的发生，特别是要通过一系列的改革来深化反腐倡廉工作，而改革体制机制、创新制度是源头防腐的治本之策。为此，我们在制度制定中，要注意制度约束的拓展性，防止制度漏洞的出现，杜绝执行者打制度的“擦边球”的现象。当前，我们要密切关注腐败现象发生发展的新情况新动向，建立科学有效的制度评估和反馈机制。要针对制度制定过程中面临的新情况、新问题，特别是一些腐败行为常常采用边缘的、间接的、隐蔽的特点，不断创新完善反腐倡廉制度体系，制定出台针对性、广泛适应性和操作性强的制度和规定。同时，为增强制度的可操作性，在每项制度出台的同时，都应有相应的配套管理监督程序和保障措施，做到各项制度、各工作环节相互制约、相互联系，增强制度的整体约束效力。始终做到各项新的重大改革政策出台的同时，坚持把预防腐败的制度一并考虑进去，做到工作开展到哪里，制度建设到哪里。通过从制度创新上进一步堵塞滋生腐败现象和不正之风的漏洞，减少权钱交易的机会和空间，规范权力在阳光下运行并接受监督，切实保证决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。

    （三）加大反腐倡廉制度监督检查力度，维护制度执行的权威性。

    制度的落实，不仅取决于领导机关和领导干部自觉执行的程度，还在于是否对制度执行的情况进行监督检查，这是落实好制度的关键所在。纪检监察机关要发挥监督检查职能作用，切实履行职责，加强对反腐倡廉制度落实情况的督促检查，要经常了解和掌握反腐倡廉各项制度的执行情况，对在制度落实过程中顶风违纪的行为要严肃查处，切实维护制度的权威性。要把对制度贯彻执行情况的监督检查，与党风廉政建设责任制考核检查结合起来，与开展巡视检查结合起来，与反腐倡廉各项工作检查结合起来，形成有效的制度监督检查机制。同时，要充分发挥党内监督、群众监督、社会监督和专门机关监督的作用，对制度贯彻执行情况进行全方位、立体式监督。

    （四）提高反腐倡廉制度的系统建设质量，强化制度执行的实用性。

    首先要提高制度的系统性。制度建设要有大局观，要从系统的角度审视制度建设，既要纵横交错，又要泾渭分明，织严制度网络。所谓“严”，是指缺一个不行，增一个多余。让制度之网恢恢，疏而不漏，这应该是制度建设系统性的最佳体现，也是制度建设的较高层次。与此同时，要为制度建设卸载减负，制度建设不聽追求大而全。其次提高制度的效用性。制度建设应该着眼于以下几点。一是“实用”。“实用”就是“需要’，既是监督管理的依据，又是党员干部遵守的规矩，不追求华而不实的形式和空泛的内容，能够满足实际工作需要。二是“管用”。“管用”就是有效，在实际操作中管得住人，管得住事，管得住权。如全国司法行政系统出台的“六条禁令”，做到令行禁止，既有实效，凈有权威，这就叫“管用”。三是“好用”。“好用”就是简单、明了，易记昑行，不繁琐，好监督。四是“可用”，“可用”就是“可行”，既有实体性要求，又有程序性规定，可操作，可执行。这样的制度才有质，有形，有效。

    （五）完善责任追究机制，增强制度执行的严肃性。

    一个好的制度，其本身应包括制度执行中的责任追究内容。对于因违反制度而被追究的一方来说，接受追究是其不可回避的义务。但对于行使监督权的一方和行使责任追究权的另一方来说，这确是他们不可回避的责任。而责任追究不到位，则往往是后两者没有尽到责任，这也是一项制度的执行失之于软、失之于宽的最主要原因。而要改变这种现状，只有建立起制度执行者、执行监督者和责任追究者三方相互制约机制，使三方关系处于“零和”状态，才能消除执行监督和责任追究中老好人的现象，使监督和追究真正落到实处。因此，明确并切实追究监督者和责任追究者的责任，是制度得以贯彻执行的重要保证。为此，工作中要严肃查处不认真执行制度、不及时执行制度和拒不执行制度的行为，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，切实维护制度的严肃性和权威性。将反腐倡廉制度落实情况作为重要内容列入党风廉政建设责任制考核，明确落实制度的责任单位和责任人，并把落实情况同责任人的利益挂钩。探索推行反腐倡廉制度问责制，充分发挥问责这一提升制度执行力的有力抓手作用，问责既要对事，更要对人，要“问”到具体干部头上，对那些不执行、不认真执行或者不正确执行各项相关制度，不履行、不认真履行相应职责的领导干部特别是主要领导干部，要严肃对待，并根据违纪责任，及时采取谈话教育、责令书面检查、通报批评、取消评先选优资格、组织处理、纪律处分等方式进行问责。通过实行问责制，增强各级领导和党员干部自觉、带头执行制度的强烈意识，在全系统形成人人敬畏制度、个个严守制度的良好氛围，从而使反腐倡廉制度对权力的监督制约力不断得到强化。