近年来，从公安部到基层公安机关都在强调执法规范化建设。毋庸置疑，公安执法规范化是公安队伍建设和公安工作显著进步的标志，既是时代发展的要求，又符合中国法制化进程的大趋势。但是，公安执法规范化建设的内涵是什么？外延有多大？标准和发展方向如何？目前还没有一个权威性的定义或解释。本文拟从公安执法规范化建设的现状谈起，就公安执法规范化建设运作程序和发展趋势谈点自己粗浅的看法，以期对公安执法规范化建设有所增益。

    一、我市公安执法工作现状

    近年来，随着国家民主法制建设进程的不断加快以及积极回应党和人民群众对公安执法工作新要求的迫切需要，我市公安机关也正在不断地加快队伍建设正规化、执法制度法制化、执法行为规范化的步伐，公安执法质量和执法水平有了长足的进步。但是，通过考评发现，还存在一些执法行为不规范的问题。

    1、执法思想不端正，伤害了群众感情。一些民警执法思想不端正，宗旨意识不强，执法动机不纯，没有真正解决好为谁执法、为谁用权、为谁服务、为谁谋利的问题。由于特权思想，执法不公、执法不文明，对待群众冷硬横推等问题没有得到根治，引起群众的反感和抵触。一是存在与检察机关、人民法院、其他执法机关之间以及公安机关内部各警种之间互相推委等不作为现象。二是对于行政许可（审批）等管理事项，以权力拥有者自居，无视法律法规规定，我行我素，漠视群众利益。三是对于报案、控告、举报等向公安机关报警、求助的群众，麻木不仁，缺乏同情心，甚至冷言冷语，无视群众感受。四是受利益驱动和社会关系的干扰，不该立案的立案，应当处罚的不处罚，不应当处罚的进行处罚。五是主观、片面、迟延取证，导致案件事实不清、证据不足，不能及时结案。六是在量罚幅度上把握随意，标准不统一，畸重畸轻。

    2、法律素质不高，影响了案件质量。一些单位领导及其民警不能够熟练掌握和运用法律，阻碍了执法水平的提高。一是执法台账不健全、填写不规范。不按要求建立、健全执法基础台账、簿册；不按规定将接处警等办理案件的整个过程记载在台账上，造成了案件流失。二是制作法律文书时，未按规定使用法言、法语，不填写或不按要求填写有关内容，不引用法律依据或引用法律依据不能正确区分条、款、项、目。三是不按要求使用法律文书。行政、刑事法律文书混用，使用废止的法律文书，用不规范的纸张代替制式法律文书，不按规定使用刑事询问通知书、不予取保候审通知书、调取证据通知书、释放证明书及行政移送案件通知书、不予受理听证通知书、终止案件调查决定书等。四是不能准确适用法律。将民事纠纷、经济纠纷、一般违法行为等非罪行为认定为犯罪；将犯罪行为认定为一般违法行为；将此违法犯罪行为认定为彼违法犯罪行为；将一个违法犯罪行为定性为数个违法犯罪行为；将数个违法犯罪行为定性为一个违法犯罪行为。五是依法办案的意识不强。存在过错推定、有罪推定的思想，只注重定案证据的收集，取证过程违反法律规定，甚至在证据不足的情况下对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施或者处罚违法嫌疑人。

    3、执法制度不健全，减弱了执法效果。个别单位执法制度不规范、不健全，或虽有制度但抓落实不够，直接影响到执法者的责任心和士气，导致执法效果不佳。一是接处警等办理案件过程的制度不健全、不落实，造成接警不当、处警不及时、处理不规范、结果不适当等问题的出现。二是执法办案领导负责制、集体议案制、错案责任追究制等制度不健全、不落实，案前、案中、案后监督等公安机关内部执法监督机制不畅，导致不当执法活动经常出现。三是接受权力机关的监督、检察机关和监察机关的监督以及新闻舆论、人民群众的监督等外部监督的制度不健全、不落实，弱化了公安执法的群众基础。四是执法档案、案件审核测评、执法通报等制度落实不到位，执法部门及其民警的工作情况得不到客观评价，挫伤了执法积极性，影响了队伍的创造力、凝聚力和战斗力。

    4、执法行为不规范，引起群众不满。个别单位及其民警的执法行为不规范，主要有：一是不依法履行法定义务。应当告知、通知、送达而不告知、通知、送达或者告知、通知、送达的内容、对象、方式等不准确。二是侵犯当事人合法权益。扩大刑事、行政强制措施适用范围，不严格遵守法定期限适用刑事拘留措施，对不符合法定条件的延长羁押期限，剥夺拟被行政处罚人的陈述权和申辩权，扣押、收缴、追缴与案件无关的财物，对不属于调解范围的案件进行调解，未依照法定的从重、减轻、不予处罚的规定进行处罚等。三是不履行法定程序。应当收缴、追缴的不收缴、追缴，应当退还的不退还，应当上缴国库的不上缴，应当销毁的不销毁，不依法执行罚款处罚决定。四是网络执法不规范。利用网上执法办案系统办理案件时，办案人、审核人、审批人甚至被询（讯）问人不在印制的法律文书上签名或盖章，简要案情等反映案件调查过程的文字在各类法律文书上反复粘贴、复制等。

    二、问题原因及公安执法规范化建设的认识误区

    1、传统的思维定势和行为习惯与现代法治理念的内在要求极为不适应。依据传统的思维定义，检验一个地方公安工作成效的重要标准就是少发案、多破案。但是，在现实生活中，一方面，“公平、正义”、“保障人权”等现代法治理念作为价值取向已深入人心，社会大众对“公共安全感”的评价指标越来越宽泛、对公安执法规范的标准和要求越来越高；另一方面，领导和基层执法民警往往过分看重当前社会秩序的稳定和传统的狭义安全感的标准，多注重结果而较少关注过程。

    2、公安执法方式和执法观念与规范化建设要求发生冲突。“科学发展观”和“可持续性发展”是近年来倡导的主流思潮，但要转化为社会的共同价值观仍需一个过程。在这种情况下，公安机关的执法规范化建设就面临着来自内部和外部的挑战：对内部的挑战来说，多数警察已习惯于传统的警务模式和行为习惯，具有强烈现代法治理念色彩的执法规范化建设一时肯定难以适应，会被认为自缚手脚，给自己找麻烦；外部的挑战则是领导和公众只要求整体上的效果，对具体的手段和个案可以忽略不计。而执法规范化建设的核心和实质却恰恰就是要具体，具体的方法、具体的程序、步骤、具体的法条引用、具体的个案，都必须在现代法治的框架内构造和运作。这种形势也的确使公安机关的领导面临着一个两难选择：一方面，要给上级行政领导一个满意的交代；另一方面，对内部的执法活动从严规范和强化，势必在一定时间内影响政绩和队伍的稳定。

    3、执法功能定位不符合规范化建设内涵要求。执法功能是具有多重性的，公安工作职能就是执法功能在公安执法实践中的具体体现。从世界各国的警察执法实践来看，基本上是把“尊重、保护、保障、促进私权发展”作为执法功能的主要内容，而相对的把“规范、校正、制裁和打击违法犯罪行为”作为执法功能的辅助性功能。这个功能定位既符合人性的内在要求，也是现代法治理念的必然要求。但是，目前我们公安机关在行使法定权力过程中，基本上还定位在“严打”、“严惩”的执法层面上，而服务与保障、激励与教育等义务职能往往被忽视。执法功能定位的偏差，使得公安执法与法治化进程的要求出现了严重的错位和偏差。

    三、公安执法规范化建设的基本要素和运作要求

    1、公安执法规范化建设的内涵。公安队伍规范化建设和公安执法规范化建设的提出已十年有余。实事求是地说，公安队伍规范化建设取得了长足的进步，而公安执法规范化建设却并未取得预期的效果，其重要原因之一就是执法规范化建设缺少理论上的支撑和执法过程中的实为。到底什么是执法规范化，该如何去规范执法？众说纷纭，莫衷一是。何谓规范？规范是指约定俗成或明文规定的标准，简单地讲，就是规矩、样板。规范化执法，就是要求执法者的一切执法行为必须严格限制在法律的框架之中，按照法律、法规明确的职权和义务依法办事，既不能超越法定职权，也不能规避法定义务。从广义上讲，公安执法规范化建设应属于公安法制建设的范畴，而且是最终实现公安工作法治化的一个重要组成部分。从狭义上讲，公安执法规范化建设就是把执法观念所蕴含的内容通过技术性的操作，进行执法程序设计、执法活动的设计，尤其要在权力、义务、程序、责任等方面进行制度上的设计，在法定的框架内、根据现代法治理念的内涵和要求予以明确和具体，并随着执法实践不断强化和完善，确保公安机关和人民警察在执法过程中做到严格、公正、文明，切实维护和促进社会公平与正义。

    2、公安执法规范化建设应涵盖的基本要素。一是执法主体。执法主体是根据法律授权、代表公安机关从事执法活动、行使法律赋予的权力的资格。不具备执法主体资格的人员从事执法活动，从法律上讲一律无效。二是执法制度。要通过执法制度建设，对公安机关的每个执法行为、执法环节和执法措施制定明确、严密、标准、可操作性强的规定，使公安执法工作规范化、标准化。当然，执法制度的设计必须符合现代法治理念的内在要求，必须考虑到当前社会执法环境和法治进程，使得制定出的制度具有可操作性和一定时间内的可持续发展性。三是执法程序。要求公安机关的一切执法行为都必须严格按照法律规定的期间、期限、条件、对象、程序、文书等进行。程序合法是实现实体公正的根本保证。四是执法行为。要求在公安机关进行执法活动的各个环节都要“科学、合理”，依法进行，按法定规则，达到民警明确执法应该“怎么做”的效果。五是执法保障。不仅要求立法机关完善民警维权法律、法规，提供护警维权法律保障，还要加强维护民警正当执法权益的组织建设，充分发挥维权机构职能。同时，还要建立健全公安执法的经费保障机制。六是执法监督。要求建立完善的内外执法监督机制，确保监督有力、有序，能够及时发现执法问题，有效纠正执法过错、执法偏差，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。七是执法责任。要求把执法工作的职责权限落实到各警种、各执法岗位，达到职权明确、责任到人。八是效果评估。这是对执法行为社会化效果的一项要求。毕竟，警察的所有执法行为都是对社会成员进行的，执法规范与否不是执法者单方确定的，这里还存在相对人和社会其他成员的制约、监督因素。只有做到以上八个方面的有机统一，积极探索建立责任明晰、权责明确、运转高效的执法规范化体系，并在实践中不断完善，靠制度和机制规范执法行为，堵塞执法漏洞，我们强调的公安执法规范化建设才能取得成效。

    3、公安执法规范化建设应把握和突出的逻辑关系和价值取向选择。执法活动说到底无非是行使权力、履行义务、遵循程序、承担责任而已。所以规范化建设的关键环节就是“权力、义务、程序、责任”四个环节的设计。但就目前而言，公安机关的各警种各部门各自都有什么权力？有什么义务？自己都说不清。连权力和义务都说不清，何谈“严格执法，公正执法，文明执法”。当前，公安执法规范化建设的当务之急就是公安机关首先要理清各自警种和部门的权力、义务及行使权力和履行义务的程序，然后明确责任、标准及相应的后果。应该说这是一项以科学发展观为指导的系统工程，虽然无须多少“人、财、物”方面的投入，但却是一劳永逸的基础性工程。

    四、公安执法规范化建设的规则设计和评估原则

    现代管理科学的经验已经证明，制度设计和运作模式尤其是规则的设定都是至为关键的。我个人认为：执法规范化建设应该是“自上而下而不应该是自下而上的”，其关键不是基层公安机关的实践和探索，而在于领导部门从系统论和控制论层面制定适用全国的制度设计和运作模式。从现代社会学、管理学和法学的共同要求进行分析，“依法性、科学性、合理性、长期性”理应成为公安执法规范化建设的良性规则设计和效果评估的最基本的原则。

    1.依法性。用一句话进行概括就是“法无明确授权不可为”，这是现代法治理念对公权权力（当然包括警察执法行为）的最基本也是最核心的要求。公安执法规范化建设的任何一项制度的设计和出台都必须有法律的明确授权，如果授权不明或者没有授权，该项制度从理论上讲就是违法的。

    2.科学性。“科学”的内涵就是执法行为能够体现法律追求正义、公平的基本要求，能够体现人类理性的思维和需求。科学性就是要求要符合社会内在规律和要求，不要刻意或人为地去想当然或假想推定，科学的基础就是“实事求是”，不要回避问题、回避矛盾。对于执法规范化建设而言，就是要求执法规范化建设要“以人为本”，从人性角度考虑和设计各项制度和规则，从社会发展的大方向上去确立警察职业的主要功能和与之相对应的辅助功能。

    3.合理性。“合理”就是执法行为能够有效体现法律规定与社会公众对法律的预期接受度，防止“有法难依”的混乱局面出现，真正树立执法的权威和尊严。这里的合理性不仅有法律层面的，也有社会层面和心理层面的内容。执法规范化建设必须考虑社会各界的预期期望（包括警察个体的预期期望），如果执法规范化建设严重脱离了社会的预期期望，就会面临社会大众的抵触甚至警察个体的抵触，这样的执法规范化建设就会成为“空中楼阁”，中看不中用。

    4.长期性。长期性就是指执法规范化建设的可持续发展性。执法规范化建设从形式到内容都是一个十分庞杂的工程，从执法规范化建设的提出到执法规范化建设的完善绝对不是一蹴而就的。对执法规范化建设，各级公安机关尤其是领导要充分认识到这是一个系统工程，无论是对内还是对外都不是哪一个部门能够独自完成的。所以，既然是一个系统工程，就应该以科学发展观为指导，要在认真研究、科学论证的基础上，制定出分阶段、分层次、分步骤的实施方案，不要以一蹴而就的方式和朝夕之功的心态去搞一个系统工程的建设。在当前情况下，尽管执法规范化建设迫在眉睫，但也必须有序进行。