行政是国家政府机关和其它行政组织，依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对社会事务所进行的一系列组织和管理活动。社会主义国家的行政是社会主义国家政府机关和其它国家机关中的行政组织，依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现人民的利益和体现人民利益的社会目标，对国家政治、经济、科学、文化、教育、卫生等各方面社会事务实施科学管理的活动。

    依法行政是一切行政活动均以法律为依据，不得越出法律规定的范围，也是社会主义国家的行政基本要求。

    坚持依法行政对保证国家政策的统一性、连续性和稳定性，维护法律公正，使行政管理法律化、制度化，真正做到一切行政管理都能“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，提高行政管理效能，保证对行政管理的监督有统一标准和程序，促进社会经济稳定发展，把城乡政治、经济、文化各个领域纳入法制轨道，使行政管理达到为人民服务的目的，都具有十分重大的意义。

    （一）依法行政是依法治国的根本要求

    加强社会主义民主和法制建设，依法治国，是我们党和政府管理国家和社会事务的战略方针。江泽民同志指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化，法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。党的十五大要求我们：“所有政府机关及其工作人员都必须认真执行国家的法律、法规和政策，依法行政，忠实履行自已的职责”。这些论述和号召都明确指出：依法行政是依法治国极为重要的内容。有人把依法治国仅仅理解为教育全体公民遵守法律，这是一种狭隘、片面的认识。人民制定法律，法律是人民意志的体现，人民固然要遵守法律，但法治国家的主要特征首先在于依法行政。行政机关行使管理国家公共事务的行政权力，必须依据代表人民意志的法律，模范地遵守法律行使行政机关职权。我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民，”各级政府受人民的委托，管理国家事务。为了使政府有效而正确地行使人民所赋予的权力，管理好各项事务，就必须通过正确执法，用法律来规范、保障和制约政府行为。依法行使行政管理职能，就是贯彻人民的意志，履行人民的重托，保障人民的合法权益。因此，坚决贯彻党中央提出的依法治国的方针，就必须严格地依法行政，没有或削弱依法行政，就无法真正落实依法治国的战略方针。

    据初步统计，到去年止，我国已制定了１９９部法律和１８６９部行政法规。一个以我国宪法为核心的社会主义法律体系的框架已初步形成，这是我国法制建设的重大成果，为各级政府依法行政提供了基本的法律依据。

    （二）依法行政是建立和发展社会主义市场经济体制的客观需要

    建立社会主义市场经济体制就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。前不久，刚刚闭幕的九届全国人大一次会议上，李鹏同志所作的《政府工作报告》中提出：“要按照发展社会主义市场经济的要求，根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，建立办事高效，运转协调，行为规范的行政管理体系。”这就要求我们必须尽快建立适应市场经济要求的依法行政体制，改变过去计划经济模式的管理格局，以间接手段为主的、完善的宏观调控体系。

    新中国建立以来，由于国家实行计划经济体制对社会干预过多，行政权力高度集中，在这种情况下，许多事办不了，也很难办，行政机构影响和限制企、事业单位发展的侵权行为时有发生。行政权限的扩大使人们和基层单位对政府的依赖程度越来越严重，主观能动性受到削弱，而政府的侵权行为已引起企、事业单位和人民群众的深刻反思，逐步认识到政府在这种体制下将对公民利益形成损害。正如《政府工作报告》所指出：“机构设置同社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。机构庞大，政企不分，滋生官僚主义，助长不正之风。”

    市场经济是法治经济。法治经济最主要的问题是如何恰当地规范政府行为，如何规范好政府与企、事业单位及社会团体和普通公民之间的关系，如何使政府从无所不包，无所不管的状态顺利过渡到依法统筹，掌握全局，适当管理，做好服务的轨道上来。人民政府的行为不仅应当按法律、法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且，要求这种决定符合法律的意图和精神，符合公平、正义等法律理性。通过依法行政，把企业生产经营的权力切实交给企业，减少政府的行政干预，按照市场经济规律，运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，调节社会总需求的基本平衡，使行政管理切实为市场经济发展服务。

    （三）依法行政是社会主义民主政治和宪法原则在行政领域中的体现

    党中央对行政机关提出“依法行政”的要求，是我国社会主义国家的性质和政治体制所决定的。我国是人民当家作主的社会主义国家，行政权力来源于人民，依法行政是人民民主国家民主政治的本质体现。这是因为，行政权力历来是国家诸项权力中最普遍、最活跃的权力，而行政领域又是国家与公民进行日常联系最多的领域，行政权力的行使具有快速性和灵活性的特点，政府行政机关拥有这种即时即事决策的权力，随时随地都会给社会、公民带来巨大影响。所以，迫切要求全面地实行法治，依法规范行政权力。

    依法行政不仅要求有完善的法律制度，而且要求摒弃与封建专制残余及某些个人偏见相联系的“人治”因素，摒弃“以言代法、以权压法、有法不依、违法不究”的“人治”现象，实现全社会普遍平等和依法办事的法治要求，保证人民在自已的法律面前人人平等，不允许任何人有超越于法律之上的特权。法律至上，一切行政活动都必须受制于同一法律。因此，依法行政是对行政活动的一种限制和约束，同时，也是广大公民监督国家行政机关的一种手段。为此，不断地加强社会主义民主政治建设，不断地提高社会生活的民主程度，通过各种渠道确保广大公民监督政府依法行政的民主权利得到充分保障，真正体现在法治上人民当家作主，能够参与国家大事的管理，才能充分调动人民群众的积极性，促进社会主义法治建设。

    （四）依法行政是行政职责和行政职权相统一的要求

    从国家要求依法行政的内涵看，它包含着法律保留、法律优先、职权法定、依据法律行政职责与行政职权相统一等内容。而依据法律职责和职权相统一，则是依法行政的核心。

    行政职责是行政主体在行政职权过程中所必须承担的义务，它是行政职权的“孪生兄弟”。职权是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会事务的权力。它与公民的权利不同，公民的权利可以行使，也可以放弃。但行政机关的行政职权既不能放弃，更必须严格行使。行政主体在享有行政职权的同时，必须履行相应的行政职责，行政职责随行政职权的产生、变更或消灭而相应变化。行政职责是义务，不能抛弃或违反。否则，行政职权将会削弱或膨胀。仅凭命令，凭局部经验，凭“长官”意志进行管理，就易造成极少数行政执法人员的任意性，以致滥用行政权力。有的行政机关把职权等同于公民的权利，愿意行使就行使，不愿行使就搁置，这些都是行政职权的滥用。行政职责则要求行政机关切实履行职务，不得失职；必须遵守权限，不得越权；符合法定目的，行政合理等。否则，应当受到地方国家权力机关的追究和人民群众的指控，由此可见，行政机关依法行政，就是依据法律，保证行政职责和行政职权相统一，体现依法行政的核心所在，不依法行使职权就应当承担法律责任。

    （五）就我国目前依法行政还处于开拓阶段的状况来看，应注意的事项甚多，但以下几点更为广大群众所关注。

    一、行政机关之间权限划分不清，现行的法律、法规和规章本身尚待完善。目前，形成规章，执行法规和某些纠纷裁决往往是同一行政机关，这就缺乏监督机制和必要的相互制约。如有些部门既管市场，又办市场，又制定市场规章。这种状况，地方国家权力机关及人民群众即很难进行监督。有些部门既管城市建设，又承办城建项目，又进行建设质量监督，“自已监督自已”，这种体制漏洞不少。另一方面，同一法律行为，有的交叉过多，职责不清，多头管理，政出多门，客观上形成有关行政机构“不作为、乱作为和难作为”的现状。行政机关权限划分不清容易导致：１、“行政执法的密集地带”各行政执法部门都争着管，借法扩权，争权夺利，造成重复执法，严重违背“一事不再罚”基本原则。２、“行政执法空白地带”有些行政执法领域，机关不明，权限不清，职责不分，行政机关不想管，不敢管。

    二、行政法律规范不健全。一些法律、法规和规章对行政机关的职权设置过多过大。尤其在自由裁量权的设置上，规定的幅度过大，容易造成某些行政人员任意行使权力。有的由于利益驱动，助长了行政执法的趋利性倾向，对国家整体及人民群众以及其他社会组织的合法权益保护不够。在行政征收问题上，没有严格按照国家法律规定的程序进行，各行其是，以致“乱收费”、“乱罚款”、“乱摊派”泛滥成灾，正如朱容基总理最近指出的：“很多政府机关，在国家规定以外，征收各种费用，使老百姓负担不堪，民怨沸腾，对此必须整理和改革。”

    三、执法队伍整体素质有待提高，部分人员依法办事的法治观念仍较淡薄。不仅

    某些一般行政人员在行使权力时存在有法不依的状况，而且，肩负一定指挥责任的少数行政领导的法治意识也较淡薄，在执法机关经费不足，执法人员收入偏低的情况下，鼓励“皇粮不足找杂粮吃”，甚至滥用职权，以权谋私，贪赃枉法，触犯刑律，

    造成执法无序，严重损坏公民权利。有些执法“正规军”不过几十人，而“雇佣军”有几百号人，人员素质参差不齐，行政执法效果可想而知，这种事例已连续见诸报端。

    （六）针对上述问题，其依法行政的对策应注意以下几点：

    一、进一步加强行政立法，为依法行政提供全面的法律依据，保证行政管理的统一性、连续性和稳定性。依法行政的前提是有法可依。当前，我国正处于社会主义初级阶段，我国现行的行政法规体系还不完备，这对依法行政有较大影响。为了建立高度民主、法制完备的社会主义政治体制，贯彻依法行政的基本要求，有关方面应继续加强行政立法，使行政法规进一步合理化、系统化，进一步完善行政体系的法制建设，实现组织机构职能编制和工作程序的法定化，使我国国家行政的各领域、各部门、各环节都有法可依。为此，必须制定关于国家行政机关的性质、地位、组织原则、结构体制、任务职权、人员编制及其设立、变更和撤销程序的国家行政机关组织法；必须制定关于国家行政活动的目的、对象、范围及其所遵循的原则、方法、程序的行政活动法；必须制定关于对国家行政管理活动实行监督的主体、目的、范围及其应遵循的原则、方法、程序的行政监督法；还必须制定国家军事、外事、民政、公安、司法、经济、教育、科技、文化、卫生、体育等各个行政领域的部门行政法规，使我国行政法规形成纵横交错，配套成龙的完整的科学体系，使国家行政各部门、各环节均有法律准绳。同时，加快实施《行政处罚法》、《国家赔偿法》，实行追究行政责任制，错案追究制，以及执法责任制和评议考核制。直接对行政机关的具体行政执法行为的合法性和合理性提出法律要求，赋予行政管理相对人行政救济和司法救济权利，迫使行政机关有法必依，执法必严，违法必究。从而适应深化行政体制改革的需要，实现国家行政管理的正规化、法制化。

    二、加强执法监督，健全多元监督机制和行政管理的监督统一标准和程序。社会主义法律体系的形成并不等于社会主义法治国家的建成。只有把已形成的行政法规确实成为现实，把反映在法律中的人民意志真正成为治理国家的实践，才意味着法治国家的到来。因此，需要通过加强执法监督，健全监督机制，保障宪法和法律得到有效实施。实践还启示我们，要充分发挥行政监督主体的广泛性，还必须对行政管理活动做到事先监督、事中监督、事后监督、步步设防，使依法行政的要求在国家行政管理工作中得到全面而有效地贯彻。

    党对国家行政的监督是最主要的，最具权威的一种监督，由于行政机关工作人员大多数是共产党员，党内设立的专职监督机构——党的纪律检查委员会，在同级党委领导下，通过检查和督促，保证国家行政机关中的党组织和党员切实遵守法纪。同时，审查和处理违反党章、党纪和国家法律、法令的案件，来实现党对国家行政机关的严格监督和强有力的领导。国家权力机关的监督也很重要。这是以各级人大监督为主导的多元监督机制。各级人大对同级“一府两院”实施法律监督也具有很高的权威性，是国家层次中最高的法律监督，通过视察、质询、述职、评议、汇报、询问等多种监督方式，及时地督促和帮助行政机关总结经验，纠正偏差，推动依法行政。在这样繁重的任务中，要提高人大监督力度，各有关方面必须自觉地支持人大工作，行政机关自觉接受监督，同时，人大也要按党中央要求，做到敢于监督、善于监督、勤于监督，以确保法律监督的有效性和及时性。作为行政机关，不仅是行政的执行者，同时也是下级行政机构的监督者，要发挥行政机关内部监督的重要作用。如中央与地方，上级与下级的行政机关之间的纵向监督，各不相隶属的行政机关之间的横向监督。必要时，在行政机关内部专门设立特别机构实行监督，这种监督也极为重要。同时，还要通过检察机关、审判机关的审查促进行政执法行为的司法监督，促进行政活动遵循宪法和法律进行工作，确保法律的严肃性。还应该重视报刊、电视、广播等舆论工具在行政监督中的积极作用，通过实行政务公开，介绍依法行政的成功经验和揭露违法行政的不正之风，也将有力地推动行政机关做好工作。

    三、加强队伍建设，提高行政执法人员的法律意识和法律素质是依法行政的重要保障。依法行政水平的提高有赖于建立一支执法水平和执法素质较高的执法队伍。执法人员具有良好的法律意识和较高的法律素质是依法行政的必要条件。法律意识是指依法办事、依法行政、依法律已、依法行使权利和义务的意识。而法律素质是指人们在一定的自身素质的基础上形成的法律知识、法律心理、法律道德和法律能力的总和。如果没有执法人员自觉的法律意识和较高的法律素质，纵然有法可依，也难以做到良好效果。因此，对行政执法人员的法律教育和执法素质的提高，同样具有重大意义。此外，要更加重视领导干部法律素质的提高。领导干部学法要进一步规范化、制度化。应定期举办领导干部法律讲座，制定长期学法计划。同时，要把学法、知法、守法作为各级干部考核的重要内容，把法律意识和法律素质作为考核政绩提拔任用的重要标准。各行政机关要建立行政执法责任制。既要抓法律知识的学习，又要抓纪律整顿，不允许用行政命令，行政手段替代必要的法律手段处理政务。要使执法人员善于运用法律武器来管理经济和社会事务，只有行政执法人员的法律意识和法律素质得到显著提高，行政主体在法律规范的范围内方能切实担负起依法行使管理职能的重任。保证执法公正、严明，维护人民政府行政机关的崇高权威和法律尊严。

    四、以机构改革为契机，努力创造良好的依法行政的环境。机构改革实质上是整个行政管理体制的改革，也是依法行政要解决的内部环境问题。通过“三定”方案，理顺政府各行政部门之间的关系，首先是“转变政府职能，实现政企分开，把政府职能转变到宏观调控，社会管理和公共服务方面来，按照权责一致的原则调整政府部门的职责权限，明确划分各部门间的职能分工，合并相同和相似职能交由同一个部门承担，克服多头管理，政出多门的弊端”。各级人大和政府在推进依法行政的工作已取得显著成就的基础上，在机构改革的同时，要按照党中央的要求进一步抓紧清理与现行法律相抵触的行政法规和规章，保持法律、法规和规章的一致性，确保执法有法可依，对行政职权的设定和行使都必须加以制约，对实体的权力，其重要的工作程序应予以明确的法律规定，以纳入法制轨道。对行政职权设置出现的“空白地带”或“交叉地带”要严肃界定，合理设置职权，控制自由裁量权。其次，裁减政府机关工作人员，从而达到提高行政效率，优化人员结构，促进行政执法人员不断进取，提高行政执法水平，兢兢业业为人民服务，使之不能懈怠，以权谋私，滥用职权。要强化一切社会组织和公民的法制观念，从进一步搞好学法、普法、护法入手，营造整体的法治外部环境。从被管理者的角度而言，公民需要通过认真学习，自觉学法以法律规范自已的行为，配合和支持政府依法行政。同时，也需要一切社会组织和公民自觉主动地对行政机关实施监督，用法律手段维护和促进全社会的稳定发展。