一、禁毒专业组织在基层基础建设中存在的问题及原因分析

    （一）上级对禁毒专业组织的基层建设的界定需明确

    公安部提出的“基层基础建设”是三个并列的词组，“基层”是指各个组织中最低的一层，它跟群众的联系最直接；“基础”是指事物发展的根本和起点；“建设”是指创立新事业、增加新设施（《现代汉语词典》第五版***页、***页）。根据这一名词解释，就当前机构设置而言，禁毒专业组织的基层就是县（区）禁毒缉毒大队，禁毒工作的基础就是禁毒各项业务的初始方面，禁毒基层基础建设就是给基层禁毒部门增加新建设、给基础禁毒工作创立新事业。如果这样的认识能够成立，那么一些问题就需要界定，才能更加扎实深入开展禁毒基层基础建设工作。

    问题之一，基层禁毒专业机构性质需要界定。基层禁毒专业机构的性质到底是属于刑侦系列、治安系列还是独立的专业警种？站在公安部的层面上，禁毒专业机构的基层，究竟是指地（市）一级还是县（区）一级？基层禁毒专业机构建设除了队伍建设、硬件设施建设外，是否还应该包括禁毒群防群治队伍建设？对机构设置，上级没有明确、统一、规范的制度规定。中央****年第*号文件和****年第**号文件都明确指出要加强禁毒专业队伍建设，但是落实到具体操作层面上，就没有关于机构设置、级别设定、职责任务等方面的明确、统一、规范的制度规定，从而使下级对中央文件认识不一、贯彻措施不一。

    问题之二，基层禁毒业务工作的重点需要界定。与国家、省级禁毒专业队伍业务相比，基层禁毒队伍除了开展国际禁毒合作不涉及外，其他主要业务几乎全部囊括。但就基层性和基础性禁毒业务工作而言，工作应该有侧重点，是应侧重于重特大案件的经营和侦破、大宗毒品的缴获，还是应侧重于对毒品违法犯罪分子的打击、禁毒的预防教育、涉毒人员的了解、监控和重特大案件线索的初始获取。由于工作重点不明确，基层禁毒专业队伍眉毛鼻子一把抓，重视大要案件的侦破、毒品的收缴，忽视应该基层承担的禁毒基础工作，或者根本不抓基础工作。

    问题之三，禁毒基础工作内容需要界定。上级没有对禁毒基础工作制度、开展程序、步骤、措施等作明文规定，缺乏制度的规定或指导，比如吸毒人员的登记工作，对什么是吸毒人员、如何界定和登记、对外地吸毒人员如何进行信息交流等等没有统一的规定，造成禁毒工作开展多年，吸毒人员底数仍然不清的尴尬局面。近年来，从全国禁毒队伍中曝光的违法犯罪案件来看，绝大多数都发生在基层，都与禁毒基础工作制度缺位有关。

    （二）社会对禁毒工作的认识存在不足

    *、社会对毒品问题的认识存在偏颇。一是毒品固有的成瘾性使大批染上毒瘾的吸毒人员很难戒断毒瘾，毒品消费市场难以在较短时间内摧毁，毒品违法犯罪问题很难立竿见影根治。这就使得一些人对禁毒工作存在认识上的偏差，要么因一时的整治初见成效而缺失长期性、艰巨性的认识；要么因难以根治而丧失信心和决心。更有甚者，认为与其治理不好，不如像荷兰等少数国家一样，使毒品合法化。二是毒品犯罪侵害的对象是吸毒人员，且犯罪行为非常诡秘、隐匿，对公共安全的影响是间接的，导致部分群众对毒品犯罪认知程度不是很灵敏的，认为吸食和贩卖毒品是个人的事，无碍大的公共安全，只要自己不去碰，就与己无关。正因为有这样的认识存在，使部分社会群体对禁毒工作重要性、必要性认识不足，认为抓禁毒工作可有可无，不碍治安大局。

    *、偏颇的政绩观阻碍禁毒基础工作的加强。缉毒侦查破案能出成果、禁毒基础工作难成“正果”，这是在偏颇的政绩观指导下的事实。缉毒破案能以侦破了多少大要毒品案件、缴获了多少毒品、毒资，广受党委政府和人民群众的关注，而禁毒基础工作，由于毒品的成瘾性、吸毒人员难以改过自新，工作的社会效果难以显现，因此，为了突出政绩，部分领导更重视和强化毒品犯罪侦查破案、弱化禁毒基础工作。

    *、对国家关于禁毒经费支持政策认识有误。**年，国家为了进一步加大打击毒品犯罪的力度，支持禁毒工作，决定将缉毒侦查破案中收缴的毒资和罚没款项全部用于禁毒工作。由于毒品交易仅次于军火交易，侦破毒品案件常常能收缴一些毒资，加之基层政府对公安机关经费不能全额保障，“依法创收”就成了基层禁毒队伍工作经费的主要来源。

    （三）奖励机制不是很健全

    一是重视案件奖励，忽视禁毒基础工作表彰。多年来，各级对侦破重特大案件表彰奖励得多、奖得重，参战人员精神和物质上得到了双丰收；而在禁毒基础工作方面却很少有表彰奖励，默默从事禁毒基层工作的民警得不到应有的鼓励。在这种导向下，各级禁毒队伍“全警”破大案、缴毒品、追毒资的“一窝蜂”局面，一些缉毒民警立功心切、编造假案、滥用特情走上犯罪道路的典型案例，就是这种过分单一的奖励机制造成的。二是禁毒基础工作考评机制不健全。由于禁毒基础工作制度不完善，相应科学、合理的禁毒基础工作考评机制没有建立，造成基层禁毒队伍对如何搞禁毒基础工作、怎样搞好禁毒基础工作“无的放矢”，或者干脆不搞。

    （四）基层禁毒专业队伍装备较差

    作为专业警种应该拥有专业禁毒装备，如针对吸毒人员是否吸毒成瘾的检测设备，针对实施控制下交付的无线语音监控设备，针对现场调查取证的录音、录像、照相设备，针对禁毒宣传教育的宣传教育设备，针对建立毒品信息系统的计算机设备等等，这些对基层禁毒专业队伍非常有用，但是也非常奇缺，靠基层自身难以很快解决。

    二、加强禁毒专业组织的基层基础建设的建议

    （一）机构设置、职能规定应规范化、制度化

    *、建议上级公安机关和编织人事部门对禁毒基层单位的机构级别设置、人员编制数量尽快拿出一个规范化、制度化的规定，稳定禁毒基层队伍的“军心”、培育基层禁毒民警责任心。辖区内吸毒人员的数量、与“毒源地”的距离、经济状况和交通位置等，均能反映一个地区毒品形势的严峻与否，因此，可以以此为基层禁毒队伍设置定编、定人、定职责的主要依据。

    *、合理界定基层禁毒队伍的职能职责。基层禁毒队伍工作重心应该在基础工作方面，与上级禁毒队伍的工作侧重点有一定的差异，建议上级公安机关和编织人事部门应在相应的规定上予以明确，从制度设计上避免工作职能职责方面的“上下统一”。

    （二）明确禁毒队伍基层基础建设的工作重心

    *、强化禁毒基层队伍建设。禁毒基层队伍建设应包括执法专业队伍建设和禁毒群防队伍建设两个方面。

    一是强化禁毒执法专业队伍建设，苦练基本功。第一，强化禁毒专业法律法规学习，熟练运用禁毒法律法规；第二，熟悉毒品知识，了解党和政府关于禁毒工作的大政方针，提高毒品预防宣传教育能力；第三，学会做群众工作，掌握获取毒品违法犯罪案件线索本领，竭力做到耳聪目明；第四，搞好实战训练，提高实战技能，要针对毒品案件的诡秘性，着重从侦查谋略、调查询问、侦查讯问、追击堵截、控制赃物、化妆跟踪等技能方面不断更新毒品刑事侦查技能；第五，熟悉辖区内涉毒违法犯罪人员情况（包括姓名、绰号、违法犯罪前科、家庭住址、主要人际关系等等），了解辖区内毒情形势。

    二是强化禁毒群防队伍建设。上级禁毒部门在各类文件中都要求各级禁毒部门要重视禁毒工作社会化，大力组建禁毒自愿者队伍。但是实际工作中，这方面工作开展得不尽人意，这其中既有认识和重视程度的原因，也有经费保障、制度建设方面的原因，我认为更重要的是没有把它纳入禁毒基层建设。为了强化这方面建设，建议：第一要将禁毒群防队伍建设纳入禁毒基层建设，使这支队伍组建有序、管理有据、工作有保障；第二要发挥这支队伍贴近群众、了解群众的作用，教会他们获取有价值毒品违法犯罪线索的方式方法，鼓励他们为我工作；第三调动禁毒群防队伍积极性，搞好禁毒预防宣传教育。

    *、以创建“无毒社区”工作为载体，全面强化禁毒基础工作。

    一是强化禁毒预防宣传教育，遏制新吸毒人员的滋生。作为禁毒队伍的基层，跟群众的联系是最直接的，因此，面对面的给群众进行禁毒预防宣传教育应该是禁毒基层队伍的一项重要工作。禁毒工作年年抓、吸毒人员年年增的事实表明，禁毒预防宣传教育工作仍与预期差距较大，主要原因就是基层禁毒队伍宣传教育工作还做得不实，没有真正沉下去，没有与群众面对面的进行宣传教育。因此，我们应该把禁毒预防宣传教育工作纳入禁毒基础工作的重要内容。

    二是搞好情报信息的收集、初筛和上报。情报主导警务是当前公安工作的先进理念，禁毒工作尤是如此。基层禁毒队伍由于能跟群众直接联系，只要能真正扑下身子、深入群众，就能获取很多线索、了解很多情况。由于技术装备条件和重特大毒品案件均为跨区域作案等方面的原因，基层禁毒队伍获取的情报只是粗线索、真假混杂的，还需要基层禁毒队伍进行初查和筛选，并在初筛的基础上上报上级禁毒部门研判。因此，搞好情报信息的收集、初筛和上报也是禁毒基础工作的重要内容。

    三是涉毒违法犯罪人员信息的调查、登记。涉毒违法犯罪人员按照公安部的规定，都是重点人口，其帮教监控工作已经纳入派出所基础工作范畴。同时，这类人员又是特殊的违法犯罪分子，容易屡教不改，需要一个部门对他们进行全面的调查和掌握，基层禁毒队伍理该担此责任，做到底数清、情况明。

    四是强化易制毒化学品管理，协助搞好精神麻醉药品的监管。根据国务院颁布的《易制毒化学品管理条例》《麻醉药品和精神药品管理条例》规定，公安机关担负着易制毒化学品生产、经营、购买、运输等方面的管理责任和麻醉精神药品监管责任，因此，此项工作理应是禁毒基层部门的一项基础工作。

    *、加大对零星贩毒活动打击力度，遏制毒品来源。近年来毒情形势的不断蔓延和发展，使禁毒最高决策层认识到了，毒品消费市场不控制，禁毒工作难以取得决定性的胜利，事实也证明，有零星贩毒分子，就有毒品来源的“上家”，就有毒品的大量流入，同时，有了零星贩毒分子，吸毒人员才有毒品的来源，因此，零星贩毒活动是最猖獗的毒品犯罪活动，是贩毒犯罪活动的“起点”，也是广大群众能够看得到的、最痛恨的毒品犯罪活动。因基层禁毒队伍技术装备差、情报线索质量低、案件管辖权力有限，加之在公安部最新颁布的《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》中，做出了关于派出所不办理贩毒案件的规定，所以，打击零星贩毒活动、及时解决群众反映强烈的贩毒问题，应该是基层禁毒队伍理所当然的重点工作，也是搞好禁毒基础工作的必然要求。笔者认为，侦破重特大毒品案件应该是上级禁毒部门的工作重点，由他们负责侦破，或者组织抽调基层禁毒队伍参加侦破。

    *、整治毒品问题严重地区、场所，从严查处毒品违法案件，遏制毒品的危害。按照公安部“什么问题突出就整治什么问题，哪里问题严重就整治哪里”的要求，及时针对群众反映强烈的禁毒工作问题，开展重点整治，加强对吸毒等违法活动的查处。

    （三）建立健全禁毒基层基础建设绩效考核机制

    在重奖大要毒品案件的基础上，建议建立健全如下考核机制：

    一是开展基层禁毒队伍等级化评定。学习其他警种队伍等级化评定的先进经验，对硬件、软件建设设置不同等级的达标要求，号召全体基层禁毒队伍积极参与。通过开展此项工作，促使当地党委政府和公安机关党委重视禁毒基层基础建设，加大投入、落实责任，同时也促使基层禁毒队伍搞好本职工作，强化基层基础工作。

    二是开展创建“无毒社区”先进评比活动，推进禁毒基础工作。根据禁毒基层队伍的设置情况，坚持开展一年一次的创建“无毒社区”先进县区（地市）评比、表彰活动，从精神和物质两方面激发基层禁毒队伍开展禁毒基础工作的主动性、积极性。

    三是科学制定打击毒品违法犯罪奖励标准，综合评判缉毒工作。有力打击毒品犯罪分子，将其绳之以法，是缉毒工作的最终目的，因此，在缉毒工作评判标准中，应既看重特大毒品案件侦破数、毒品的缴获数，也要看毒品犯罪分子的逮捕数、起诉数。

    （四）改善硬件投入渠道

    一是基层禁毒部门要积极争取当地党委政府和本级公安局党委的支持，认真落实中央关于禁毒工作经费纳入本级政府财政预算和公安经费保障的规定，保证禁毒工作财政预算和禁毒办案经费的落实到位。

    二是建议上级禁毒部门加大对基层禁毒部门禁毒工作保障情况的监督、检查，督促下级党委政府、公安机关落实禁毒工作保障。

    三是希望上级禁毒部门加大对基层禁毒部门装备的力度，通过直接扶持或者上级扶持、下级财政匹配等形式，将开展基础工作、侦查破案急需的设备、器材装备到基层一线，充分发挥其工作效能。