城乡结合部是每个城市都存在的特殊区域，它具有多元的社会利益结构、不同的社会阶层、复杂的人群结构等特征。随着我市“四大一新”发展战略的进一步深入，尤其是“大框架城市”建设力度的加大，工业化、城市化进程的加快，城乡结合部的范围必将进一步扩大。因其处在农村与城市的过渡区域，多种行政管理体系的分界线，又是农村文明与城市文明碰撞交融的汇合处，往往是矛盾纠纷、刑事案件、违法犯罪高发区域。如何抓好城乡结合部的和谐平安建设工作，促进全市和谐稳定，是我们亟待认真思考和解决的问题。

    一、理顺管理体制，高度重视民生

    一是行政区划问题。城乡结合部由于土地批租、房地产开发而导致土地管理分割，城乡单位犬牙交错，“一地两府”及“一地多主”的现象比较普遍，带来较突出的跨区域的管理矛盾。对此，城乡结合部行政管理体制改革应从乡镇政府向街道办事处体制转轨，对不再保留农业生产和农业人口的农村行政区域，实行街道办事处替代乡镇政府管理的过渡性制度改革。在过渡期内，由乡镇政府转制为街道办事处的，按照城市管理要求，实行街、乡统一管理，保留乡镇政府的经济管理职能和财*体制。一旦条件成熟，即与城区街道办事处体制接轨，承担起城区政府赋予的城市管理和社区服务职能。重新划分行政区域，将城区中心及其边缘地带归乡镇管辖的插花地带划给所在街道，便于区域管理。

    二是户籍管理问题。鉴于城乡结合部与老城区在就业和子女教育等方面的巨大反差，城里动迁户凡是牵涉到就业和子女教育的，多数保持人户分离；而农民则鉴于经济利益的考虑，也不愿意“农转非”，增加了户籍管理的难度。要抓住当前国家启动户籍制度改革的机遇，积极主动调整“农转非”政策，加快“农转非”步伐，将城乡结合部地区农业人口逐步转为城镇人口，全部纳入城镇职工劳动与社会保障体系。尽早研究出台与我市经济社会发展水平相适应的城乡社会保障衔接政策，为城乡结合部地区农业人口转为城镇人口铺平道路。同时，要重新修订“农转非”人员安置政策，将他们中的困难群体纳入城市“弱势群体”范围，享有与城市下岗职工同等的特殊优惠待遇。并制定有关农村集体资产处置的新政策，为撤乡并街、撤村并居，实现农村管理体制向城市管理体制的转换奠定基础。搞好城乡结合部社区建设，突破“二元社会”管理体制，必须使“户籍管理模式”向“居住地管理模式”转变，打破户籍属地界限，将“人户分离、城乡混居”人口全部纳入社区的日常管理和服务范畴。搞好制度创新，变人口的控制性管理为合作式治理，政府依法行政，公民依法自治，其他社会组织参与公共管理和服务，在社区范围内建立全新的、没有户籍身份限制的互动型人口管理模式。通过按居住地界定管理与服务对象，可以从根本上避免因户籍属地、性质不同所造成的政府管理、服务不到位，“人户分离、农居混居”人口的民主权利和合法权益得不到保障以及只要权利、不尽义务等情况的发生。

    三是征地补偿问题。目前，城乡结合部的大量农村集体土地被征用为建设用地，随之产生的纠纷与争议日益增多，征地补偿款收益分配问题逐渐成为热点和难点问题。这类问题能否得到公平、合理、妥善的解决，直接关系社会稳定。为此，一要切实加强村级班子建设，建立严格的农村工作监督机制。二要牢固树立法治理念，不断提高村干部综合素质。三要建章立制，健全和完善各项规章制度并严格执行。四要积极发挥监督机制作用，架起党和群众沟通桥梁。五要加强资金监管力度，实行民主理财、财务公开。六要遏制家族势力、利益团体、黑恶势力等控制征地补偿款分配行为。七要注意保护特殊人群的合法权益，解决农村集体经济组织代表的大多数成员与特殊人群（包括出嫁女、上门婿等）之间的纠纷。

    四是农民出路问题。首先，要提高思想认识，促进农民转型。通过加大农民的教育培训以提高他们的素质，使农民真正地从土地上走出来，改行到企业，进入到园区，融入到城市。其次，要做好农业产业化、工业化、农村城镇化的工作，做好整体规划。第三，要解决失地农民最低生活保障、就业等问题。政府可设立被征地农民基本生活保障专户，主要用于缴纳养老保险费。政府可出台一些措施，鼓励失地农民二次创业，从发展上寻求最终出路。这样，有利于解除被征地农民对失地的恐惧，使他们能老有所养。第四，要将失地农民纳入城镇社会养老保障体系，逐步提高失地农民的社会保障水平，切实改善民生，统筹城乡发展。

    五是农民建房问题。随着城市框架的不断扩大，工业园区的兴起，征地规模越来越大，房地产的不断升温，城乡结合部农民失地情况严重，农民建房将是一个棘手的问题。对此，要搞好规划，站在长远的角度，高规格、高标准规划好结合部农民建房，使其和城市建房相融合，不影响城市规划和形象。一方面要“疏”，规划农村集镇建设，引导合法建房、合理投资，抓好正面教育；另一方面要“堵”，依法查处违法建筑，坚决拆除结合部地区“见缝插针”式的乱搭乱建，抓好反面教育。要探索新路，根据《土地管理法》“一户一宅”的规定，针对“一户多宅”和空置住房情况，探索制定相关激励、补偿措施，促进农民多余宅基地的合理流转。要加强整治，清理、盘活农村宅基地，集中建设农民房屋，缓解农民建房缺宅基地指标的矛盾，加大结合部社会主义新农村建设。

    二、加强治安管理，整治治安乱点

    第一，加强出租房屋、流动人口的管理。在城乡结合部，由于其优越的区位、廉价的房租，加上管理较薄弱，使大量外来人口在此聚集，虽然给这一过渡地带的经济发展增添了活力，但同时也带来环卫、治安、计划生育等突出问题，其中许多治安问题与结合部出租房屋和流动人口的管理不善有关，少数不法分子把租赁的房屋作为从事违法犯罪活动的窝点，有必要加强对出租房屋和流动人口的治理整顿。一是实行服务多数、管住少数的方针。把加强流动人口管理作为抓好城乡结合部社会治安综合治理工作的重中之重，加强流动人口的申报、建档、登记工作，提高暂住证办理率。摸清流动人口的底数，全面做好租住人员的信息采集工作，建立管理档案，做到底数清、情况明，提高流动人口的信息化管理水平，将无合法身份、无正当职业、无正当经济来源的“高危”人群作为重点监管对象，严格管理。二是加大清查力度。加强对出租屋的日常巡查和监管，排查安全隐患，对不符合安全标准的，责令限期整改，整改不合格的一律不准出租；对出租屋内的“黑网吧”、“黑诊所”、制假售假窝点、无证经营的“三小场所”（小娱乐场所、小作坊、小商店）以及未领取营业执照的家庭式旅馆、时钟租、日租的出租屋，要坚决取缔，妥善解决好出租屋存在的突出治安问题。切实提高对出租屋及租住人员的管理和控制能力，达到查得细、防得严、管得住的效果。三是重点抓好三个层面。首先是管好屋主。有关管理部门要加大出租屋管理法律法规和有关政策的宣传力度，引导屋主主动支持、配合管理。加大对屋主违反出租屋管理规定的查处力度，对出租屋内发生责任事故和违法犯罪案件的，要依法追究相关责任人的法律责任。其次是健全管理队伍。进一步完善镇、村、组三级出租屋管理架构，建立和加强流动人口和出租屋协管员队伍。再次是要完善信息平台。建立资源共享、反应迅速的出租屋管理公共信息平台，切实做到信息收集齐全，资源录入及时，信息反馈快速，跟踪管理到位。

    第二，加强对有劣迹的重点人员的调查工作。对有劣迹的重点人员要落实帮教、管控措施，真正做到底数清、情况明、信息灵、管控严；对刑释解教人员，要认真落实衔接、安置、帮教措施，防止他们重新违法犯罪。在结合部的农村，重点帮助刑释解教人员落实责任田、征地补偿款或股份分红，解除他们生活中遇到的困难，鼓励和支持他们树立起回归社会的信心。

    第三，加强重点行业、领域的管理控制。对结合部集镇、集贸市场、中小学校、矿山、企业及各类收旧、修理行业，要按照“合理调控、保护合法、打击违法、取缔非法”的原则，科学规划，合理设点，相对集中经营，以利于管理。各主管部门要落实责任，建立完善各项台帐、票证、登记等制度，强化日常检查、监督，严格年审。工商、公安、城管、经贸、质量技术监督、电信、银行、物资和供销等相关职能部门要加强配合，建立健全定期联合检查整顿制度和情况通报制度，及时发现并依法查处违法违规行为和销（窝）赃行为。

    第四，加强对结合部留守儿童、妇女、老人及辍学、流浪儿童、服刑在教人员子女的管理与服务工作。重点是要严密防范、严厉打击侵害未成年人特别是农村留守儿童的违法犯罪活动，切实保障他们的合法权益。要加强对他们的教育、引导、帮扶等工作，真正做到该家庭负责的由家庭负起责任，该学校负责的由学校负起责任，该政府负责的由政府负起责任，在全社会营造关爱他们的氛围，为他们的身心健康和健康成长创造良好的条件和环境。

    第五，大力整治城乡结合部治安混乱地区和突出治安问题。一是由综治办和公安机关牵头，组织、民政等部门密切配合，对城乡结合部治安混乱地区和软弱涣散的村级班子进行排查，把治安混乱的区域、部位、场所搞清楚，把突出治安问题摸清楚，把软弱涣散的村级组织搞清楚，把导致治安状况混乱和村级党政组织软弱涣散的原因搞清楚。二是对治安混乱地区和软弱涣散的村级党政组织，要逐一分析研究，逐一制定整治方案、目标、措施和期限。特别是对治安混乱的重点地区和软弱涣散的重点村级组织，各地党委、政府和有关部门主要负责同志要亲自动手，包点督办，做到局面不改、人员不撤、工作不停。三是要重拳整治。严厉打击结合部地区的村霸、乡霸、矿霸、菜霸、水霸、强揽工程等恶势力和黑社会性质犯罪，依法查处其背后的保护伞，坚决消除造成结合部地区治安混乱的祸根；严厉打击盗窃、抢劫、抢夺、干扰建设和发展的违法犯罪；严厉打击拐骗、强迫农民工、未成年人劳动的违法犯罪；严厉打击制贩毒品、六合彩赌博、卖淫嫖娼、非法传销等违法犯罪；严厉打击敌对势力、邪教组织向结合部地区的渗透活动，进一步净化结合部社会环境，维护结合部地区社会政治稳定。

    三、夯实基层基础，实行群防群治

    第一，公安机关要重心下移，充实一线。一是在结合部区域划分成若干个片，在每个片的人口相对集中、治安相对复杂的地方设立区域警务室，采取灵活机动的警务对策，实行*小时受理群众报警求助、法律咨询、办理证照、治安巡防、调解纠纷等。二是建立治安形势通报制度，及时向广大群众公布辖区治安状况，提出治安防范对策，指导村民提高治安防范意识，落实防范措施。三是对所辖区域定期巡查，在警务室定期接待群众，在接到群众报警或者派出所出警指令后，要立即赶到现场进行处置。四是警务室民警要负责为中小学生上法制辅导课。同时要履行指导、带领民兵、治安巡防队员开展治安巡防的职责等。五是在结合部的交通要道、农贸市场、金融网点或多发案地段等重点部位，要设置动态治安执勤点，设立治安岗亭、卡口，提高对违法犯罪的防、控、堵、截能力。

    第二，强化群防群治建设。一是建立以村支书、治保主任、治安积极分子为主体的治安情报信息员队伍，利用他们人缘、地缘、亲缘等优势，及时了解掌握治安情况，化解矛盾纠纷，控制事态恶化。二是深入开展依法治村活动，及时化解山林、水利、邻里、婚姻、家庭等各种纠纷，善于运用法律的、行政的、思想文化的等多种手段，实行综合治理。三是招募护村志愿队员，驻地企业、单位要积极配合，有钱出钱，有力出力。各村民小组和企事业单位开展“厂企联防”、“联店联防”等形式的巡逻守护工作。四是要进一步整合结合部街道、乡镇综治资源，充分发挥社区保安、村委会、治保会、治安巡逻队、民兵连（营）等群防群治组织的作用，积极探索建立结合部街道、乡镇专职治安联防队伍，组建护村队、党员干部义务巡逻队和治安巡逻志愿者队伍，组织开展形式多样的治安巡逻、邻里守望等活动。要积极探索建立治安与保险互动、治安防范承包等工作机制，进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的维护治安稳定的动员机制、参与机制、保障机制，稳妥推进治安防范工作的社会化、职业化。

    第三，落实技术防范措施。一是认真建立二、三级报警平台，扩大技防覆盖面，实现城区与各乡镇、村技防网络的衔接，形成有机整体。二是要整合现有技防设施和资源。做好城乡主要道路出入口和国道、省道等主干线两旁的电子警察和监控探头的并轨工作，整合资源，减少浪费。三是加强监控中心管理，实现结合部主要交通路口、重点要害部位和刑事案件多发的公共复杂场所24小时监控，建立治安信息快速反应机制，使之在第一时间将信息传达到各相关综治队伍。