为进一步贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》，不断完善应急队伍和应急体系建设，有效应对各类突发事件，国务院办公厅于****年印发了《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》，各地相继扎实开展了综合性应急救援队伍建设。但由于种种原因，各地的应急救援队伍建设软硬件还存在着相当大的差距，发展也很不均衡。笔者结合工作经历和杭州市实际，就当前应急救援队伍建设中的相关问题作了一些思考，力图提出健全相关机制的对策，使之真正成为防范和应对突发事件的重要力量。

    一、国家层面以公安消防部队为依托的应急救援队伍建设情况

    公安消防部队参与应急救援由来已久。受****年日本地铁“沙林”事件影响，我国公安消防部队就开始逐步发展特勤力量，承担抢险救援任务。这方面，既有法律方面的职责规定（****年*月*日新修订实施的《中华人民共和国消防法》明确规定：“公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”），又有官兵**小时备勤、开展相关业务训练和装备基础等先天优势，这都为发挥公安消防部队社会应急救援工作的骨干和攻坚作用提供了条件。****年，公安部公安消防部队抢险救援工作会议上专门提出了强化公安消防部队抢险救援职能的要求。国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》也规定：“各级县政府要以公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍为依托，建立或确定'一专多能'的县级综合性应急救援队伍。”

    ****年，公安部在湖南召开了全国公安消防部队应急救援工作会议，计划用三年时间，在全国范围内建立以公安消防部队为骨干的省、市、县政府综合应急救援队伍。国家层面的顶层设计已显雏形，东、中部的试点也己确定，北京和成都的应急装备物资储备库己基本建成，长沙和银川直属库建设也将完成；全国已有*个消防总队挂牌成立综合性应急救援队，**个总队制定了综合性应急救援队伍建设意见或规划。

    二、当前各地应急救援队伍建设的不足

    （一）思想认识不统一

    当前，各级党委、政府对综合性应急救援队伍建设总体态度积极，各级部门也普遍认为消防部队是技术专业、装备精良、有战斗力的应急救援队伍，并寄予很大希望。但是，也有少数地方党委、政府并没有真正将应急救援队伍建设作为提升政府应急管理水平、保障社会公共安全的大事、急事、要事来抓，等、靠、拖现象严重：或是受到体制、机制和片面政绩观的影响，对应急救援工作重视不够、投入不足，直接给以公安消防部队为依托建设综合性应急救援队伍造成了束缚。

    （二）责任部门主体意识淡薄

    我国早在****年就专门部署开展了应急救援机制建设，但到目前为止，多数县（市）成立的应急管理办事机构也只是相关部门的一个值班机构或是挂牌机构，不是一个功能齐全的客观实体的常设机构，处于没有具体办公场所、没有具备相应专业技术能力的具体工作人员、没有指挥机制、日常办公制度、有关工作基本空白的状态，使得除了消防部队以外，其他可以调动的专业性队伍不多。有的部门将各项应急救援任务都推给消防部门，突发事故发生后，一旦消防到场，一些部门就退居“二线”，导致现场职责不明、协调困难、联动不畅。

    （三）经费投入不平衡

    我国各地区经济发展水平差异极大，应急救援队伍建设绝对和相对投入也很不平衡。截至****年*月，黑龙江、吉林、陕西*省分别落实了*.*亿、*.**亿和****万元用于应急救援队伍建设。从杭州市的情况看，萧山区党委、区政府高度重视综合性应急救援队伍建设工作，仅****年，区政府就为当地公安消防部队购买了大力龙A类泡沫车*辆，新增德国曼抢险救援车l辆，购置了大批抢险器材，总投入***万余元。但其他经济相对落后的区县，投入上就远达不到萧山的标准。

    （四）建设基础参差不齐

    ****年，浙江加强市、县二级应急救援队伍建设，要求杭州地区在****年完成队伍建设的**%：****年，应急救援队伍完成***%。但从实际来看，各地建设基础参差不齐。就硬件而言，有的泡沫消防车的出泡沫性能达不到建设标准；作为水上和洪涝事故多发的南方地区，有的还没配备潜水装备或冲锋舟。就软件而言，多数地区应急救援队伍还处于起步和摸索阶段，有的以“三台合一”为应急救援指挥平台的运行机制相对科学和完善，但有的“三台合一”则在调度和信息共享、联动机制上存在明显缺陷。不是消防部队第一出动的救援工作，到场后往往没有装备和专业人员，无法采取有效措施，最后还是要消防部队前去救援，既造成了人力和物力的极大浪费，又贻误了救援的宝贵时机。

    三、影响应急救援队伍建设的因素

    虽然很多省市、区县均挂牌成立了应急救援队伍，但多数有其表而无其实，仅停留在成立大会、授予队旗、揭牌、领导讲话等几个层面，而不能从体制、机制、经费、器材等各方面根本确保队伍的有效运转，尤其是以下几个瓶颈问题亟需解决。

    （一）经费投入与安排问题

    ****年杭州在全国地级市GDP排名第*，但区域经济发展极不平衡，在长期的发展沿革中形成了两个极端，即发达的萧山、余杭，相对落后的建德、淳安。尤其是淳安，是典型相对落后山区，相对萧山****年财政总收入***.**亿元，淳安全县****年的财政收入仅有*.****亿元。仅按照《县级综合性（消防）应急救援队装备配备标准（试行）》，若装备全部配备到位，就需约***万的经费投入（还不考虑其他的接处警、办公等设施的投入），这对淳安来说显然不现实。为此，如何考虑地区差异，合理安排落实专项经费，按照先重点后一般、先个别后全面的原则，分期、分类投入经费保障，确保救援装备的配备和日常工作的运行是关键的问题。如可在浙江全省范围内，根据各地的经济水平划为几个类别，对经济发达的区县，其建设经费由当地自行解决，而对欠发达地区，则由省、市财政给予相应扶持，明确各级经费执行比例，便于全省（市）范围内救援队伍建设的同步建设和平衡发展。

    （二）救援装备配备问题

    目前，《县级综合性（消防）应急救援队装备配备标准（试行）》已经颁发，但在具体配备中，还需考虑四个问题。一是逐步配备的问题。主要是针对经济欠发达地区，要对照标准，结合当地实际，制订计划，分步配备，对同类装备要尽量配套，防止救生类装备配备一点、侦检类和堵漏类装备又配备一点，最终造成所配救援器材不成体系、救援无法发挥整体效应的现象。二是重点配备的问题。各地开展应急救援工作的地理、气候等因素不同，救援事故的类型、频率不尽相同，所需装备也大不相同。如建德市作为杭州自然灾害较严重的地区之一，仅****年的洪涝灾害就造成*个乡镇**.**万人受灾，直接经济损失*.**亿元。此外，建德还是杭州化工企业集中区。面对洪涝灾害、化工火灾这两类主要处置对象，要优先配置抗洪装备和化工事故处置装备。另外，考虑到泵浦、水罐和泡沫消防车中泵浦消防车不能储水、维修不便，而泡沫消防车既可出水又可出泡沫的实际，县级综合性（消防）应急救援队车辆基本配备上，对常规车要按泡沫车、水罐车、泵浦车的顺序配备。三是超标配备的问题。《县级综合性（消防）应急救援队装备配备标准（试行）》的出台，对各地有序、合理配备救援装备无疑是极大的推动，但考虑到各地的经济水平、典型灾害事故的类别、救援任务的差异（一些装备对西部地区来说可能算是特勤装备，但对东部沿海地区来说只能算是普通装备），在装备配备过程中，还要把握适度超标配备的原则。如县级综合性（消防）应急救援队基本配备车辆中，在主要救援车辆的技术性能上，对水罐消防车出水性能的泵出口压力，考虑到高层供水能力的需要，要优先考虑*.*MPa的泵。四是结合配备的问题。自公安消防部队开展打造消防铁军工作以来，公安部也下发了各地打造铁军的攻坚组配备标准，浙江省也下发了消防部队消防装备配备指导意见（附装备配备标准）。对照这些标准，《县级综合性（消防）应急救援队装备配备标准》有的装备与之重复，尤其是破拆类、救生类涉及的重复装备较多，所以，要相互对照，有序配备，避免重复投资，将有限资金投入到刀刃上。

    （三）任务繁重与警力缺乏的矛盾

    以杭州市桐庐县为例，该县常住人口**余万，流动人口登记在册的就有*万，现有消防站两个，现役消防官兵**人，合同制队员*人，执勤人员共**人，占全市人口总数的*.***‰。老兵退伍期间，考虑到公差勤务和技术业务培训，中队实有可执勤人数不足**人。再以萧山区为例，共有两个中队、执勤官兵**人。但该区****年各类灭火救援出警****次，平均每天处警*次，在完成基本灭火任务的基础上，遇到小规模、少量的抢险救援任务还能应付，一旦遇上规模大、难度大的应急救援任务，如****年的“罗莎”、****年“莫拉克”台风等，警力不足的问题就更为突出。另一方面，由于基层警力严重不足，导致一线部队长期超负荷工作，缺乏必要的休整和训练，直接导致抢险救援专项能力欠缺，影响了救援工作。

    （四）法律职责不明晰

    我国已经颁布了一系列突发事件的法律、法规，如突发事件应对法、防震减灾法等，各地也颁布了相关的地方性法规，《中华人民共和国消防法》第三十七条更是对应急救援工作作了明确的规定。但从纵向上讲，相关的立法对相关部门的职责，仅仅针对不同类型的突发事件分别规定，如防洪法仅针对防洪工作，而防震减灾法又仅针对地震，各门法律不统一、不明确之处，难免出现冲突；从横向上讲，法律法规针对各部门在紧急情况下的职责任务和法律责任，而未作出相互关系之间的明确，各部门又都针对自己所负责的事项立法，却缺乏沟通和协作，大大削弱了处理突发事件的协作与合力。尤其是针对县级应急救援队伍建设的法律和地方性法规，对相关部门在应急救援中的联动、职责、信息共享、指挥体系等都急待明确。

    四、加快应急救援队伍建设的几个突破口

    如何将公安消防部队建设成为政府应急救援的主力军，加快消防部队职能向多元化方向发展，使其真正成为地方政府开展社会救援工作的拳头力量，是消防部队自身建设的重要任务之一。如何开好头，定好调，起好步，****年是关键的一年。对此，建议从以下几个方面作为突破口，强化和引导综合应急救援队伍建设。

    （一）要提高对建设应急救援队伍重要性的认识

    当前，一些发达国家如美国、日本和欧洲国家消防站接警出动的抢险救援占**%以上。他们除承担灭火任务外，还承担民防、核污染、交通事故、燃气泄漏、化学事故处置等任务。面对日益增多的各类灾害事故，我国公安消防部队以经济社会发展和广大人民群众日益增长的公共安全需求为出发点，提出了拓展灭火救援职能、积极参加社会抢险救援的新思路。十年来，全国公安消防部队接警出动和抢险救援的数量分别增加了*.**倍和*.**倍，其中抢险救援的数量成倍增长，由****年的**%增长至****年的**.*%。这表明，依托公安消防建立县级应急救援队伍是适应时代发展需要和符合国际潮流的。公安部副部长刘金国在长沙会议上明确要求，当前和今后一个时期，公安消防部队应急救援工作的总体思路是以胡锦涛总书记“三句话”总要求为统领，深入贯彻落实《中华人民共和国消防法》和国务院办公厅[****]**号文件，坚持“政府主导、部门联动，重点突破、整体推进”。如何围绕队伍建设、保障水平、专业训练、响应及指挥体系等四个方面建设综合性县级应急救援队伍，既是一场战略工程，更是一项惠民工程、形象工程和实践工程，各级政府、部门和领导，要把综合性应急救援队伍建设工作纳入当地经济社会发展的总体规划。

    （二）应加强对县级应急救援队伍建设的引导

    一是各级党委、政府在高度重视的基础上，要加大对有关部门的支持力度，协调队伍建设部门与财政、发改委、应急办等有关部门进行深入研究磋商，确保综合性应急救援队伍组建工作有序推进。二是省、市两级政府要结合当地的经济实际，出台配套文件，将组建应急救援队伍的各类装备配备及财政支出纳入地方各级政府的考核范畴。三是各地要建立政府领导挂帅、各相关部门参加的综合性应急救援队伍建设组织领导机构，明确由各级政府分管应急工作的领导、应急办主任牵头，建立联席会议和工作会商制度，推动出台队伍建设规划及配套性法规、政策，明确组织体系、人员编配、装备配备、应急值班、处置程序等内容，加强政策引导，提供制度保障。四是加大基层应急队伍经费保障力度，省、市、县三级综合性应急救援队伍和有关专业应急救援队伍建设与工作经费要纳入同级财政预算，并根据实际出台省、市、县三级财政的具体补助比例，并建立基层应急救援队伍稳定经费渠道。五是要建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势。针对各种灾害事故救援可能涉及到的行业和部门，平时要建设专家资料库，吸收公安、消防、交通、医疗、林业、石油化工、地震、通信、建筑工程、爆破等特种行业和公用部门的技术人员。在社会紧急救援行动中，遇到爆炸、大面积建筑倒塌、危险化学品泄漏、通信中断等情况，及时启用资料库，调动相关部门的技术专家到场，为指挥部决策和救援行动提供技术支持，解决关键性的技术难题，避免盲目指挥造成人员伤亡。

    （三）加大宣传工作力度

    当前，广大人民群众对安全需求很高，但各方面对政府应急救援工作如何运作还有一个认知过程。我们不能仅仅满足于做这项工作的人知晓、了解，还要让所有与这项工作的有关部门、最终受益的广大群众知晓、了解，从而形成全民关心支持，全社会群策群力共同建设利民工程的良好局面。工作刚起步时的对外宣传，特别是对各级领导的宣传显得尤为重要，应在各种场合通过各种手段宣传、报告、解释、说明、沟通。对于有任务的相关部门，可以建立内部通气通报制度，如编写工作通讯、工作简报，将工作动态、完成进度及时向有关领导、部门通报。同时，要加强社会面的宣传，通过电视、广播、报纸等新闻媒体，大力宣传消防部队开展综合应急救援队伍建设的动态，及时跟踪报道综合应急救援队伍建设的重点、难点、热点问题，反映消防部队在应急救援工作中的光荣事迹和英勇个人，切实引起全社会的关注，争取人民群众的认可和支持。

    （四）确保综合性应急救援队伍的有效运作

    县级应急救援队伍一旦建成，其器材配备、领导职能、管理模式、响应机制等方面做到科学、合理、可行，是确保这支队伍有效运行的前提。为此，一是应完善应急保障。要根据各类灾害事故处置的需要，着眼于抢大险、救大灾，加强队员的个人防护、生命探测、起重起吊、撑顶、破拆挖掘、供电照明、医疗急救等装备配备，提高救人、排险等实战能力。同时，要根据区域灾害事故特点，选择适当地点储备洪涝、地震、山体滑坡、冰冻雨雪、危险化学品等灾害事故处置装备物资，满足区域应急救援的需要。二是要完善和制定社会应急救援联动预案体系。根据各类灾害事故的特点，通过对各种突发性灾害事故的分析研判，确立政府的统一领导，将有救援能力的公安消防部队和公安有关警种、安监、医疗救护、交通运输、建设、民政、军队、武警、民兵等部门以及市政工程、油、水、电、气等公共事业单位纳入统一救援体系，并确定各部门的工作职责和任务。通过科学论证，确定预案的启动条件、方式，要做到处置过程、善后有对策，处置技术上有着落。三是要明确队伍的性质。可根据各地实际，对队伍的性质从编制上进行探索，确定为一定数量的事业编制或其他用工性质。以消防为依托建立应急救援队伍，表现突出的业务骨干在服役期满后可转为该支队伍的事业编制，大大提高队员的积极性，同时为保留应急救援骨干奠定了良好的社会和经济基础。即使不是事业编制的性质，但相关队员在收入上、经济适用房申请上享受同等事业单位人员的待遇，对队员来说也是一种激励。四是相关资源的有效整合和共享。应急救援队伍挂牌，只能说初具雏形，但还要解决应急救援力量联动的问题，避免“两张皮”。要通过明确主体关系、指挥关系、结构关系，从资源整合和信息共享上下功夫。比如洪涝多发地区组建水上专业救援队，可考虑以消防队伍为依托，吸收体育局的水上运动员、潜水协会、水域管理局等其他社会力量参与；针对可能已有多个救援部门配备冲锋舟等水上救援工具的情况，牵头部门应加强对本地区的装备统计，掌握装备的数量和种类，确保可随时调用。只有加强整合和共享，才能真正形成一支“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的综合应急救援力量，真正形成战斗合力。

    （五）建立良好的运行机制

    首先，应急救援队伍作为地方政府的一支应急救援力量，必须接受地方政府的领导，调度权属于地方政府。如果以消防部队为依托，则救援队在接到地方领导。的调度命令后，要第一时间跟上级消防部门汇报，以确保重大抢险救援工作时，实现上级消防部门到场后在业务上的垂直指挥。第二，对当地政府来说，为确保有力调度，可配备卫星电话等应急通信器材，还可配置应急救援通信指挥车（移动指挥平台），或配备小型通信指挥车，并在当地建立应急移动通信圈。第三，政府牵头建立统一高效的应急协调联动机制。长期以来，个别地方的应急救援指挥响应机制比较混乱甚至空白，条块分割、各自为战、响应迟缓的问题比较严重。为此，要明确在政府统一指挥下，以应急救援队伍为主力军，通信、卫生、交通、电力、水利、石油等政府职能部门共同参与的联动机制。一旦发生灾害，可以快速调动、有效保障。第四，要充分利用数字化、信息化、网络化技术，建立统一的应急救援联动指挥中心，同时，要避免重复投资，确保资源的有效利用。杭州市在以桐庐为试点依托消防部队建立应急救援队伍过程中，就尝试在原先的“三台合一”基础上，通过与其他部门的联线电话、信息投影等手段，设立相应特服号码，以快速的信息通讯网络、完整的基础信息数据，实现跨部门、跨地区以及不同警种、救援力量之间的“统一接警，统一指挥，协同作战”，为地方政府准确、快捷、有序、高效应对各种特殊、突发事件提供小指挥部的功能。

    （六）加强应急救援的专业训练

    应急救援队伍建成后，初期难免存在组织指挥人员知识结构单一、专业技术水平不高等问题，特别是一些平时难以遇到的救援行动如水灾、地震、化工泄漏等。加之长期以来公安消防部队主要担负灭火任务，应急救援工作起步晚，未形成理论体系。为此，要大力加强应急救援训练，进一步提升队伍的应急救援实战能力。可开展以抢救生命为主的侦察搜救、紧急排险等常用基本技能、施救方法等技、战术训练；开展摔伤砸伤、烧伤、中毒溺水等现场紧急救护等技术科目训练；重点加强对复杂的化工、有毒、有害、洞室、隧道、易燃易爆等特殊灾害的抢险救援处置战术训练。为提高抢险救援业务训练的针对性，地方政府有条件时，还可参照俄罗斯紧急状态部的***救援训练基地、美国得克萨斯州消防训练基地、韩国***培训基地等，建设可以开展灭火战斗、水上救援、井下救人、危险化学品事故处置等综合训练的基地，为队伍有效开展应急救援训练创造模拟条件。

    综合性应急救援队伍建设在我国刚刚起步，在体制、编制、法制和经费保障等方面还没有成熟规定，需要我们进一步探索。但作为今后社会一体化救援的必然趋势，应急救援队伍的建立和完善，也必将在我国各地有效处置大型灾害事故、保卫经济建设成果和人民生命财产安全的过程中发挥积极作用。