近年来,森林公安在国家林业局和地方各级党委、政府、林业、公安部门的领导下,队伍建设工作取得了较大的进步,但与国家林业建设新形势发展的要求相比, 森林公安队伍正规化建设还存在着明显的问题和不足。笔者结合工作经历,对提高森林公安队伍正规化建设提出一些粗浅的思考。

    *、当前森林公安队伍正规化建设存在的主要问题

    *.*、编制体制不顺。“国办发(****)**号”文件《国务院办公厅关于解决森林公安及林业检法编制和经费问题的通知》明确要求:“****年底前,将森林公安编制纳入政法专项编制序列;从****年开始,将森林公安经费列入各级财政预算;地方各级政府要加强领导,各有关部门要加强配合,做好过度时期的有关工作。”而至今,森林公安纳入政法专项编制和将森林公安经费列入各级财政预算的问题,在全国一些地方还没有得到解决,全国部份地方森林公安编制仍属于林业主管部门,经费来源主要靠林业主管部门供给。在这种编制体制下,森林公安队伍正规化建设受到了较大的影响和制约。主要表现在:一是经费来源渠道不统一,无法保障,森林公安队伍正规化建设受制约。目前,全国各地森林公安经费来源渠道可谓五花八门:有的是由林业部门供给;有的是由林业部门供给一部份,地方政府拨付一部份;有的是地方政府拨付一部份,林业部门供给一部份,在罚没款中提成一部份,等等不一。但总体上,地方政府和林业部门在考虑供给森林公安经费时,由于没有统一的标准依据,都会受到地方和部门财政的影响,对公安工作的特殊性和公队伍建设的特殊要求无法一一纳进入考虑,造成经费无法保障,全国大部份地方森林公安机关与同级行政公安机关享受的经费相差甚远,森林公安队伍的正规化建设受到严重制约。二是直线领导关系脱节。现在,全国大部份地方省、市、县森林公安机关直线领导关系基本脱节,主要原因在于上级森林公安机关对下级森林公安机关没有人事管理调整和经费处置权力,业务关系不密切,不利加强上下级领导关系。三是考评流于形式,监督形同虚设。上下级森林公安机关由于没有人事管理调整关系,考评结果难以实质性应用于工作,监督缺乏刚性作用力度,所以考评和监督失去实质性的效力。

    *.*队伍建设不完整。森林公安队伍建设不完整主要表现有:一是机构设置不全。尤其是基层分局,机构设置不全的问题突出。如福建省某市,全市**个森林公安分局,目前内设科、办、队齐全的只有*个,还有*个分局未设法制科、办公室、刑警队。二是基层人员缺编问题明显。还是以福建省某市为例,现全市还有近一半以上的分局人员没有满编,基层分局、派出所领导班子没有配齐的也还有一半,有**%的分局、派出所缺配教导员、所长或指导员。三是规范化建设条件差。由于长期以来受经费制约等问题,森林公安尤其是市、县级机关办公场所、交通、通信、信息设施差等问题十分突出,有的基层分局、派出所连电话、电脑设备还不齐全,大部分基层分局、派出所还没有开通公安信息网,一些基层派出所还没有配备专用车辆。四是办案手段受限制。机构设置不全、人员缺编问题、办公场所、交通、通信、信息设施差等问题都直接和严重影响森林公安办案和执行警务的手段和效率,制约了森林公安队伍职能的发挥。如目前,地方行政公安办理案件都采用了大量的信息化手段,我们的手段跟不上,办案中的许多业务环节又与行政公安相联系,所以,我们只好花费许多精力用于与行政公安协调和请求支持。

    *.*、“进出口”渠道不通畅。一是入警渠道不规范。首先是省级森林公安局的主要领导配备权在各省林业厅,各省林业厅在配备省森林公安局领导干部时,往往只从本厅的工作出发,忽略了对公安工作的特殊要求,多数省级森林公安局领导干部尤其是局长、政委不是从森林公安局中选拔配备,而是从其它司处选拔,许多省森林公安局的主要领导都是“半路出家”,不是公安工作的行家。其次是森林公安队伍相当部份民警是从林业系统的其它干部和职工中转制,从事公安工作时间不长,缺乏公安专业,能力素质相对弱化。再次是森林公安尤其是基层队伍老化现象严重。如福建省某沿海县森林公安分局所有民警的警衔都在三督以上,年龄都超过**周岁。该县所在市的森林公安局民警的老化现象也十分严重。二是基层森林公安队伍人员缺乏竞争、交流机制。基层森林公安队伍的管理以分局为单位,人员的调动和调配,都在本分局范围内调整,人员一旦入警,没有特殊情况,就不会调离队伍,队伍的流动尤其是科、所、队、派出所领导干部的流动受到严重的局限。有的基层分局、派出所领导一旦在位,就基本形成了终身制,队伍内部缺乏竞争和活力。第三是吸收公安专业的新民警难度大。目前,公安专科学校毕业的生源大多被行政公安招聘,森林公安很难招聘到有公安专业的新民警,从其它途径招收新民警也受到诸多局限,导致森林公安队伍新民警少,趋向老化。

    *.*、执法权限、权力不明确。森公安机关执法依据是****年*月**日起实施的《中华人民共和国森林法》,该法第二十条规定:依照国家有关规定在林区设立森林公安机关,负责维护辖区社会治安秩序,保护辖区内的森林资源,并可以依照本法规定,在国务院林业主管部门授权的范围内,代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。森林法以上四条规定处罚的违法对象是:盗伐、滥伐林木行为;非法买卖林木许可证、木村运输证、批准出口文件、允许进出口文书行为;非法购买盗、滥伐的林木行为;非法开垦、采石、采沙、采土、采种、采脂等行为。据此,各地森公安机关在执法中存在以下三个方面问题:一是执法权限、力度受制约。一方面是森林公安机关的职能是,负责维护辖区社会治安秩序,保护辖区内的森林资源,而国务院林业主管部门授权的“代行本法第三十九条、第四十二条、第四十四条规定的行政处罚权。”所处罚的违法行为并没有包含所有的破坏辖区社会治安秩序和森林资源的行为;另一方面是森林公安机关在行使处罚权时只是“代行 ”,意味处罚时必须在林业主管部门同意的前提下进行。以上两方面既限制了森林公安机关维护辖区社会治安秩序,保护辖区内的森林资源的权限,又影响约束了森林公安民警以人民警察身份独立办案的职能。二是林业部门多元执法,易发矛盾。各地林业主管部门的内设机构都有相应的执法权力及执法范围,对于同一起案件常常是多个部门一起发现,争先处理,相互“撞车”。三是违法分子窥避打击漏洞大。林业部门的内设机构在侦查案件中,往往出于某种原因和目的,将一些已构成刑事的案件隐情不移交森林公安受案侦查,而是降格做为行政案件处罚了事,使犯罪分子逃避法律的打击,森林公安的执法权力受侵害。

    *、加强森林公安队伍正规化建设的建议

    *.*、理顺编制体制。一是确保尽快纳入政法编制。加强森林公安队伍正规化建设,将森林公安编制纳入政法专项编制是一项当务之急的重要工作。要以国家林业局森林公安局牵头组织、协调、督促地方各级森林公安机关以“国办发[****] **号”文件为依据,加大与省、市、县区组织、人事、财政等部门协调,尽快将各级森林公安纳入政法专项编制。必要时,国家林业局森林公安局要主动出面协调、督促地方各级政府重视和加快各地森林公安纳入政法专项编制的步伐,确保全国各地森林公安机关在短时期内纳入政法专项编制。二是确保经费保障。一方面,各地森林公安机关要协同上级森林公安机关的支持和配合,加大与地方政府的协调,确保经费纳入财政单独核算,建立独立财政账户。同时,要参照地方行政公安,确保人员、行政、业务(办案)、装备、基础设施“五项经费”的到位。另一方面是,条件允许时,由省、市统一研究制定市、县森林公安人均行政经费最低保障线。市、县区财政支付行政经费达不到保障线的,差额部分省、市给予补足,确保森林公安机关吃足、吃够“皇粮”。三是加强森林公安机关的直线领导。要建立、完善和理顺国家、省、市、县(区)森林公安机关的直线领导体制,上级森林公安机关对下级森林公安机关的人事管理调整和经费处置权力,加强上级森林公安机关对下级森林公安机关的领导和指导。

    *.*、畅通“出入口”。一是力求各级领导专业懂行。在配备各级森林公安机关领导干部尤其是主要领导干部时,要尽量重视专业和领导能力,把具有专业知识和领导能力强的优秀领导干部配备到各级森林公机关安主要领导岗位上。纠正以往森林公安机关领导干部不懂专业、选拔随意性大的现象。二是严格考核监督。要制定有效的考核制度,严格考核,把不适应岗位的领导干部调整到一般干警的位置;把不适应重要岗位的领导干部调整到一般岗位的领导位置;对不合格的民警进行有效的岗位培训,确实合格再回岗位;对有轻微违纪违规的民警进行及时提醒制止、谈心告诫教育、责成定期纠正;对经多次批评教育,仍未改正或违纪违规行为问题严重、不具备民警素质的人员依法予以辞退或清除出公安队伍。三是吸收素质好的人员充实队伍,增强森林公安队伍的活力。一方面要加强与各级组织、人事部门联系、协调,制定吸收新民警的方案和计划,分期吸收素质好、专业对口的年轻人员充实队伍。另一方面,要有计划、有针对性加强对年轻、有发展潜力的民警进行业务培训,有条件的可分期分批送专业院校培训。逐步把各级森林公安队伍建设成为专业性强、年龄结构科学合理的队伍。

    *.*、加强队伍建设。一是要建立健全工作机构。各级森林公安机关要加大与政府、组织、编制部门联系、请示,争取编制,建立健全本级森林公安机关的工作机构。尤其是县级森林公安机关,要力争建立健全内设科、所、队机构。二是要选准配齐领导班子。要通过竞争上岗等方法选准配齐各级森林公安机关领导班子,尤其要选准配齐基层分局、科、所、队领导班子。这项工作决定牵涉面广,实施过程复杂,基层分局要积极做好反映、报告、建议、协调的工作,上级森林公安机关要从加强森林公安基层建设的角度入手,帮助支持基层分局做好这项工作。同时,要按照从严治警必须从严治长的思想和要求,加强各级森林公安机关领导干部的集中教育、培训、轮训,不断提高各级森林公安机关领导班子的工作能力。三是要按照规范化的要求建设队伍。各级森林公安机关要加强协调,力争政府支持,加大投入,努力解决办公场所、交通、通信、信息设施差的问题,确保办公条件、设施按规范化建设要求配套。要加大科技强警力度,落实科技强警措施,确实解决办案手段受限制的问题。

    *.*、确保执法到位。一是要明确执法范围和权限。要以国家林业局森林公安局牵头,积极做好向国家法律制定部门的汇报、反映、协调、建议工作,努力促成新的《中华人民共和国森林法》对森林公安机关的执法范围和权限做进一步明确的规定。在新的《中华人民共和国森林法》频布实施前,各级森林公安机关要立足自身的职责,加强与林业主管部门的沟通、协调,争取林业主管部门的支持,做到,严格公正执法,排除对违背法律法规的干扰,确保人民警察权力充分行使。二是加强业务培训。要有组织、有针对性的抓好业务培训,通过初任培训、警衔晋升培训、岗位练兵等提高民警的业务素质;有计划的分期分批组织对新转制人员的岗位培训,确保新转制人员适应岗位职责;有条件时,可以由省、市森林公安局组织,依托南京森林公安高等专科学校对民警进行脱岗培训;要积极开展大练兵、大比武活动,强化民警的体能、技能、业务训练。三是规范执法规程序。要由国家林业局森林公安局会同有关法规部门结合林业形势发展和森林公安工作实际,进一步制定、完善、规范森林公安机关的行政执法程序,保障森林公安机关在行政执法中有统一明确的程序规则、要求。四是加强执法监督。森林公安机关内部执法监督工作是一项弱项工作。要建立有效的内部监督机制,一方面是上级森林公安机关对下级森林公安机关的监督机制,另一方面是本级森林公安机关的内部监督机制,确实强化执法监督,形成森林公安机关内部监督合力。同时,国家林业局森林公安局要结合实际制定森林公安机关内部监督的规定和意见要求,加强对各级森林公安机关执法监督的考评和督促,确保各级森林公安机关执法监督工作的有效开展。