公安机关的基本活动是执法活动，执法任务主要在基层。基层执法质量和水平如何，事关千家万户的生产生活，事关整个社会的和谐稳定。近期，我通过召开湖北省公安厅下派干部、执法质量服务队员和基层公安机关负责人参加的：三个座谈会，并到部分县市实地调研，对全省公安执法情况有了较为深入的了解，对改进基层公安执法工作作了一些探讨。

    一、基层公安执法工作日趋规范

    近年来，全省公安机关坚持以科学发展观和正确政绩观为指导，从杨叶派出所违法办案等典型案例中吸取深刻教训，不断强化执法质量是公安工作的生命线意识，以纪律作风教育整顿为突破口，以执法质量考评和执法质量服务队为抓手，以解决制约公安执法的体制性、机制性、保障性问题为基础，以社会主义法治理念教育、"规范执法行为，促进执法公正"专项整改活动和"三基"工程建设为载体，努力提高公安队伍整体执法水平。基层普遍反映，这些年是省委省政府和各级党委政府对公安执法高度重视、保障力度空前，各级公安机关抓执法力度最大的时期，公安法制建设取得了长足进步，有力地推动了公安工作和队伍建设。

    (一)执法为民理念基本确立

    ****年以来，通过采取集中培训、以案说法、典型引路等多种形式的教育整顿活动，全省公安民警的人权意识、证据意识、程序意识、服务意识进一步加强，社会主义法治理念深入警心，涌现出"真情民警"刘继平等一批执法为民的先进典型。

    (二)执法行为逐步规范

    超期羁押、"两个违规"、刑讯逼供、滥用强制措施等突出执法问题得到有效治理，全省公安机关还制定完善执法制度****余项，通过监督、考评、整改、建制等措施，强化纪律约束，加强养成教育，基层民警不作为、乱作为问题明显减少，各项执法活动日趋规范。

    (三)执法质量稳步提高

    全省公安机关打击刑事犯罪的水平及办案质量不断提升，先后成功侦破了一批有影响的大要案件，命案侦破率居全国前列，刑事案件退查率逐年下降；年均查处治安案件**万起以上，行政复议案件变更、撤销率，行政诉讼败诉率逐年下降；全省执法质量不达标和基本达标单位逐年减少，公安民警违法违纪案件呈下降趋势，****年继续控制在*％o以内。全省社会政治稳定，治安大局平稳，没有发生影响大局的重大群体性事件、恶性刑事案件和重特大交通、火灾事故，卓有成效地服务了全省经济社会发展大局。

    二、当前基层公安执法问题仍然不少

    (一)为钱执法的问题仍较突出

    *．违规收取保证金。有的单位在办理刑事案件过程中，动辄对犯罪嫌疑人收取保证金，然后再以各种理由予以没收。某市公安局****年度取保候审***人，多数采取的是财产保的形式处理，不少案件在没收保证金后没有继续开展侦查，年底结案不到**人。

    *．违规没收涉案财物。部分公安机关在办案中，想方设法没收涉案财物。某市公安局在办理涉税案件中，对追缴的**余万税款，既不上交国库，也不随案移送，擅自做罚没收入处理。

    *．行政管理中乱收费。从去年执法质量考评看，全省有*个市州**个县市区的**个派出所在办理"二代证"中，以所谓照相费、验血费、邮寄费等名义违规收费。有个市公安局治安大队对**家旅馆各收取***--***元管理费，对烟花爆竹经营户各收取***元管理费，共违规收费**万余元。武汉市公安局车辆管理所院内停车场违规收费、机动车上牌捆绑销售商业保险还被媒体曝光。还有一些地方存在行政处罚乱罚款现象。

    (二)消极执法的问题不容忽视

    *．有案不立。治安案件不受理、刑事案件不立案的情况在一些地方不同程度存在。****年度检察机关通知公安机关立案* **件，要求说明不立案理由***件。去年底，某市公安局执法单位在接到出警指令后，以没有警车为由不出警。今年初，该公安局接到群众车辆被盗的报警后，仅做了初步了解而不立案侦查，直到两个月后武汉警方查获被盗车辆才补办立案手续。

    *．立案不查。从公安"大接访"的情况来看，相当一部分案件是因为初期调查不及时、不认真引起的。有的在办理伤害案件中不及时进行伤情鉴定，有的对犯罪现场不认真勘查，有的在案发后不及时对知情人员进行询问，最终因证据瑕疵或关键证据灭失，导致案件无法处理，引起群众上访。还有的就案办案，在抓获犯罪嫌疑人后只求打击处理，不深挖余罪，结案了事。

    *．查案不处。有的对于一些事实清楚的案件不及时处理结案，或者作出了处理决定而不执行或不完全执行。某市公安局****年度决定行政拘留****人，实际送拘留所执行的不足**％，被送拘留所执行的人员中也有不少以各种理由提前解除拘留。

    *．降格处理。有的对重大治安案件甚至刑事案件降格处理，该追究刑事责任的只作劳动教养处理，该予以劳动教养的只作治安处罚，该行政拘留的只收取罚款。

    *．怠于管理。个别基层公安机关不认真履行治安管理职责，对辖区突出治安问题不及时整治。去年底，中央电视台对咸宁市公安局温泉分局辖区内电子游戏机赌博活动进行了报道，造成不良影响。

    (三)执法违法现象仍然存在

    据统计，****年度，各级公安机关通过行政复议，撤销或确认下级公安机关违法行政案件**起，变更*起。全省检察机关对公安机关办理的刑事案件，以不构成犯罪为由不批捕***人，这从一定程度上反映出公安执法问题。

    *．违反程序办案。一些公安机关不同程度地存在不依法调查取证，不履行告知义务，不送达法律文书，违规查封、扣押、收缴财物等现象，个别地方超期羁押问题仍未杜绝，个别单位办案甚至搞不进入程序的"体外循环"。

    *．执法不公、不严、不廉。有的基层民警不严格依法履行职责，滥用自由裁量权；有的办"关系案"、"人情案"；还有少数民警在办理案件时接受当事人吃请或收受当事人财物，损害了法律的权威和公安机关的公信力。某市公安局副局长收受犯罪嫌疑人家属*万元贿赂后，竟指示办案民警不移送起诉犯罪嫌疑人。

    *．错案还有发生。有的民警适用法律错误。某市公安局将一起公司间的经营纠纷作为诈骗案件立案侦查，对一方股东刑事拘留，并收取高额保证金，致使其家属赴省厅上访(已纠正)。

    *．严重职务犯罪案件时有发生。****年度，全省共有**名公安民警因职务犯罪被检察机关立案侦查。某市公安局交警大队一民警在处理交通肇事案件时，未核实死者身份就火化尸体，导致死者家属多次上访，造成了恶劣的社会影响。这类案件虽属个别现象，但严重损害公安机关的形象。

    三、基层公安执法工作存在问题原因复杂

    基层公安机关执法中存在的问题，原因是多方面的，既有历史的积淀，又有现实的成因，但根本的原因还是执法素质、机制、保障与新形势、新任务的要求不适应。

    (一)民警执法素质不够高

    执法思想不端正是为钱办案、办"关系案…'人情案"等执法问题的根源。民警工作责任心不强、缺乏敬业精神、作风不扎实是导致工作敷衍塞责、消极执法的重要原因。相当一部分民警政策法律水平和办案能力适应不了执法工作的需要；大多数民警常年超负荷工作，正常休假得不到保证，很难静下心来学习充电；一些地方教育培训经费不够(仅省厅缺口就达****万元)、针对性不强、实用性不高，导致队伍执法能力难以较快提高。

    (二)执法机制不够健全

    不少基层公安机关尚未建立有效的激励机制，民警的积极性难以调动，执法动力不足。一些地方执法监督机制不够完善，监督力量整合不够，监督的范围不够全面、措施不够有力。社会管理协调配合机制不够健全，公安机关承担了大量非职责范围内的事，其中一些复杂问题难以及时有效处理，引起群众不满。公安机关内部各部门之间协调配合不够，一定程度上也影响了执法效果。

    (三)执法保障不够有力

    尽管公安经费保障逐年改善，但仍存在缺口，"收支挂钩"、"明脱暗挂"现象仍然存在。如某市财政拨付公安局公用经费****万元，其中罚没款和行政性收费返还合计****万元(财政按**％的比例返还)，财政实际拨款仅***万元。一些地方警力不足、队伍老化也影响了执法工作。如某市公安局在岗民警***人(占辖区人口数的*．*‰）。核定的中央编制仅***人，超编***人。由于超编，该局除****年安置了*名转业军人外，没有进过一名新警，民警平均年龄**岁。此外，基层执法风险较大、警察权益保障也不够有力。

    四、改进基层公安执法工作的对策

    构建社会主义和谐社会要求公安执法工作不仅要着眼于社会稳定，更要着眼于社会和谐，针对执法中的突出问题，要从理念、素质、机制、保障、环境等多方面加强和改进相关措施。

    (一)进一步端正执法思想

    要把执法为民作为公安机关执法思想的核心，结合社会主义法治理念教育活动，进一步强化民警"执法质量是公安工作的生命线"意识，建立经常性的正确思想灌输机制和错误思想纠正机制，把执法为民的理念、"生命线"的意识植根于每个民警的头脑之中，切实解决"为谁执法、为谁服务"的问题，消除为钱执法、消极执法、执法违法的思想根源。要从小事、实事和细节做起，把每起案件办理、每件事情处理都当作公正执法、执法为民的具体实践，切实保障人权，维护公平正义，密切警民关系，促进社会和谐。如武汉市公安局开展交警与出租车司机换位体验活动，宜昌市公安局实施"真情"工作法，都是端正民警执法思想的有益尝试，效果很好。

    (二)进一步提高执法素质

    要以公安"三基"工程建设为契机，扎实推进全警苦练基本功。要坚决落实集中培训。基层一线民警每年实战培训不少于**天，各级政府要解决必需的培训经费。公安机关要采取案例教学、旁听庭审、异地跟训、模拟实战等多种有效方式，切实增强培训的针对性、实效性。要力促民警岗位练兵。现在各岗位民警练什么、怎么练、练到什么程度都很明确，关键是民警自觉练兵的动力不足。去年，省公安厅出台了苦练基本功考核办法；最近，公安部部署在全国开展"三考"(法律知识考试、执法案卷考评、信访案件考察)活动，只要各地按要求落实，真评实考，奖惩兑现，民警就会真正产生压力，增强自觉练兵的动力。要鼓励民警自学成才。省公安厅连续几年对优秀公安科技人才进行奖励，一些地方对通过国家司法考试的民警予以鼓励，这些做法营造了尊重知识、尊重人才的良好氛围，对造就优秀公安专门人才队伍有积极的引导作用。

    (三)进一步完善执法机制

    在目前不可能大幅度增加执法资源的情况下，公安机关必须坚持内部挖潜，向机制要效率。要建立竞争激励机制。一方面，要通过完善绩效考核，对民警工作实行量化管理，将考核结果与政治、经济待遇挂钩，真正解决"干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样"的问题。另一方面，要通过深化干部人事制度改革，探索建立科学的干部政绩评价机制，树立正确的用人导向。要完善执法监督机制。要整合法制、纪检、督察、政工、信访、审计等内部监督力量，综合运用执法质量考评、案件审核把关、专项执法检查、民警等级评定、执法资格认汪、执法档案管理等多种措施，形成科学有效的执法监督管理体系，增强监督实效。要继续推进执法管理信息化建设，从源头上解决有案不立、立案不查等问题。要大力推行警务公开，广泛接受社会各界和广大人民群众的监督，以公开促公正。要落实执法过错追究机制。要充分运用《人民警察法》、《公安机关组织管理条例》等法律法规赋予的降低警衔、延期晋升、离岗培训、停止执行职务、辞退等管理手段，加大对消极执法、执法违法等问题的惩戒力度，坚决清除队伍中严重执法违法的害群之马。

    (四)进一步落实执法保障

    要落实基层经费保障。要合理划分市州、县市政府公安经费保障责任。现在省财政每年对县级公安机关转移支付已过*．*亿元，民警人均*万元，力度不小，但仍有少数县市区公安机关经费保障不够。这些地方，省、市、县三级要共同努力，切实解决保障问题。要坚决落实"收支脱钩"。最近，省委政法委、省监察厅、省财政厅联合下发通知，决定对没有实行收支脱钩的县市区，将追究政府及相关部门主要负责人责任，并扣留其**％的省财政转移支付资金。要加强一线警力保障。要以《公安机关组织管理条例》和《公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见》实施为契机，积极推动公安机关内设机构改革，精简机关，充实基层，根据实战需要配置一线执法警力。有的地方通过加大"金盾工程"建设力度，向科技要警力；有的地方通过加强群防群治力量建设，用民力支援警力；还有的地方聘用文职人员置换警力充实基层，这些措施有效缓解了基层一线执法警力不足，应继续坚持和完善。

    (五)进一步改善执法环境

    在内部，要努力创造有利于基层执法的工作环境。要科学合理划分各级公安机关的职责权限，特别是要明确一线执法单位、每个执法岗位应该干什么、怎么干、负什么责任，切实解决责任不明的问题，坚决防止机关把自己的事转嫁给基层。上级公安机关要采取下派执法质量服务队、网上法律咨询等多种形式，为基层执法提供指导服务。警察协会、公安政工、督察等部门要切实履行警察维权职责，减少执法风险，维护执法权威，保护民警合法权益。在外部，要积极营造有利于执法的和谐社会环境。要在党委政府的领导下，探索建立社会协作救助、突发事件联动处置等机制，有效地缓和、化解社会矛盾，减少执法争议。要大力宣传公安队伍中涌现出来的先进典型，树立公安队伍的良好形象，在积极主动接受社会监督的基础上，形成正确舆论导向。对重大突发事(案)件，要会同宣传舆论部门妥善做好宣传报道，　防止别有用心的人借机炒作。要通过警营开放日、新闻发布、警情通报等形式，促进警察与群众的沟通和了解，赢得人民群众对公安执法工作的信任与支持。