西方有这样一句法律格言：“正义不仅应得到实现，而且应以看得见的方式加以实现。”此经典法谚蕴涵了深刻的程序正义价值。“人不畏我严而畏我廉，人不畏我能而畏我公。”，公安机关廉洁公正执法是和谐警民关系建设的基础。笔者以为，当前在创新社会管理伟业中创制公民见证公安机关执法，是公安机关公正廉洁执法与和谐警民关系建最佳结合点。笔者为证实自己观点，在领导和同志大力关心支持下，率先在一个县级基层公安机关的法制实验基地实验公民见证执法。

    一、公民见证执法定义

    什么叫见证？一般意义上讲就是按照现代汉语词典所称“当场目睹可以作证”。不少网民对见证的解释原文是“殉道”的意思，“你死了，从你身上活出来了”，这应该是见证。当然从内容仔细分析、研究，其实含义差不多，都有证实的意思。在现实生活人中，很多人只知道什么是公证，以及如何办理公证，或者说对见证爱情等含义人们也熟悉，但对公民见证公安机关执法感到十分陌生。在我国的法律生活中，除公正外，目前还有律师见证。律师见证是指应当事人的申请，律师根据自己的亲身所见，以律师事务所的名义，依法对某种法律事件或法律行为的真实性、合法性进行证明的一种活动。

    在我国司法制度中，还有人民陪审员制度。陪审员制度是指，国家司法机关吸收非职业司法人员作为陪审员参加案件的审判的一种基本的诉讼制度。《人民法院组织法》第十条第二款规定：“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”* 散见于我国的三大诉讼法中，我们也可以看到有关人民陪审员制度的相关规定。陪审员制度作为我国民主政治的一个组成部分，其立法的初衷就在于，借鉴外国的陪审团制度或参审制度，从人民群众中吸收个别人作为陪审员参加案件的审判工作，让陪审员对审判工作进行民主监督，保障司法公正，抑制司法腐败，并作为加大普法力度的一种手段。无论是一般人看来还是法学研究人员观点，司法审判需要专业的法律知识人员，人民陪审员制度给我们的启示是公安执法也需要非专业人员公平见证。其实，公安机关执法活动是完全可以借鉴人民陪审员制度，通过在具体执法中加以探索和实践。

    我国学界及法律文件中目前尚未对公民见证公安机关执法有过定义，但实际执法活动确实大量存在且迫切需要研究公民见证的问题。因此，笔者认为可以将公民见证公安机关执法定义为：公安机关在刑事、行政执法过程中，应公民申请或公安机关邀请参与（目睹）、见证执法活动全过程或某一执法环节的行为。

    二、当前公民见证公安机关执法存在的必要性

    温家宝总理在****年的两会上提出“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严”*，以笔者之见公民见证执法就是让人民更有尊严，从民主政治生活中享受文明成果。同时，温家宝总理指出“公平正义比太阳还要有光辉”*。阳光，是最好的防腐剂。从这个意义上讲，公民见证公安机关执法，就是阳光执法，就是在见证下寻求公平正义，寻求和谐警民关系。

    中国人对臣民、顺民、抑或刁民这些字眼较为熟悉，而对于公民这一概念认识模糊，只知道公民是取得某一国籍的人。至于与公民切切相关的权利、自由、民主、法治、财产、宪政、正义、平等、宽容、人格尊严等等意识淡薄得很，有的甚至全然不知。随着改革开放的进一步深入，公民这一概念被突显出来。理论界近年来对公民社会和公民精神的讨论形成了一个兴奋点。民主和法治精神对公民精神之重要，是“怎么宣传都不为过”的。一个没有民主和法治精神的公民，绝不是真正意义上的公民，因而也不可能是一个合格的市民。笔者认真研究“法治的力量****—**.*十年法治人物候选人名单”，在**位最有代表性的法治人物入围中，不属于专门的政法机关及律师职业的社会公民达*位，占候选人总数的**%*，我想这足以体现我国公民的民主和法治精神。从这个层次上说，我们应该讨论的问题不是千古不变的空乏的口号，而是如何站在时代的前列与时俱进，以宪法为归依去唤起公民的自觉，公民见证公安机关执法是顺应时代的要求。

    我国宪法规定：“国家的一切权力属于人民”*。因此，在宪法中宣称国家的一切权力属于人民，不仅表明了国家权力的归属，同时也意味包括公安机关在内的任何国家机构在行使国家权力时，决不能侵犯人民的权利，损害人民的利益。在基层公安机关，极个别民警以“公安老大”自居，一位多年从事公安工作的民警在因职务犯罪后有一句“检察院还管警察？”的精典告白。公民见证公安机执法，强调任何组织个人不得有超越宪法和法律的特权，具有很强的现实针对性。

    人，都是非常现实的，如果没有实惠、回报，不可能长期关注和投入。国家实行依法治国，人民群众急需分享法治建设的成果，同时也是法治国家建设者保持旺盛依法治国激情的需要。以笔者之见，公民见证公安机关执法既是公民精神的体现，又是“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”宪法精神的实践，也是人民群众根据宪法精神参与国家管理的尝试。除宪法外，我国的《信访条例》及信息公开相关法律规定中都赋予了人民群众建议、知情等参与管理国家事务的权力，就是公民分享法治建设成果的制度保障。

    在现实的公安执法实践中，群众不了解公安机关工作产生误会甚至状告公安机关及其民警的事常常发生。笔者在多次接待刑事案件被害人及其亲属来访时，发现公安机关执法不透明、不告知案件侦办情况、不沟通是产生信访的原因之一。笔者曾经尝试过召开案情通报会，给被害人及其亲属汇报案件侦办情况，是可以化解信访。****年，笔者提出在行政、刑事执法中实行告知、回访、公民见证执法，从实践的基层公安机关看群众非常积极、支持、欢迎，他们认为公安机关作了很多工作没有把他们的事给忘了。

    现实斗争中，公安执法点多面宽战线长，执法安全、执法监督盲区较多。从另一角度思考，公民见证执法也是对民警执法活动的有效监督，是对民警在执法安全、执法程序合法的有效保护。

    三、我国现行法律制度中见证人制度缺陷

    从我国法律文件中得知的见证人概念，是指司法机关根据需要邀请的到场观察监督某项诉讼行为的实施，必要时可以作证的与本案无利害关系的人，又称在场见证人。在刑事诉讼中，侦查人员勘验或检查与犯罪有关的场所、物品、人身和尸体，或者搜查被告人的人身、物品、住所，或者扣押被告人与案件有关的物品和文件，或者查封、扣押被告人的财产时，都必须邀请与案件无利害关系的人作为见证人到场观察和监督其有关行为的实施，并由其在当场制作的笔录上签名或盖章。在民事执行中，对债务人的财产进行查封、扣押或提取时，也要邀请见证人到场。公安机关、人民法院在送达传票、通知书和其他诉讼文件（执法文书）时，如果收件人或代收人拒绝接收，送达人可以邀请见证人到场，在送达证上证明拒绝的事由，由送达人和见证人签名，将文件留下，即认为已经送达。见证人不同于证人。证人由案件本身决定，不能任意选择，只对案件事实本身的有关情况作证；而见证人则是根据需要产生和决定，可以选择，同时他只对被邀请参加见证的事实起证明作用。

    (一)公安及其他侦查机关的苦衷。之一，刑事诉讼法律规范不统一，无法全面一致地实际实施见证人制度。之二，几乎每个刑事案件都涉及见证人参与，在法律规定尚不够完善的条件下，严格依照最规范标准审核证据，将导致多数案件的关键证据形式不合法，失去证明力，必将导致以维护人权为借口而放纵大量刑事犯罪。之三，配套制度没有跟进，见证人无法及时获得。在很多侦查时空条件和紧急态势下，没有也无法及时获得见证人，但是侦查及相关特定诉讼行为必须立刻实施，这种关键证据虽然具有单方性，但是具有紧急获得性，而且不可逆向重现，若严格依照法律关于见证人制度予以排除，则很多刑事案件最终无法侦破。之四，侦查过程中实施特定诉讼行为时，费尽周折努力寻找到符合条件的见证人，但是由于缺乏必要的保障制度，一般公民均出于害怕报复、遭受经济损失无补偿、出面作证麻烦 等原因拒绝见证，不是侦查机关一方能够解决的矛盾，属于社会问题，责任应当由社会分担，不能简单归责于侦查部门。之五，见证制度下的证据往往与其他环节获得的证据在同一案件中同时存在，能够互相印证和证明，希望裁决机关充分尊重和信任侦查机关的劳动，综合审查判断证据，不要僵化坚持证据“三性原则”和非法证据排除规则，一律予以否决证明力。《公安机关办理刑事案件程序规定》第***条规定：“进行搜查时，应当有被搜查人或者他的家属、邻居或者其他见证人在场”*。第***条规定：“搜查的情况应当制作《搜查笔录》，由侦查人员、被搜查人或者他的家属、邻居或者其他见证人签名或者盖章”，其中也是“或者”性表述。

    （二）见证人制度在扣押方面存在的主要问题。刑诉法第***条、《人民检察院刑事诉讼规则》第***条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第***条均明确了“对于扣押的物品和文件，应当会同在场见证人和被扣押物品持有人查点清楚，当场开列清单一式二份,由侦查人员、见证人和持有人签名或者盖章”*的制度，规定了见证人到场监督和签字确认笔录的必须性，但是仍然存在对见证人的人数和资格都未作规范方面的缺陷。

    （三）见证人制度在辨认方面存在的主要问题。刑诉法没有规定辨认制度，《人民检察院刑事诉讼规则》第***条规定：“辨认的情况，应当制作笔录，由参加辨认的有关人员签名或者盖章”*。《公安机关办理刑事案件程序规定》第***条规定：“辨认经过和结果，应当制作《辨认笔录》，由侦查人员签名，辨认人、见证人签字或者盖章”**。上述规定既没有明确强调见证人到场监督辨认的必须性，同时对见证人的人数和资格也未作规范。

    （四）目前我国刑事诉讼见证人制度的运行现状。见证人制度是保证国家公诉的透明度和公信力之关键，具有独立的程序价值。目前我国司法实践中，法定应当有见证人参与的刑事诉讼以及部分行政执法行为，无见证人或者见证人不符合法律规定之现象几乎为诉讼（执法）常态。见证人制度实践缺位极易导致公诉证据被法院依据证据“三性”原则予以排除，造成公诉不力甚至失败。公安机关在执法实践中，也常常因为“见证人”问题被检察机关认定为违法侦查。由于我国有关法律在见证人制度方面存在上述缺陷，司法实践中适用见证人制度存在诸多困境，在一定程度上存在见证的随意性和混乱，导致一些案件的关键证据在形式上不合法，经常成为开庭审理过程中律师否定控诉证据的攻击方向。下面是几种普遍存在的现象。

    法律规定的特定诉讼行为中，不选择见证人。公安、司法机关在勘查现场或者执行扣押、搜查等任务时,根本就没有依法聘请（邀请）见证人。有时为了做表面文章，仅在执行任务的同时打听到两名围观群众的姓名及其基本情况,在行为结束后单方将见证人的名字填入笔录或用电脑打印在笔录尾部。

    见证人的人数不符合规定。虽然相关刑事诉讼法规对特定诉讼行为规定了见证人制度，但在见证人的人数问题上，《公安机关刑事案件现场勘查规则》（第二十八条第二款“勘验、检查现场时，应当邀请一至二名与案件无关的公民作见证人”）和《人民检察院刑事诉讼规则》（第一百六十七条“勘验时，人民检察院应当邀请二名与案件无关的见证人在场”）中有明确要求，但是仅仅局限于一种诉讼行为或者检察机关办理自侦案件程序中，不具有全面性和广泛代表性。由于其他见证人规范没有限定人数，实践中各地的操作情况不一，只有一个见证人的诉讼证据也很常见。

    选择前对见证人的资格未审查，随意性大，没有基本情况笔录或记载不完整。《公安机关刑事案件现场勘查规则》中要求见证人须“与案件无关、为人公正”，《人民检察院刑事诉讼规则》中要求“与案件无关”,由于该两个规范涉及面狭窄，而且缺乏配套的可操作性细则，导致司法实践中选择见证人随意性太大，对见证人是否具有见证能力和见证资格，是否需要回避等情况没有认真审查，大多数侦查、司法机关不对见证人情况单独作基本情况笔录，只在一般询问或讯问笔录中简单注明，对见证人姓名、年龄、文化程度、精神健康状况、住址、职业、联系方式等基本要素经常出现记载不完整的情况，导致证据的合法性受到广泛质疑甚至被排除证明力。

    对见证人的权利义务告知不明确，未实际保证见证人的充分观察、见证和监督权利。虽然聘请了见证人,却不告知其应有的权利和义务,不保证其履行见证人的职责。例如对现场勘验时发现、提取的痕迹物证不向见证人提示,不让见证人过目,甚至根本就不让见证人进入现场,有的在现场勘查尚未开始或正在进行中就让见证人在空白笔录尾部签名。

    以上研究说明两个方面问题：一是公民见证公安机关执法具有一定法律依据，且经过多年实际执法运作；二是现行见证人制度有缺陷，急需根据公安执法现实斗争加以改进、完善。

    四、公民见证公安机关执法制度设计

    制度设计必须在法律规定的框架内创新，因此在公民见证公安机关执法制度设计中必须对《中华人民共和国刑诉法第》***条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第***、***、***、***条、《公安机关办理行政案件程序规定》第**、**、**、**条、《人民检察院刑事诉讼规则》第***、***条等规定进行深入研究结合当前社会管理创新得到的启发。

    （一）界定公民见证公安机关执法案件范围。

    根据《人民警察法》等法律规定，国家将公安机关的性质确定为公安机关是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量和执法力量。无论是从国际惯例和各国警察制度设计看，还是从我国法律对人民警察要求(法律对公安机关定性)和警务工作本身看，涉及大量的警务工作秘密，且我国警务工作绝对保持在中国共产党领导下独具特色，如果完全实现公民见证执法是不可能的。从国外、国内的陪审员制度，特别是法兰克王国的“邻人调查团”（被学界称为陪审团的雏形）和起诉陪审团（人数可以是**至**人，又称为大陪审团）、审判陪审团（规定人数为**人，又称为小陪审团）以及我国的人民陪审员制度看，都对适用范围有明确的规定。

    从笔者在基层公安机关实践的情况看，我国公安机关可以将以下执法行为作为公民见证公安机关执法的范围：

    *、涉及群体利益的执法行为。笔者在对公民见证公安机关执法实验地的公安机关地处某地级市复杂区域，大事多、难事多、涉及市级部门上访事件多、不稳定因数多、涉及群体性利益问题事件多，在处理群体利益执法事件中急需调整工作思路。****年*月**日，该局一派出所接群众报警称：辖区某酒店路口发生一起群体性事件，要求民警迅速赶赴现场进行处置。经了解系当地村民因一些历史遗留问题，与准备进场施工的施工方工人发生冲突所致，在此次事件中施工方一名工人将一村民头部打伤，经法医鉴定为轻微伤。事发后，当地群众强烈要求公安机关处理当事人并扬言如处理不公将集体到市委、市政府请愿。鉴于此次事件的群体性，市、区两级领导高度重视，笔者就如何对此次事件进行处理多次参与研究。由于该事件处置涉及群众多达***余人，离中心城区不到*千米，距交通主干线***米左右，且该社群众又有较强的维权意识多次上访，笔者大胆建议公安机关启动公民见证执法。从案件受理到对违法人员依法处理，以及后期召开全体村民大会通报案情，全程邀请该社最有代表性的三名成员见证执法。*月**日，按照该局处置方案要求，派出所对涉嫌殴打他人的违法人员进行行政拘留，再次邀公民与执法民警一道到该市拘留所对整个执行过程进行现场监督。通过公民全程见证执法过程的方式，使整个执法过程更加公开化、更加透明化。 *月*日下午**时**分，在党委政府安排和企业强烈要求撤出施工设备，公安机关依法维护撤出施工设备现场治安秩序时，无一群众阻扰，首次实现处理群体性事件“*”阻扰的全面胜利，公安机关从公民参与见证稳定案件办理执法得到最大、更多启示，现场执行治安秩序维护的***余名民警深受感动。

    *、涉及公共场所、社会公共利益利益的执法行为。过去我们在办理市长电话、公民举报等涉及公共场所、公共利益的执法活动时往往是公安机关执法不讨好，特别是一些案事件反映不实，公安机关积极查办反而被再次投诉说成是民警故意包庇。****年*月*日下午**时许，某派出所在前期摸排工作的基础上，集中警力，针对市民投诉邀请公民见证执法，现场捣毁了位于辖区一居民楼内的电子游戏赌博窝点，收缴各类翻牌机，转转机**台。*月**日晚，禁毒部门根据群众对禁毒宣传存在误区结合禁毒严打整治行动邀请公民参与开展了涉毒旅店娱乐场所检查工作。出入境管理部门分两个组邀请公民参与对基层派出所进行专项工作调研和基础工作检查。

    *、人民群众广泛关注的。公安部孟宏伟副部长曾经指出：“当前，我们的执法环境不是很理想，警民关系也不能过高评价。经常听到这样的反映，我们去执勤执法，群众不帮助我们，反而帮助违法犯罪的人。我们进村抓犯罪分子，有的时候不敢通知村委会，不敢让群众知道。”。社会治安状况如何，直接关系到人民群众的利益，也是当前群众最关心、最敏感的一个问题，公民见证公安机关执法应当从人民群众最希望公安机关做的事情做起，从人民群众最关注的问题抓起。在目前较为严峻的警民关系状态下，可以在以基层公安派出所为单元，建立定期群众关注检测点。笔者认为，案件无大小之分，大案破不了，群众不满意，小案办不好，群众同样不满意。如在一段时内，由于某辖区盗抢案件高发，派出所可以除在侦办过程中邀请公民见证外，对一些治安薄弱环节检查、整治也可以邀请公民参与，从而激发公民参与积极性。人民警察必须依靠人民的支持，倾听人民的意见和建议，全心全意为人民服务。警力有限，民力无穷。新形势下，公安机关需要更好地继承传统，践行法治，推动公民参与社会治安，实现社会管理的创新，以完成提供良好社会治安的任。

    *、涉及公安机关及其他国家机关执法受阻的。无论治安管理处罚法调整的执法人员受阻的行政案件（阻碍执行职务），还是刑法调整的妨害公务罪案，一般意义上讲都是国家机关管理相对人与国家机关工作人员发生了不可调和的矛盾急需法律调整。而办理案件的公安机关本身就是国家机关，群众对公安机关执法完全有理由产生执法不公的怀疑。对该类案件的调查处理，引入公民见证公安机关执法有以下好处：一是可以促进国家机关及其工作人员依法行政，法律不可能保护违法行政、违法执法行为；二是可以向公民展示国家机关依法行政成果，传递国家依法治国的决心；三是可以监督公安机关及其民警秉公执法，公正作出裁判；四是可以通过具体案件办理除对案件当事人进行教育外，还可以对见证执法的公民并通过他们教育其他群众，放大法律知识传播，用活生生的案事件对相关人员进行普法教育；五是有利于社会和谐，增进干群友谊，使国家管理社会达到极佳效果。

    *、符合公安行政调解的。根据公安行政调解的实践，公安行政调解的范围主要包括：公安机关与公民、法人或者其他社会组织之间产生的行政争议；公民、法人、其他社会组织之间产生的与公安行政管理有直接或间接关系的纠纷；根据法律、法规授权，公安机关可以采取调解方式解决的行政案件；群众向公安机关报警、求助过程中

    要求解决的民间纠纷。

    *、其他社会影响较大的。

    （二）对见证公安机关执法人数的规定。从目前公安执法实际状况，可以邀请一至二名公民见证执法，最多不应当超过*人。如果人数过多，公安机关目前不具备条件，对*人的限定主要来源于国务院《信访条例》。

    （三）明确公民见证执法程序、资格。

    从我国法律对见证人的要求看，公安机关可以根据业务工作需要认真对见证公民资格作出规定。除根据我国现行法律规定案件相关证人外，应当尽量选择与案件无关的公民作为见证人。类似《公安机关刑事案件现场勘查规则》中要求见证人须“为人公正”的规定，没有明确的判断标准，因此不必作为见证公民资格审查的内容。从《娱乐场所管理条例》等数十部法律文件对身份审查看，均没有“为人公正”等规定。公安机关，特别是公安派出所在对上述人员资格（主要是违法犯罪记录）前期审查时，建立备查制度，根据刑事、行政执法需要确定见证执法公民资格。

    公民见证执法人员由公安派出所所长决定。公安部令第**号公布的《公安机关适用继续盘问规定》已经明确公安派出所负责人审批决定继续盘问权，同时否决了其他办案部门和设区的市级以上公安机关及其内设机构的决定权。根据我国人口管理制度、治安管理辖区负责制等规定，在公民见证执法的探索阶段由派出所决定有一定的法律基础和实践经验。

    执法办案单位决定适用公民见证案件后可以明确告知规定公民见证公安机关执法案件范围规定的案件当事人；案件当事人也可以在案件受理的五日内向办案单位申请由公民见证执法，口头申请的办案民警应当在相关法律文书中注明。办案单位决定公民见证执法后，应当在决定的**小时内通知办案单位所在地派出所，由派出所长在候选人中确定见证人员，并通知见证人员到达地点。特殊案件需要具有特定专业知识的公民见证的案件，由派出所在公安行政调解专家库中具有相应专业知识的范围内随机抽取。已经确定的公民确有正当理由不能参加见证活动，或者当事人申请其回避的理由经审查成立的，派出所应当及时重新确定其他人选，并通知办案单位。

    经批准的公民持公安派出所发放的“公民见证执法工作牌”(由县级以上的公安机关统一制作、统一编号)，见证公安机关执法活动。

    （四）赋予公民见证执法一定权利义务及见证执法成果运用。

    实践证明，公安机关的工作，离不开他们的参与。见证执法公民见证执法时，有权对事实认定、法律适用独立发表意见，办案单位应当记录在案。公民见证执法时，应当围绕事实认定、法律适用充分发表意见并说明理由。公民见证执法主要是在现场勘验、执法安全、公民权益保护、未成年人案件办理、公安行政调解等执法活动中，不参与执法。见证执法的公民认为执法过程中民警执法有失误，可以直接向办案单位领导说明，也可以向公安机关法制、纪检、督察等内部监督机构反映、举报，未经批准不得对外发表意见。公安机关法制、纪检、督察等内部监督机构在接到见证执法的公民反映后，在一个工作日内调查，情况清楚的于当日反馈；案情复杂，短时间内无法查明的，在查明的当天反馈。见证执法的公民在参加案件聆询（劳动教养案件）、听证（符合听证的行政处罚）、现场勘查、公安行政调解等需要签名时，应当认真阅读相关文书，确认无误后签名；发现内容有误的，应当要求更正后签名。