建设服务型政府，强化社会管理和公共服务，是党的十七大提出的下项明确要求和重要任务。公安机关是政府的重要组成部分，公安派出所是公安机关的基层单位，是市、县公安机关直接领导的派出机构，是公安机关打击犯罪、维护治安、服务群众、保一方平安的综合性战斗实体，也是党和政府联系群众最广泛的地方。建设服务型政府落实到公安机关，落实到基层单位，就是要建设服务型派出所。

    一、服务型派出所的特点

    所谓服务型派出所，是指在公民权利本位、政府义务本位理念的指导下，增强服务意识，强化服务职能，拓宽服务领域，完善服务措施，转变服务方式，提高服务质量，通过公正执法、热情服务，为社会发展保驾护航，为人民群众排忧解难，努力做到让人民群众满意的派出所。它包括以人为本的服务理念、依法行政的服务准则、公众导向的服务模式、绩效评估的服务考核和过错必究的服务责任等基本内容。建立服务型派出所既是实践“三个代表”重要思想的内在要求，是深入贯彻落实科学发展观的有效途径，是公安机关回应人民群众新期待、满足人民群众新要求的必然选择。

    （一）高素质民警队伍是建设服务型派出所的关键所在

    谋事在人，成事更在人，队伍决定成败。建设服务型派出所，首先要建设一支高素质的民警队伍。所谓高素质的民警队伍，不仅是指民警具有较高的专业素质，更是指民警具有较高的政治素质和强烈的服务意识。尽管近年来通过开展宗旨教育、群众观教育、“反特权思想”教育和社会主义法治理念教育，广大基层民警的执法为民意识明显得到增强，但由于长期受传统观念的影响，一些基层派出所往往更多的人是从加强治安管控的角度来看待警务工作，存在着重权力轻责任、重管理轻服务，与现代政府所倡导的工作理念尚存较大差距。反映到具体民警身上，主要表现为：一是敬业精神不足。部分派出所民警，缺乏扎根基层的热诚，缺乏主动为公众利益服务的热情，不安心基层工作，不会深入调查研究，不能及时发现、了解问题，并积极矛盾和解决问题；二是责任意识不强。既不能主动体察民众疾苦，更不能积极回应民众的需求，设身处地为辖区群众提供高品质的服务。上班机关化，作风官僚化，处事情绪化；三是公正理念欠缺，不愿承认社会公民具有平等的权利。反映在具体的警务活动中，表现为不能真正做到既不因亲而优待，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧视，维护社会公平与正义显得严重不足。

    建设服务型派出所，民警是关键因素。虽然目前派出所民警的素质与服务型政府的构建仍有许多不适应，但我们有理由相信，有党中央的关心，有各级政府的支持，随着各级公安机关对基层民警队伍建设力度的加大，特别是随着“大教育”、“大培训”的工作深入推进，广大派出所民警的群众观念、宗旨意识一定能够得到进一步增强，了解群众、服务群众的工作能力一定能够得到进一步提升，全面建设服务型派出所的基础条件一定能够得到更加有效夯实。

    （二）各级的公共财政是建设服务型派出所的前提基础

    完善公安财政体制和制度是建设服务型派出所的重要保障。在现代社会，公共财政是公共体系动作的血液，是政府有效提供公共服务的经济基础。政府必须合理调整发送财政支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，特别要加大财政对公共基础设施建设、社会治安等方面的投入，形成有力的可持续的财政支持体系。公安机关是公共服务的主要提供者之一，也是政府公共财政的主要受供者之一。《中华人民共和国人民警察法》明确规定：“国家保障人民警察的经费。人民警察的经费，按照事权划分的原则，分为中央和地方的财政预算。”（第三十七条）“人民警察工作所必需的通讯、训练设施和交通、消防以及派出所、监管场所等基础设施建设，各级人民政府应当列入基本建设规划和城乡建设总体规划。”（第三十八条）《公安机关组织管理条例》进一步强调：“公安机关应当按照国家规定，将各项罚没收入和行政事业性收费收入全额上缴财政”，“县级以上人民政府按照国家规定的经费项目和标准，将公安机关经费列入财政预算，实行全额保障，并对经济困难地区的公安工作给予必要的经费支持。”（第三十三条）《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》（中发[2003]13号）也指出：“建立公安经费保障机制。研究制定公安机关装备配备、各项经费开支定额等标准，并按照事权划分的原则，由中央财政和地方财政分别予以保障。加大中央财政对中西部地区县级公安机关的补助力度，保障基层公安机关办公、办案的经费支持。增加公安基础设施建设投入，实施公安监管场所及西部地区公安派出所‘两所’建设工程。”

    目前，从总体来说，我国公安机关的经费保障基本上能够适应当前的公安工作。但就整个基层而言，却显得严重不足，主要体现在两个方面：一是基层民警工资不能足够发放，拖欠、少发，仍然是家常便饭；二是派出所公用经费严重不足，相当部分派出所自组成至今，一直没有得到财政分文经费。而一些得到政府拨款的派出所，拨款仍不足其实际所需经费的三分之一。

    公共经济理论认为：政府要实现对公共物品的供给，必须以支出的形式向社会供给这公共物品。政府部门在这方面的缺陷既影响了政府职员的积极性，又隐藏着寻租行为的可能，它所带来的是政府部门普遍存在的效率低下和政府官员的冷漠无情。派出所作为公安机关的基层战斗实体，其行使的权力是社会公共权力，履行的是社会公共服务，公共财政对派出所经费的保障，在本质是一种公共支出，是对社会提供公共安全等产品服务所必须付出的*收成本，如果这些成本得不到及时有效的供给，必然要影响到其职能的应有发挥，甚至导致各种腐败行为的发生。

    （三）有效的制度安排是建设服务型派出所的根本保证

    制度是一个国家政治、经济和社会变迁的关键。所谓制度安排，就是指特定领域内约束人们行为的一组行为规则，制度安排的方式不同会导致不同结果，良好的制度安排能对各种行为主体的实际行为给予有效的导向，建立服务型公安机关不仅要转变作风、更新观念，更重要的是，还必须形成适应服务型公安机关要求的有效制度安排。没有有效的制度保障，建设服务型派出所只能成为一句空话。

    纵观近年来的公安工作和队伍建设，应该说，各级组织特别是公安部在派出所建设上的制度安排是比较积极的，先后出台或修订了一系列规定，如2003年出台了《公安机关窗口单位服务规定》，2004年出台了《关于进一步加强派出所建设的意见》、修订了《公安派出所等级评定办法》，2005年出台了《公安派出所建设标准》、《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》，2006年出台了《关于加强基层所队正规化建设的意见》、《关于实施社区和农村警务战略的决定》、《关于加强基层所队党风廉政建设的意见》，2007年出台了《公安派出所正规化建设规范》。公安部这些规章的出台，对基层派出所的建设起到了积极的推进作用。

    建设服务开导政府，体现了人民群众的国家主人地位，建设服务型派出所，评判权应当交由人民群众，要建设成真正意义上的服务型派出所，制度安排任重而道远。

    二、服务型派出所的建设原则

    为社会成员提供基本而有保障的公共产品是服务型政府的基本任务。国际经验表明，公共产品供给不足会造成各种社会问题，而供给过度又会降低经济运行效率。从国目前的情况来看，尽管公安机关承担提供公安安全等产品服务的义务，但这并代表公安机关可以包揽一切。建设服务型派出所，必须遵循依法、限权、问责等原则。

    （一）“依法行政”：服务型派出所的行为准则

    依法行政是现代政府的基本准则,是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与人民关系的重要前提。权利本位观念要求政府依法行政。依法行政的核心是依法治官而非依法治民，对于公民而言，“凡法律未允许的，都是禁止的”，政府行为必须有法律依据，法律规定行政机关的组织、权限、手段、方式和违法的后果。政府施政必须以法律规定为准绳，人民的自由权利必须由法律加以保障，人民的义务必须由法律明确规定；行政机关不依据法律，不能限制人民的权利，或任意增加人民的义务。法律的规定是政府行政权力的依据和界限，行政机关的行为越权无效。依法行政不仅要求政府行为的存在必须有法律依据，而且还要求政府行为的实施必须符合法律；要求公安机关提供公共服务必须做到程序化、规范化，不仅要追求警务行为的效率，而且，更要遵循公开、公平、公正的原则。要把维护和促进社会公平正义作为执法工作的生命线，找准执法与服务、公正与文明的最佳结合点，真正做到合法合理、平等对待、及时高效，切实维护人民群众合法权益，营造公平正义的社会秩序。

    （二）“有限公安”：服务型派出所的发展目标

    2004年3月国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”这一要求充分体现了“有限政府”的理念。事实上，一个服务型政府本身就应该是个“有限”政府，政府权力不能无限膨胀，权力触角不能肆无忌惮伸及每一角落。这要求公安机关及其人民警察思想观念、思维方式和工作作风来个大转变。如果我们再用过去那种警察包打天下”、警察无所不能”的思维观念、工作理念去指导警务工作，只会让人拿来当作笑柄。我们必须从过去那种注重直接的、静止的、封堵的、事前管理，转变为充分运用间接的、动态的、疏导的和事后监督管理等手段，对经济和社会事务实施有效管理和服务。

    （三）“责任追究”：服务型派出所的内在要求

    服务就是履行责任，责任政府是现代民主政治的基本理念，是公民本位的有效制度安排。它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担政治责任、行政责任、法律责任和首先责任。建设责任政府的关键是全面贯彻职权与责任对等的原则，核心是强化责任追究。有权必有责，政府应为其所有行为负责，对因不作为（有权不用）、乱作为（滥用权力）或不当作为（工作过失）而造成不良后果的，必须严肃追究有关人员的责任。建设服务型派出所，不仅派出所行使的每项权力要承担责任，而且派出所拒绝行使法定的权力也要承担责任。人民群众不仅有享受公安机关提供服务的权利，还有监督公安行政、要求其承担责任的权利。

    三、建设服务型派出所的方向

    服务型派出所是“有限”公安派出所，但有限并不代表是“弱势”或“无为”，而是很好履行自己职能的优质高效派出所。

    （一）以“顾客导向”，提供群众需要的优质服务

    新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务应该以顾客要求为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。基层派出所应当始终以辖区群众的诉求为导向，做到“想为人民所想、急为人民所急”，以公众的期望决定策略的设计，以公众的需求决定服务的内容，以公众的满意度衡量政策执行的成效，以公众的评价决定政府变迁的方向。一方面，要开拓公众参与公共服务决策的渠道，让群众参与公共服务决策方案的制订，加强警民一体，广纳群众意见，寻找最佳方案。另一方面，派出所及其警务人员应当定期地向辖区群众、社会组织征询意见，解释政策和法律法规，以及与公众进行直接面对面的交流与沟通，回答公众提出的有利于改进公安服务的各种问题，对公众提出的问题和要求，及时做出处理和负责的反应。

    （二）维护机会均等，提供公平公正的公共安全服务

    公平公正、机会均等是公民权利本位的基本要求，是和谐社会的基本特征。政府为社会提供均等化的公共产品与服务是现代市场经济的客观要求，也是构建社会主义和谐社会的重大任务。基层派出所要把公平性看做是公安机关提供公共服务的出发点和基本价值原则，权力公开，程序公开，标准公开，让每位公民都有享有公安机关公共产品和公共服务的平等权利，没有地域之差，没有官民之别，没有贵贱之分，所有辖区群众在民警以目中都是平等的主体。

    （三）实现方便快捷，提供高质高效的行政服务

    行政效率是达到行政目标的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望公安机关简化办事程序，提供办事效率，寻找完成警务工作最迅速、最经济的途径和方法。一是有专门的服务窗口。专门为群众办理户口、居民身份证、暂住人口登记、境外在华居留人员住宿登记等证照、手续，接受群众报警、求助，接待来访；二是有规范的办事流程。群众一到派出所，一看办事流程图就知道办什么事需要什么手续，该走哪些工作流程；三是有限时的工作要求。无论是办理证照，还是调解纠纷，派出所都应有明显的时间限制，无故超时都要受到相应的制度惩罚；四是有高效的技术支撑。派出所通过自身运行机制设计和行政方式选择，运用自己的权威和权力，实施法定职能，贯彻公共政策、实现既定目标。