危机管理，本来是企业管理的一个专业术语，现已被广泛应用到政府管理等领域。政府危机管理就是指政府等公共组织通过对危机的预测、预防、控制、处理，以达到避免、减缓危机危害和弥补危机损失的行为过程。随着中国现代化进程的加速，各种危机与灾难将不断地对中国的现代化之路设置各种障碍。“应对危机的最根本的方法是强化全社会和政府部门的危机意识，建立危机管理机制”。监狱，作为国家的刑罚执行机关，随时可能面对不确定的突发事件，这些突发事件何时发生，何处发生，发生的几率有多大，都处于不确定的状态。因此，构建监狱危机管理机制，强化危机的预警报告和处理机制，将危机最大限度地分担出去，将可能的危害后果降到最小程度，从而保障监管场所的安全稳定，促进罪犯教育改造，是当前亟需解决的一个重要课题。

    一、构建监狱危机管理机制的迫切性

    （一）从突发狱内事件看构建监狱危机管理机制的迫切性

    过去，监狱机关遭遇的突发事件，主要是罪犯脱逃、自杀、斗殴之类，一般情况下监狱机关自身就能解决，加上监狱的封闭性，也不会造成很大的社会反响。随着经济社会的急速转型，一方面，监狱押犯构成呈复杂化态势；另一方面，经济全球化、信息网络化、行刑社会化的发展，不仅“大墙已不再神秘”，而且大墙已难与社会隔离。因此，狱内的突发事件，在范围、性质上已向纵横延展，可能造成监狱机关的危机。譬如说：1、个别民警的不良行为造成声誉危机。如已被媒体报道的某省某监狱民警纵囚案；某监狱罪犯嫖娼案；民警纵囚殴毙罪犯案等。2、由于社会、媒体对监狱工作的不理解，或由于我们改革过程中宣传不够，把握不准，带来信誉危机。如继2003年《中国青年报》质疑罪犯夫妻同居之后，2004年5月20日《法制日报》上，有学者对监狱设置“鸳鸯房”再次提出异议。《检察日报》也发表了《当心！把监狱弄成渡假村》的署名文章。社会、媒体的报道，对监狱机关形象带来较大负面影响。3、罪犯的反社会、攻击性行为给民警带来生命、健康危机。监狱民警直面各种罪犯，其中不乏反社会意识强烈、或心理矛盾冲突激烈的罪犯，特别是当前押犯中暴力犯、涉黑犯增多，加上各种媒体过多直露暴力镜头和信息，极易诱发罪犯袭警或暴乱事件。一旦发生，将对监管改造秩序造成极大破坏，甚至威胁到社会的和谐发展。4、监狱民警执法中的疏忽或失误带来诉讼危机。近来，先后发生数起因在服刑期间伤残或借口服刑期间致病而索赔所引起的诉讼。监狱作为被告引起的行政诉讼乃至刑事诉讼，牵涉了监狱机关大量的人力、物力、财力、精力，破坏了监狱民警队伍的公正形象。由此可见，在法治中国迅猛发展的今天，监狱机关必须面对自身的法律缺失，法律不会因监狱职能多、风险大而网开一面，也不会因监狱民警是执法者，偶失前蹄而“刀下留情”。此外，不断增加的罪犯暴力抗法事件，对监狱机关的应对能力也提出了新挑战。因此，构建监狱危机管理机制，已是刻不容缓。

    （二）从突发公共安全事件看构建监狱危机管理机制的迫切性

    在全球化条件下和信息化世界里，一个局部性危机，就可能演化为全球危机。我们已经进入了一个充满危机的风险社会，和一个全球化的开放社会。人们遭遇重大突发公共安全事件的风险越来越大，不确定因素越来越多，正所谓“天有不测风云”。其中包括由环境遭到破坏而导致的生态灾难；由技术故障而导致的核泄漏及供水供电等“瘫痪”；由已知疫病传播或不明原因疾病传播导致的卫生灾难及社会恐慌混乱，如“非典”和“高致病性禽流感”；由不可抗拒的力量而导致的洪涝、地震等自然灾害等，随时都有可能引发和降临在我们身边。如果我们各个部门、行业不能顺应时代要求，不能居安思危、未雨绸缪，不能尽早建立起周密完善的危机管理机制，就不能应对随时可能发生的突发事件，就会在客观上使一个孤立的突发事件产生扩散，进而甚至演变为巨大的不堪设想的社会灾难。监狱是集中关押罪犯的场所，罪犯高密度的居住环境和生产环境极易成为疫病发生的高危环境，稍有差池就有可能酿成重大事故，引发社会局部动荡，更有可能给国际社会反华势力以“人权践踏”等口实把柄，对我实施攻击。因此，建立健全一整套针对各种可能的灾害事件的危机管理机制，把损失尽可能地降到最低，具有重要意义。

    二、构建监狱危机管理机制的基本原则

    “危机既是灾难和痛苦，也可以成为发展和创新的机会，危机管理恰恰是将灾难与痛苦转化为发展与创新机会的关键所在。”为了有效应对日益复杂化的危机状态，监狱危机管理必须遵循以下几个基本原则。

    （一）全面危机管理原则

    当代监狱危机的多样性与复杂性决定了监狱危机管理必须遵循全面危机管理的原则。全面危机管理有两方面涵义：其一，全面危机管理意识着监狱对各种类型危机的全方位管理；其二，全面危机管理意味着监狱对危机事件与危机状态进行全过程的管理。监狱所面临的危机是各种各样的。每一种危机的成因不同、特点不同，此外各种危机之间也有相互的关联性，危机之间的相互关联使得某一种单一的危机会转化为复杂性危机。因此，监狱危机管理要从单一危机处理的方式转化为全面危机管理的方式，监狱需要针对不同的危机制定战略、政策、危机管理计划、进行组织安排、调配资源支持等等。监狱危机管理不能仅仅着眼于某一个环节，而应该是一个复杂的过程，其中可能包括危机缓和、准备、回应、处理、恢复、重建等多个环节。

    （二）政治责任原则

    有效预防和化解危机，保障监狱民警职工和罪犯的生命、财产安全，保障监管场所的安全稳定是监狱机关的基本政治责任之一。监狱各级领导应有强烈的危机意识、忧患意识，“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”。应在监狱管理实践中创造一种危机管理的文化和环境；应积极支持各种危机管理的计划和项目，并确立优先发展的次序；应通过制度、政策和管理的创新来有效预防和回应危机；在危机爆发的时候，应做出快速准确的决断，透过政治动员的力量，整合和调动各种资源回应危机。

    （三）积极预防原则

    “凡事预则立，不预则废”。危机虽然多是突发性的，但危机并非不可预测与预防。监狱危机管理应奉行积极预防的原则。监狱机关必须在危机没有发生时，科学预测、正确判断、未雨绸缪，以高度的责任感做好各种防范工作，将危机的发生几率降低到最小。当代监狱危机管理必须走前瞻性的道路，在危机尚未发生之前，提前做出预测和判断，周密策划好各种问题的处置预案，防止事到临头，情况不明、仓促上阵、心里没底、办法不妥、效果不佳。前瞻性的监狱危机管理才是有效的危机管理，一方面监狱能在危机发生之前防患于未然；另一方面监狱在危机发生前就有了充分准备；在发生以后，就能够快速反应，为各种危机提供有效的应对措施，从而将危机的损害降低到最小。

    （四）果断与协调原则

    一旦危机实际爆发，监狱机关必须行使紧急处置权，采取非常手段，迅速有效地控制危机状态的区域，谨防事态的扩大，将危机消除在萌芽阶段，制止危机状态的蔓延。同时，在危机事件发生后，参与危机应对的人员和力量来自各个部门和单位，因此，监狱危机管理中的协同一致十分重要。监狱机关在危机事件发生后，要力争保证不同职能管理部门之间实现协同运作，明晰监狱各职能部门与机构的相关职能，优化整合各种资源，发挥整体功效，最大可能地减少损失。

    （五）绩效基础原则

    危机管理的绩效基础原则意味着监狱机关在处理危机的过程中必须注意投入与产出的比例，尽量实现监狱危机管理的效率与效益最大化。当代的监狱危机管理所强调的是以绩效为基础的管理，为了实现有效的危机管理，监狱必须设立危机管理的绩效指标。监狱危机管理的指标必须具有可持续性（能够持续较长的时间）、可衡量性（明确界定成功的标准）、能够实现（在监狱确定的时间范围内能够达成）、具有相关性（能够满足各种危机和灾变管理的要求）和及时性（满足近期和长远的需要）。此外，危机管理的绩效指标还必须明确、并具有弹性、有机的与监狱管理工作相整合、能够被监狱各职能部门和全体民警职工接受。当然，仅有危机管理的绩效指标是不够的，还要进行绩效的管理，这包括绩效的衡量、绩效的监控以及持续不断的绩效改进等。

    三、构建监狱危机管理机制的基本思路

    危机事件是一个伴随着人在一定的空间和时间内所产生的对公共利益和公共安全构成威胁和危害的重大事件，它和其他事件一样，都是由三个较大的要素构成，即：人、时间、空间，三者相互影响构成危机事件的运动和发展的全部过程。因此，监狱危机管理具有“人、时间、空间”三维主线，即“以人为主线”的危机管理体系、“以时间为主线”危机管理体系、“以空间为主线”危机管理体系，三个体系是一个有机的整体，缺一不可，并且三者之间是相互协调、相互促进的。“人的主线”体系是前提和基础，而“时间和空间的主线”体系是条件和保证。

    （一）构建“以人为主线”的危机管理机制

    人是危机事件处理系统中的一个主体性环节。构建“以人为主线”的危机管理机制合乎“以人为本”的时代潮流和监狱管理的主流发展趋势，能够较好地实现监狱危机管理职能的发挥。

    1、开展危机意识教育。一个单位的危机意识健全与否，将直接决定这个单位在危机处理与应对上的状态和结果。监狱机关必须在全体民警职工中加强危机意识的教育和培训。一是要利用监狱传统的政治教育与学习制度优势，广泛进行危机意识宣传和教育，培养民警职工良好的心理素质，强化心理承受能力，确保在突发事件面前沉着冷静，从容应对；二是要开展普及救险脱困常识等活动，编制危机教材，拓宽民警职工知识面，掌握处置地震、洪水、大火、大规模流行性疾病、井下瓦斯爆炸等灾害事故必须具备的基本知识和能力；三是要进行危机应对情景训练，了解各种灾难发生的自然过程，掌握一定自我保护的方法，增强危机应对能力。同时，加强监狱民警岗位基本能力训练，熟练掌握防暴业务知识，提高处置狱内群体性和个体性突发事件的能力。

    2、监狱党委必须树立正确的危机意识。“危机处理与对策是现代世界各国政府最为关注和耗费人力、物力、精力最多的一个领域”。监狱党委必须树立正确的危机意识，监狱党委快速有效的态度是处理危机的前提。监狱各级领导要从构建和谐社会的高度上认识危机处理的重大意义，保持高度敏感，同时要根据时代发展的要求，及时了解非传统威胁形成的各种可能，及时调整，更新危机应对战略。危机时刻，最能考验一个单位的组织指挥和协调能力。应对突发事件，监狱各级领导，除了要有一种敢战必胜，实干苦干的精神，有一种令出法随、雷厉风行的作风，更要有一种组织协调和凝聚力量的本事。

    3、明确社会心理导向，开发危机伦理。由于突发性公共事件的发生可能导致社会失衡，在此过程中，监狱各级领导要有较高的敏感度和社会心理认知能力，预防危机扩展和转化，着力提高民警职工承受能力，并激发危机中公共伦理道德的回归，促进监狱的团结与进步。在非均衡的危机状态下，由于制度不足就迫切需要获得伦理的补充。例如，监狱领导出现在防暴和救灾第一线的行动将对民警职工起到巨大鼓舞作用。公共伦理在危机时期发挥出的显著效果，社会心理的健康导向，是危机得以化解的伦理救治良方。

    4、建立健全危机事件的信息管理和发布制度。在传媒已覆盖社会各个角落的今天，把媒体排斥在危机管理之外，不善于利用媒体解决危机事件，是不明智的。一方面，人们一般有追求新奇和先入为主的习惯，所以采取主动态势与与媒体沟通，可以形成正确的舆论导向。监狱机关要有目的、有计划、主动与新闻媒体接触，如实介绍情况。在与新闻媒体积极沟通的同时，要注意网络信息。事实上，近来各地监狱发生的事情，首先见之于互联网，对此也要采取积极态度，并作出必要的回应，实现互动，化被动为主动。另一方面，谣言止于公开。突发公共事件发生后，如果通过媒体及时传达权威的主流信息，使公众了解真相，祛除恐惧，从而能消除危机造成的流言、恐慌等副产品，起到稳定社会、恢复秩序的作用。因此，监狱应建立健全危机事件的信息管理和发布制度。要坚持团结、稳定、正面宣传为主的方针，做好危机事件的舆论引导工作。危机事件的信息管理和发布，还要通过电子政务系统提高工作效率，趋利避害，扶正祛邪。

    （二）构建“以时间为主线”的危机管理机制

    危机管理有一个预警、决策、治理、评估和反思的过程，是由时间这一主线串联而成的一个闭合系统。因此，构建一个系统完善的“以时间为主线”的危机管理机制，可从以下几个角度加以分析：

    1、建立监狱预警监测机制。在危机尚未显现时，在一定的机制层面上，建立起风险评估和预警系统是进行危机管理的有效途径。通过数据库、计算机辅助系统、信息技术网络等多种现代化信息手段，对信息分类收集、整合与筛选，从而形成有效的预防机制，这样在危机发生之前，监狱机关就可以通过现有的系统预测到危机的到来，从而从根本上减小危机的危害性。

    2、建立科学的危机处理决策与管理机制。一是要建立科学的危机管理指挥机构。建立组织协调有力、决策科学有效、能集中领导和动员监狱各部门各方面力量，共同参与、精干高效的危机管理决策指挥体系，是做好危机管理的组织保证。二是要建立迅速灵敏的信息处理中心。危机管理机制是否能有效发挥作用，关键在于是否有灵敏、准确、快捷及有力的信息处理系统。要构建一个能够贯通司法部、省司法厅、省监狱局、监狱及地方政府（司法局）的信息处理平台，优化整合，共享资源，及时预报、预测、预警随时可能发生的突发事件，作为监狱机关决策指挥中心的“千里眼”、“顺风耳”。三是要制定周密可行的应急处置方案。作为监狱来说，监管形势日趋严峻，改造与反改造斗争日趋尖锐，监管上的危机事件随时可能发生，可能遭遇的公共安全危机也很多。因此，监狱必须针对不同危机设计相应方案，模索出一整套符合监狱稳定需求的危机处理综合方案，建立专业的危机预警系统、处理机制和启动程序，从预警，接警，人员防护，现场警戒，事故处置，人员及器材装备，总结讲评等七个方面规范处置程序。针对可能出现的危机，制定与之相对应的单独应变计划，保证在事故发生后能够在短时间内执行计划，维护或恢复监狱管理工作正常运作。四是要建立风险应急基金，完善物资储备体系。按照国家有关法律法规及其相关的规定，监狱机关所需经费由国家财政全额保障。国家财政部门在拨付监狱机关费用时，要充分考虑监狱机关的工作性质和高危性，监狱机关也要积极争取各级政府和财政部门的资金支持，把处突与应对各种紧急情况的危机管理经费包容进去，建立各种风险的防控应急突发事件基金。监狱机关在资金使用上必须保障科学性和效能性，抓好必备物资设备的硬投入，建立各种战略物资（如粮、油、燃油、药品等）储备体系，以备用物资来换取解决问题的时间和空间，在危机管理中占据主动有利地位，化解风险。五是要制定切实可行严密严格的监督管理制度。各级监狱机关要坚持每年对危机管理机制的预案进行检查和演练，经常性地根据工作实际和外界条件变化以及科技发展水平、对危机管理机制进行必要的修改完善和补充。要建立一套完善的责任制，坚持“一把手负责制”和“谁主管谁负责”的原则，建立责任追究制度和考核制度，依法办事，科学办事，力求百密无一疏。

    3、建立“后危机管理机制”，总结反思，再治理危机

    在危机现象基本消除之后，监狱应当着手恢复正常秩序的工作，包括：（1）消除危机的后果。危机的损害一般有三种：首先是对生命、健康、自由的损害，监狱机关需要组织进行相关的医治、抚恤并关心受害人的今后的状况；第二是物质损失，监狱机关有必要对善后工作发挥指导作用，恢复工作和生活秩序，减少经济损失；第三是心理层面伤害的救治，监狱机关必须要认识到这种救治的难度和长期性。（2）总结反思危机。监狱机关应当从公共危机事件中吸取教训，反思制度建设和监狱决策方面存在的问题，改进工作不足，改善治理结构，改革制度理念，提高危机管理水平，推动监狱的持续稳定发展。（3）善于从危机中寻找契机。“危机”意味着危险，也意味着机遇，在危机结束时，监狱机关各级领导应当从中发掘出契机以获得危机管理的收益，实现管理水平的飞跃。

    （三）构建“以空间为主线”的危机管理机制

    危机事件在空间上具有广泛性和地域性，它在一定程度上构成一个网络了众多公众甚至全人类的危机系统，因此，监狱危机管理机制的构建，要综合考虑各方因素，努力形成一套立体的、多层面、多角度、多架构的危机管理空间架构系统。

    1、加强危机组织体系建设。监狱首先应成立危机管理专门机构，以便在紧急事务处理过程中进行协调和调度，实现监狱对重大危机的科学管理，克服非常设机构不具有延续性导致危机处理后的经验不能够有效保留的缺点。第二，要实施层级管理，落实处置责任。再好的方案如果得不到有效的执行，也是一纸空文。在突发事件来临之际，监狱机关必须实行危机管理专门机构领导下的分级负责制。监狱机关各级领导、各个层面和各个部门必须做到“军中无戏言”，“政令畅通”，“令行禁止”。需要落实的事情要坚决落实，解决不了的问题要及时上报，一级对一级负责，千万不能掉以轻心、敷衍塞责、松懈麻痹、贻误战机。对有令不行、有禁不止的部门和个人要严厉惩办。第三，要加强应急队伍的管理、教育和训练，铸炼一支训练有素的应急反应队伍，提高监狱的反危机能力，确保在危机时刻来临之际，应急分队能招之即来，来之能战、战之能胜。

    2、制定与完善危机管理的法规体系。对危机的管理，不仅反映出监狱机关各级领导班子的领导能力和控制能力，而且也反映出监狱机关科学、文明、以人为本的执政理念。根据《中华人民共和国传染病防治法》和其它有关法律的规定，2003年5月9日国务院颁布实施了《突发公共卫生事件应急条例》，标志着我国突发公共卫生事件应急处理工作纳入了法制化轨道。这个《条例》应成为监狱机关制定应对各种突发事件、灾害（难）的危机管理机制的主要法律依据。为使危机管理有章可循，制定《监狱系统危机管理实施办法》之类的规章制度，已势在必行。这既为监狱在危机出现时正常行使权力，履行职责提供依据，又能防止职权越位或滥用导致侵害民警或罪犯的合法权益，从而保障监狱工作在依法行政、依法行刑的法治轨道上健康运行。

    3、促进监狱与地方的协调与合作。监狱由于职能的特殊和管理军事化的特殊要求，以及管理对象的高危性等特点，一定程度上是处于相对封闭的状态。如果监狱不打破封闭状态，将危机管理纳入地方政府的危机管理体系中，势必不能有效应对危机，特别是公共卫生安全方面的危机。因此，要定期与不定期地召开军警地三方或多方联席会议，共同制定防范应急处置的科学预案，及时研究可能出现的问题、苗头，分析可能发生的紧急情况，加强专项协同演练，根据各自的不同情况和客观实际，相互交流经验，通报信息，解决实际问题。特别是要高度重视疫情调研预测，积极协调与当地卫生防疫部门的业务联系，随时掌握和适时通报周边疫情，并从早发现、早预防、早治疗的要求出发，研究修订防治预案，迅速落实防疫措施；一旦狱内出现疫情或疑似病例，立即采取有效隔离和相关处理措施，并报告相关部门，以防疫情扩散。