一、监狱内部审计工作现状及原因分析

    体改后，各监狱内部审计部门主要开展了两方面工作：一是按照市局《内部审计工作考核办法》每半年进行一次监狱、公司财务收支审计（个别单位根据领导安排查看了二级单位的预算执行情况）；二是参与监狱、公司大宗物资采购、工程建设等过程监督。对于财务收支审计，同级监督效果不理想，就算是上报的审计结果报告，也仅仅列示了单位的经济收支和主要成绩。对于大宗物资采购和工程建设等过程监督工作，因其起步较晚加之宣传不到位，审计人员往往作为采购和建设组织成员进行询价、议标、合同谈判以及采购物资和完工项目的验收，而未能真正作为内部控制的第三方参与到监督工作中去。为什么会出现这样的状况？笔者认为原因有以下几方面：

    （一）管理体制不恰当，“要我审”和“我要审”矛盾突出。    在监企分离前，监狱内部审计业务的开展主要围绕二级核算单位对监狱预算的执行、企业经营成果及监区长经济责任审计而进行，为了加强二级单位管理往往在年终考核时还会进行专门的经济效益审计。此时，监狱内部审计“要我审”和“我要审”和谐一致，其工作的成效性和权威性比较显著。但在监企分离以后，随着各监狱行政、企业一级核算逐步实行，内部审计开展的业务则仅限于同级审计。此时，内部审计“要我审”和“我要审”矛盾十分突出，特别是“向上级业务部门上报审计结果”，使内部审计服务对象和工作目标混淆不清，其独立性及权威性已经受损并有逐渐消逝的危险。此时，作为一个内部审计人员在实际工作中会有一些困惑，主要表现在以下两方面：

    第一、“上报审计结果”让基层内部审计机构有“代行外部审计职能”之嫌，难以保持审计结果的客观性。本来，单位领导层重视和支持内部审计工作，已是其增强风范防范意识、加强自我监督和约束的最好表现。同级审计发现问题时，理应首先向本单位领导汇报并希望得到及时纠正，没有必要再“自暴家丑”，将能够在本单位内部解决的问题上升到更高的管理层。但若要向市局“上报审计结果”，则使内部审计监督的对象从同级部门、同级监区逐步上升甚至到了单位的最高管理层，这不仅有“下级监督上级”之嫌，更与“内部审计机构应接受最高管理层的领导，保持与最高管理层的良好关系”的审计准则相背离。当真正出现影响单位利益的情况时，如果要求内部审计部门上报，面对严格的职业道德要求，只会让审计人员处于进退维谷的两难境地，很难保持“公正、不偏不倚的精神状态”，严重影响审计人员的职业判断，限制了工作质量的提高。

    第二、“我要审”项目超越了基层内部审计机构履职范围，存在一定盲目性。内部审计机构的职责是为单位内部管理服务的，视单位的管理需要开展工作，什么时候开展什么项目不是内部审计机构决定而是受单位最高管理层的统一领导和指挥。如果离开这个原则进行审计则没有足够的履职依据，超越了履职范围，实际工作中无可避免的存在盲目性。例如，对公司的财务收支审计就是比较典型的“要我审”项目。监企分离后监狱的行政一把手往往不是子公司的董事长或总经理，对其经济行为的合理性、合法性已不再具有同一法人时的热情。这使内部审计人员开展工作时缺乏更为全面的指导和关注，导致其工作存在一定盲目性。

    （二）人员配备不合理，业务素质参差不齐。    和社会其他单位相比，监狱是承担罪犯改造任务的国家机关，它既有一般行政机关的经费开支业务也有企业的经营管理行为以及基本建设工作，所以负有经济监督和评价责任的内部审计相对其他性质单一的单位而言更为复杂而全面。这就需要一支专业过硬，积极进取的队伍。但是现实却不尽然。据统计，目前全市各监狱专（兼）职审计人员总计20余名，人员最多的一个单位配备3人，其余5个单位2人，7个单位仅有一名兼职审计人员。在这20余名审计人员中，没有一名专业的内部审计师，注册会计师、会计师也为数不多；从性别比例来看，女同志占80%左右，且年老或身体不佳、不方便外出审计的也不在少数；而且多数人员职业追求不强烈，安于现状，进取心不强，工作中畏难情绪严重，怕得罪人，缺乏主动性和创造性。    由此可见：这是一支多么需要加强专业学习和训练的队伍！曾经有人说：审计工作不一定要非常懂会计的人员。这没错，但审计人员一定要懂审计，熟悉审计业务。因为审计人员的业务素质（政策水平、业务能力、道德标准）决定着内部审计工作质量的高低。一个项目完成下来，发现不了问题，也没有任何建设性的意见或建议，这个审计结果也不值得他人的关注。更因为人手的不足，市局为完成本部门的年度审计项目，不得不抽调基层审计人员；这本是基层人员交流学习的好机会，但由于其本身业务素质参差不齐，客观上很难保证项目审计的质量。    （三）审计人员信息滞后，加大了审计风险。    通常，内部审计作为单位内部控制的组织部分，应及时了解、熟悉单位有关经济政策，在其出台之前提出本部门应有的意见和建议，而不仅仅只查看制度执行的结果。现实中这个环节往往被忽略了，多数审计人员只能在内控制度下达执行完毕之后去看一看结果，就算有什么问题，那已是马后炮，徒增其“不支持工作”的尴尬而已。事实上，真正严重的问题往往隐藏在管理思路和制定的一些内控制度上，这也常常是一个单位接受外部监督时可能存在的硬伤！

    为了更好地开展工作，内部审计人员不但应熟知单位的经济政策和管理制度，还应了解、明确上级及相关业务部门的政策精神，才能在实际工作中贯彻执行。然而现实工作中，大多数审计人员没能及时掌握和了解上级及相关业务部门的政策精神和费用控制目标，而被审计单位提供资料时出于单位利益的考虑可能仅提供对自己有利的部分，那么此时完成的审计项目则存在依据不充分的风险，导致审计结果误差加大，审计风险随之增加。

    （四）同级审计监督力度微弱，审计结果运用不理想。

    根据内部审计法规的规定，内部审计部门应在单位主要负责人的领导下开展工作；会计法也规定单位的财务工作亦是在单位主要负责人的领导下。内部审计是单位有关财经制度执行情况的检查部门，财务会计则是其制定及主要执行、控制部门，所以两者首先表现出了监督与被监督的关系。但是，同为内部控制的组成部分，在同一领导下为单位财务工作的规范运行服务，二者也是“左手和右手”的关系。在同一大脑指挥下的左手去查看右手做的事情，因其步调的一致性削弱了监督的独立性，从客观上使同级监督的力度显得非常微弱。

    在审计结果的运用上，从上级业务部门到各监狱，目前大多限于会计基础工作的业务处理上，没有在更广阔的范围内进行综合利用。从审计主体的角度看，审计的结果没有人看，审不审一个样，在一定程度上影响了内部审计人员的积极性，直接影响着工作质量的提高。从审计服务对象的角度看，审计质量不高，发现不了问题，也降低领导的重视程度。两方面的相互作用导致目前审计质量不高，审计结果运用不理想的状况。

    （五）内部审计制度宣传不到位，业务培训不及时。

    近年来，为了规范内部审计工作，审计署及内部审计协会相继出台了一系列内部审计准则及其实施细则，但宣传不到位，培训不及时，导致部门之间理解支持不够，业务效果不理想。例如，为了加强过程监督，内部审计部门经常参与单位大宗物资采购和工程建设项目。但在具体业务工作中，审计人员往往作为采购人员进行询价、议标、合同谈判以及物资和完工项目的验收，与具体承办采购部门的职责有些混淆。这不但给具体承办人员增加压力，造成被信任度降低的假象，也使审计人员在合同洽谈或物资、工程验收后因其谈判纪要或验收文件中职责表述不清而签字时难以落笔。同时，过程监督的成效也未能准确表述。有时一个项目会洽谈多次才能有结果，这本身就是一个艰苦的过程，不能说有了监督部门的介入才使采购、建设成本得以控制或降低，因为那是整个团队工作的成果。而监督部门参与了这个项目，也仅仅表明这项物资采购或建设工作是按我们理解的正规程序进行操作的，并不能对所采购的物资和所建设的工程承担质量方面的责任。

    （六）经济责任不明晰，不利于协调和沟通。    按照上级要求，在规模比较大的监狱行政一把手不直接具体管理财务工作已经是普遍存在的监狱财务管理模式。此时，单位主要领导、分管财务领导、没有独立核算但又有预算开支权限的监区领导之间经济责任不十分明晰，这常常令内部审计人员在实际工作中难以把握甚至使相关领导之间不好协调和沟通。对于一个单位而言，不论是《会计法》、《公司法》还是内部审计赖以开展工作的《审计法》及其相关规定，强调的都是单位主要领导人或者说法定代表人，而对直接经营管理者没有责任限定，于是现实中似乎只有主要领导才对单位经济运行及管理承担相应责任。但在实际工作时，往往是分管领导在牵头制定单位的内部控制制度，把握其实际运行动态。而在没有独立核算但又有预算开支权限的监区，其预算内经费及其所进行劳动改造项目的成本控制实际上由监区进行，那么这一部分资金开支的相应经济责任由监狱一把手或者分管领导直接承担也有失公允。

    二、改变现状，提高监狱系统内部审计工作质量的对策

    从上面的分析可以看出，监狱内部审计现状不容乐观。穷，则须思变，变则通，不变可能走进死胡同！只有改变现状，才能规范运行，提高内部审计工作质量，促使内部审计工作和监狱其他工作一道实现“西部领先、全*一流”的目标。尽管“审计风暴年年刮，问题照样年年出”的监督环境对监狱、公司的财务工作也存在一定影响，但随着各级领导遵纪守法意识与风险防范意识的增强，内部审计会逐步受到更多的关注与重视，得到更多的理解与支持。一项工作的存在肯定有它的必要性，但要让它焕发生机与活力，需要很多人的艰苦努力。笔者认为可从以下几方面入手：

    （一）加强组织领导，对基层审计人员实行派驻制。    从前面的分析可以看出，随着体制改革的逐渐深入，各监狱、公司实质上已经是市局的二级核算管理单位，其内部审计人员已不适宜独立完成本单位财务收支等审计项目。因此，笔者认为应对基层审计人员实行派驻制，将财务收支、经济效益、专项经费等项目审计交由市局进行，使“要我审”名正言顺地变为“我要审”；对派驻基层的审计人员，业务上由市局进行统一安排和部署并对其负责，由各监狱进行人员管理，未参加市局统一的项目审计时则主要负责所在监狱的大宗物资采购及工程建设过程监督工作。这样做的意义在于：一是充分体现领导层对内部审计工作的重视，提高内部审计的权威性，利于与监狱管理层的协调与沟通；二是真正保持内部审计应有的独立性、客观性；三是利于保持同类项目审计标准的一致性，发现系统内带有全局性、普遍性的问题，促使问题的解决及不当行为的纠正。实践证明，最有力的监督是上级监督和社会监督。因此，笔者认为这是改变监狱系统内部审计现状最强有力的措施。

    （二）成立内部审计协会，搭建信息交流平台。

    由市局审计部门牵头，成立监狱内部审计协会，将各监狱单位专（兼）职审计人员及精通财务会计、经济法规、工程建设等又愿意为审计事业出力的专业人员吸收为会员，为准确、及时完成审计任务储备专业人才；并以此搭建内部审计信息交流平台，加强内审工作宣传，广开言路，促进内审工作发展。

    成立内部审计协会，利于与市内审协会及审计机关对口联系，及时了解市内、国内内部审计工作发展现状和趋势，进行业务交流与培训，更新工作方法；利于整合审计资源，提高工作质量，统筹安排，及时完成工作任务。搭建内部审计信息交流平台，利于内审人员之间横向联系与交流，以期取长补短，共同进步，促进整个系统内部审计人员业务素质和内部审计工作质量的提高。加强内审工作宣传，不仅要宣扬成绩，展示工作成果，更重要的是进行相关法规制度的宣传，解除工作中存在的困惑与疑难，排除障碍，求得最大限度地理解与支持，为更好地开展工作营造有利的环境。

    （三）加强理论研究，探索适合监狱特点的内部审计之路。

    和其他经济工作性质单一的行政机关或是国有企业相比，监狱的特殊性显而易见。那么，所有其他单位采用的内部审计制度，都有可能与监狱内部审计工作不完全适宜，没有可以照搬的样板，也不可以依葫芦画瓢，这是由单位的性质和经济运行模式决定的。所以，加强理论研究，探索一条适合监狱发展形势及其经济工作特点的内部审计之路，就显得非常迫切。

    笔者认为：要实现“西部领先、全*一流”的目标，就必须创新。首先，借鉴相关学科的研究方法，建立“百花齐放、百家争鸣”的理论研究体制，加强理论研究。内部审计是一门可操作性极强的应用学科，为提高其生命与质量应倾听不同的声音，汲取生长的养分使其蓬勃成长。其次，紧跟监狱体制改革的步伐，拓展工作思路，不拘泥于已往的工作范围和方式，让以单位“自我约束、自我监督、自我防范”为主要目标的内部审计工作跟随监狱中心工作的脉搏一起跳动。例如，针对一些单位行政一把手不直接管理财务工作时相关领导的领导责任、管理责任不清晰的问题，创新工作思路，适度扩大经济责任审计范围，将分管财务工作的领导一并纳入经济责任审计，明确其任期内的管理责任，以便在经济责任的确定上显示公平与合理；也避免了分管领导在具体业务指导中避开主管领导或者推卸责任。再如，探索建立“监企同一的法人制度”，监狱行政一把手同时担任公司的董事长，公司具体财务管理则由总经理负责，以加强公司财务监督，也利于内部审计工作质量的把握，避免对公司开展项目审计时存在盲目性。

    （四）完善制度，促使工作有序发展。    没有规矩不成方圆！完善制度，是使工作有章可循，是实现自我管理，使其焕发生机与活力的保障。完善内部审计制度，包括内部审计职责、业务工作范围及其质量控制、绩效考评及人员管理等诸多方面。笔者认为：作为内控制度重要部分的内部审计，不论是项目审计还是过程监督，都是程序性极强的工作，那么内部审计在要求他人、要求其他部门、其他单位按规定办事的时候，自己首先需做建立制度、执行制度的典范。完善制度，笔者认为重点在人员交流、定期审计、信息共享、业绩考核制度四个方面。

    第一、人员交流制度。长期的工作实践表明，内部审计是一个高风险而费力不讨好的工作（网上曾经流传，就算是在李金华审计长领导下的审计人员也曾因彻查一个单位经济账务而多次受到跟踪与恐吓），除非有极其强烈的职业奉献精神，很少有人愿意长期从事这个工作。那么，在制度上应充分体现以人为本，保护其工作积极性，不能让那些因严格执行制度、认真履行职责而开罪了人的同志到头来落得流汗又流泪的下场。以前有人员交流制度，但没有真正落到实处。这也是现实中多数审计人员发现不了问题或发现了问题冒着违反职业道德的风险也隐而不报的根本原因。因此，要改变内部审计现状，提高内部审计质量，应逐步完善内部审计人员的定期交流制度。而在人员的流向上，不能仅仅拘泥于一个单位，交流的范围应该在整个系统及其相关的工作岗位上。只有这样，才能逐步消除内部审计人员的后顾之忧，真正促使内部审计工作质量的提高。

    第二、定期审计制度。在审计时间和范围上，应建立定期审计制度。前面的分析表明，同级监督力量微弱，审计结果运用也不理想。要真正提高监狱内部审计工作质量，应将全系统各监狱、公司全部纳入审计范围，例如半年一次或一年一次，运用相同的标准对各单位的经济运行和内控制度的执行情况进行审计检查。同时，定期审计制度也对内部审计工作的时效性提出了要求，以避免“审计项目久审不决”或者“审计结果久审不下”，促使内部审计人员提高工作效率。更有意义的是，定期审计制度为市局在管理和考核中全面、综合利用审计结果创造了可能，也让审计人员在工作态度上更为认真负责、客观公正，在业务操作时目光更宽、更远、更有全局性，在下审计结论时更为谨慎，从制度上确保了审计结果的准确性。因此，笔者认为这是改变内部审计现状的关键措施之一。

    第三、信息共享制度。从前面的分析可以看出，内部审计质量不高的一个重要原因，是内部审计机构没有及时了解、熟悉本单位监狱、公司及上级机关、业务部门的经济政策及相应制度造成的。所以建立相关信息共享制度显得很有必要。信息共享，不仅是共享财务会计信息，重点是要知悉单位相关内控制度和上级机关要求，以使内部审计工作跟随单位经济工作的步伐，与业务部门步调一致，从而减少审计风险，提高审计结论的准确性和可信度。

    第四、在工作绩效考核考评方面，要真正体现“防范胜于纠正、监督寓于服务、整改优于查处”的理念，避免将查处的问题数量作为最主要考评指标，应重视被采纳的意见和建议质量，重视审计结果的追踪问效；完善过程监督考评指标，准确表述工作业绩。

    （五）配强配齐审计人员，打造一支专业化队伍。

    人是从事一切工作的主体。要把工作做好，首先要有能做事的人。要切实改变内部审计工作现状，配强配齐审计人员，打造一支专业化队伍也非常关键。第一、业务部门一定要配强配齐足够开展工作的审计人员，根据监企分离现状可以分设企业审计组、行政事业组、工程建设组等。目前，市局对各监狱、公司采取项目抽审的方式最重要的原因是人手不足，就算完成抽审的任务还会抽调基层的人员，但抽调的人员往往素质不尽一致，导致现在同一类审计项目有可能审计标准不尽相同，使审计质量未能很好控制。第二，加强业务培训学习，打造一支专业化团队。光有人不行，还得要这些人能做事、会做事。而学习是人们掌握技能的必经之途。建立专业的审计队伍，打造一支业务熟悉、敢于坚持原则和制度、敢于碰硬的团队，必须要加强业务培训和教育，让其掌握必要的业务工作技能，强化业务工作流程，不断提高素质，才能满足工作的需要。不但要学习内部审计的相关法规、准则，还应加强财务会计、经济法规的学习，更应加强政策理论的学习和研究，不断更新方法，跟随监狱经费保障和公司经济运行的脚步。要鼓励审计人员进行专业学习和资格考试以提高业务素质，奖励为内部审计做出贡献的同志，给予他们更多的学习和交流机会。

    （六）明确责任，踏实工作，努力提高内部审计工作成效。

    审计署根据审计法制定的《内部审计工作规定》中明确指出：“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标”。当监狱、公司的财政财务收支、专项经费及大型工程建设审计由市局审计部门实施后，各监狱派驻的审计人员日常任务则是参与本单位大宗物资采购及工程建设等过程监督。对于常规审计项目，大多数人都能理解，但以参与方式进行的过程审计却不尽然。因这项工作起步较晚，很多单位和人员对其不甚了解，笔者认为有必要在此多作说明。

    《内部审计实务指南第2号――物资采购审计》规定：“物资采购审计是对物资采购全过程实施的监督和评价，是财务审计与管理审计的融合。”“根据组织的管理模式和要求、物资采购业务量的大小、内部审计机构资源等的不同，物资采购审计可以采取项目管理式审计和过程参与式审计两种模式”。由于监狱单位大型设备购置基本由市财政进行政府采购，日常的采购工作除了罪犯生活粮油外，其他物资采购则是量多但金额并不特别巨大，比较适宜的方式是过程参与式审计方式。因此，过程参与式审计是大多数监狱单位目前采用的大宗物资采购审计模式，由专职内部审计人员参与监督物资采购的全过程或者部分重要过程，实现物资采购审计的日常化。同理，对工程建设目前各监狱也主要采用的这种参与式审计方式。

    作为一个内部审计人员，不论是机构设置、人员交流，还是审计范围、业务培训，都不是仅靠其主观愿望就能改变的。但这并不表示我们在“西部领先、全*一流”的奋斗目标中不能有所作为。恰恰相反，只有审计人员明确职责、踏实工作，才能保证工作质量，提高内部审计工作成效，发挥其应有的职能作用。所以，内部审计人员不能妄自菲薄，一定要脚踏实地，爱岗敬业，严格遵守职业道德和国家法纪，认真负责地开展工作，严格执行业务操作流程，严守工作秘密，在自己审计的每一个项目、参与的每一件事务中踏踏实实地履行职责。只有这样，才能切实提高内部审计工作质量，提高工作的自信心和自豪感！也只有这样，才能让这项工作以及干这项工作的人赢得更多的认同和尊重，发挥其应有的职能作用！也只有这样，内部审计工作“西部领先、全*一流”的目标才有望真正实现！