随着改革的不断推进，以及市场经济的过渡和发展，社会进入了快速变化的转型期，各个阶层的利益不断重新调整，各种利益冲突不断加剧和叠加，一些深层次矛盾逐渐凸显，影响稳定的社会纠纷和因素也逐渐增多。在新修订的《信访条例》颁布施行后，虽然信访形势呈现出信访总量、集体上访、非正常上访、群体性事件下降，信访秩序好转的“四下降、一好转”良好局面。 〔1〕但作为反映社情民意“晴雨表”的上访活动仍是群众信访的主要形式。因此，如何有效地化解社会纠纷这一和谐社会的负面因素和解决由此形成的涉法信访问题，是党和政府在新时期限的一项长期而重要任务，也给作为国家刑罚执行机关的监狱如何有效化解与刑罚执行相关的信访问题提出了更高的要求。但由于监狱行刑执法的特殊性，在刑罚执行中出现的涉法涉诉信访问题往往缺乏解决必要的法律依据或可行的解决机制，造成当事人不断就涉法涉诉信访问题上访，给监狱执法带来了不良的社会影响。

    一、监狱涉法信访问题面监的挑战

    （一）涉法信访与监狱涉法信访

    所谓涉法信访，是指那些已经或应当被执行机关和司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。〔2〕就监狱涉法信访问题而言，监狱涉法信访是一种特殊的涉法信访，表现为因与监狱行刑相关或发生在监狱行刑过程中，服刑人员及其亲属对定罪不服判、对减刑假释的不予申报或未得到及时申报有异议、在服刑中患病或自伤自残认为与监狱执法有关、对在狱内正常死亡或非正常死亡的认定不服、或对监狱某一执行行为不服，向上级机关投诉或寻求法律规定之外的请愿活动。

    （二）监狱涉法信访问题的现状

    ——信访人诉求表达渠道不畅。对监狱来讲，涉法信访处理方面的法律法规不适应新时期监狱信访工作的需要。一是罪犯对减刑裁定不服时，法律并没有规定救济途径。二是在罪犯要求监狱给予赔偿的诉求情况下，当监狱在根据《国家赔偿法》规定进行违法性确认程序中确认没有违法情形或监狱上一级机关同样确认没有违法情形时，罪犯就没有有效地的诉求表达途径。因为根据法律规定，对于监狱违法性确认之诉，不属人民法院的受案范围。三是罪犯对在监狱计分、记功和提请减刑假释等决定不服时，没有外在的诉求表达渠道，监狱的决定是最终决定。

    ——化解涉法信访问题缺乏法律支撑。 监狱在刑罚执行中，罪犯发生自伤自残、患病治疗、工伤以及罪犯的非正常死亡事件时有发生，也是最容易产生涉法涉诉信访的方面。但是在如何处理这类涉法信访时，相应的法律规定较为欠缺。一是罪犯工伤问题的处理，根据监狱法的规定，参照国家劳动法的规定执行，但如何参照没有规定，特别是对工伤罪犯的补偿标准没有明确。二是对于在监狱服刑过程自身患病问题的处理方面，限于监狱内设医院的医疗条件，患病罪犯在没有得到有效治疗的情况下，罪犯往往找监狱缠诉。但除了监狱法规定罪犯有病得到及时治疗的规定外，没有任何法律法规的规定，使监狱在处理时没有“参照物”，无从处理。三是对于罪犯非正常死亡的处理，这方面最容易引起罪犯亲属的上访。但监狱在处理时却找不到相应的规定，现在有的地方虽然有公安、检察、司法等部门联合行文作了规定，但并没有上升为法律，缺乏权威性。

    ——信访人的信访形式多样和极端 。在监狱涉法信访中，信访人无论在组织、手段还是在行为方式上都在发生深刻变化。过去信访方式主要是书信、电话、走访，而现在的信访形式表现为集体上访、越级上访和联名信访，甚至信采取激端的方式，如冲击监狱机关、歪曲的事实在网络上散布、有的将残疾的信访人遗弃在监狱机关的办公场所等。

    ——没有相应的信访处理机构。虽然监狱涉法涉诉信访问题呈现出不断上升，处理难度越来越大的现状，但监狱建立起信访问题处理机构的不多，更没有形成有效的工作机制。

    ——化解初信初访的力度不够。在刑罚法律关系中，监狱及监狱人民警察始终占据主导地位，行使着管理、教育、改造罪犯的职责，罪犯处于被管理的法律地位，在行刑理念没有完全转变的情况下，对罪犯提出的诉求往往没有引起足够的重视或处理方式简单，敷衍了事、含糊其辞，甚至认为是无理取闹，对信访问题捂盖子，隐瞒不报，导致当事人不满，使简单问题复杂化。

    ——信访救助带来了新情况。虽然中央政法委和财政部联合下发的政法（2007）44号文件以救助特殊困难案件当事人，救助对象是解决“法度之外，情理之中”，有特殊困难的上访当事人，目的是促使当事人息诉罢访。但在实际操作中往往要求没有任何执法过错的监狱拿出一定的资金来解决，否则当地政法部门对产生纠纷不配合或不解决，给监狱执法带来负面影响。

    二、监狱涉法信访问题形成的原因

    一是公正执法环境的缺失降低了监狱执法的权威性。我国数千年的人治统治使社会从根本上缺少信仰法律的基础，法律制度上的漏洞又往往使人们缺少适用法律的依据，现实存在的许多不正常的执法现象又令人对执法的公正性产生怀疑。这种社会现象无疑会影响服刑人员及其亲属对监狱执法公正性的怀疑，加之监狱执法相对封闭的，社会对监狱执法的现状缺乏了解，发生在监狱内的腐败案件加重了社会公众对监狱执法公正性的怀疑。因此，一旦出现服刑人员在监狱发生如死亡、伤残等，其亲属在潜意识里怀疑是与监狱执法有关，监狱执法的权威性受到质疑。

    二是增强的维权意识成为为了自身权益而信访的内在动力。服刑人员在经过逮捕、起诉、法庭调查等审判过程后被定罪的过程，使服刑人员及其亲属十分清楚维权的重要性。因此，在监狱执法中一旦出现过失就成为服刑人员及其亲属信访的理由。现在就有“只要监狱输了1%的理由，罪犯就有99%的理由维权”的说法。

    三是处理涉法信访问题方式不当增强了当事人的信访的决心。据统计，当前信访案件中，80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的问题〔3〕。但是有的监狱在处理的涉法信访问题时，不是积极解决问题，化解信访问题，把信访问题处理在萌芽状态，反而是采取不理睬和拖的办法，迟迟不给当事人一个说法，即使是给个说法也是对自身存在过失只字不提或者故意隐瞒事实，使当事人强烈不满，实际上反而激起了当事人信访动力。

    四是法律缺位和不规范执法是引起信访的主要因素。《监狱法》已颁布实施十几年，其间刑法、刑事诉讼法已经过修改，监狱法的一些规定已与刑法、刑事诉讼法的条款相冲突或不一致，在监狱法颁布十几年后的今天，仍然没有一个相应的便于操作的实施条例。加之社会的变革和转型，社会观念和法治环境已发生很大变化，监狱法的一些规定已不适应新时期监狱工作执法的需要。另一方面，监狱在执法过程中重实体轻程序的现象仍然存在，对涉及罪犯权益的处理时不按程序办理，在执法中漠视罪犯的合法权益，不作为、消极作为、滥作为和乱作为容易造成罪犯权益受到侵害而引起涉法涉诉信访。

    五是纠纷的处理方式给当事人可无理缠诉达到目的的错觉。当前对待一些信访案件的态度和处理结果，使人产生“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错觉。有的为求一时清净，做出无原则让步，使无理缠诉缠访者得到一些好处，甚至赔钱了事，这些一定程度上助长了当事人不断信访。某监狱就发生过一罪犯因病致残，在刑释当天，监狱派出警车将其送回原户籍地时，该犯称残废是监狱执法所致，受到其亲属围堵。当地政法部门见于其家庭困难和治病需要，也便于化解纠纷，在事发后，监狱与政府共同拿出一定的款项以困难补助的名义给了罪犯。但罪犯并未就此停止信访，认为既然监狱已经拿了钱，说明监狱就有错，其亲属将其背到监狱管理局要求更高的赔偿。

    三、对监狱涉法信访处理机制的分析和评价

    （一）监狱对信访的自身处理机制没有形成合力

    对多数监狱而言，没有建立起统一的信访工作机构和信访处理机制。罪犯处理工伤是劳动改造管理部门、罪犯死亡的处理是狱政部门负责，上级转办信访则由办公室办理，涉及民警的则是纪检监察部门办理，对国家国家赔偿案件及起诉到法院的则由法制部门或履行相应职能的部门办理。这种处理机制其实处于各行其事，对案件的处理没有一套完整的处理机制，没有一个统一的口径，容易造成说法不一，给信访人以口实。没有建立完整配套的信访案件信息预警机制、申诉公开听证制度、定期通报等制度。对信访工作的各个环节包括登记录入、审查处理、统计分析、装订归档等没有动态一个清晰的流程管理，在内部没有形成相互监督、相互制约、相互促进的工作机制，办理初信初访的质量和效率都不高。

    （二）处理申诉的个案信访问题的纠错机制存在隐患

    允许“有问题”的信访个案进行复查，对处理不当的涉法涉诉信访起到了纠错功能，化解了一些上访，但这种方式存在一定的隐患。一是根据《信访条例》的规定，一个信访问题在没有新的证据证明原来对信访问题的处理有错时，经过信访办理、复查、复核三个程序即告一个信访问题的终局处理。如果打破《信访条例》的规定，再次复查，势必对信访问题的处理处于无绪。二是个案的涉法信访问题的处理与当时的法律政策环境有关，用现行的法律、政策和执行法律政策的水平审视过去的对信访问题的处理无疑是存在问题的。个案“公平”可能得到维护，法制环境和执法理念却严重被破坏。三是监狱的上级机关在对信访问题的复查和复核一般没有落到实处，没有对监狱信访问题的解决起到监督的作用，也不利于更好地发现问题和化解纠纷。

    （三）对涉法信访的案外补偿机制是对法律权威的削弱

    上级对上访的处置要求是“事要解决，人要回去”，进省、进京上访信访案实行排名通报，有的甚至会影响到官员的前途，所以，下级往往不惜一切代价，花钱买息访。对纠缠不清的上访人要么满足其要求补偿现金，要么给其寻找工作岗位，稳定其心，要么追究本来没有错误的案件承办人，平衡上访人的不满。一方面上访者在博弈中获和直接利益，促使信访人走上访之路。另一方面，由于责任追究，使在监狱行刑过程中产生消极执法的效应。

    四、解决监狱涉法信访问题长效机制的构建

    （一）完善信访人的诉求表达机制

    信访工作是体察民情的“寒暑表”，检验政策的“调节器”，发扬民主的重要“窗口”。畅通信访渠道，完善信访人的诉求表达机制是做好信访工作的重要环节。由于监狱工作的特殊性和管理对象的特定性，监狱应畅通和延伸三个渠道：一是畅通狱内渠道，在监狱内通过设置监狱长信箱、狱务公开监督信箱，建立定时收集、处理、审批、办理、监督等管理制度，方便服刑人员表达诉求；二是畅通狱外渠道，通过在监狱指定接待场所和网络平台，公布与信访有关的法律法规和信访事项的处理程序；三是畅通直接对话渠道，进一步完善监狱长接待日制度，设置信访工作机构对监狱信访工作进行统一协调和处理。

    （二）推进“阳光信访”的信息公开和听证处理机制

    阳光信访是指信访过程体现公开、透明原则，在人们可以看得见的状态下，将信访公务行为向信访人和社会公开。在实践中，信访的公开透明度明显滞后，突出表现在一些信访问题处理上的“暗箱操作”。这实际上是政府诚信缺失和底气不足的表现。越来越多的经验表明，公平的实现必须在程序和形式上表现出公开性。一是监狱和监狱上级机关应通过信访网络平台，建立新闻发言人制度、设立专门负责接待公民查阅、咨询信息的公开机构，同时，给媒体以相对宽松的环境并通过严格的程序让其有序介入，媒体要正确引导社会舆论，以案释法，使公民明辨是非，避免猎奇、渲染、夸张和误导性宣传报道。二是完善听证制度，制定听证细则，规范听证程序，对疑难、复杂、缠访的涉法涉诉信信访，监狱或监狱上级机关主动举行听证，保证群众的知情权、参与权和监督权。

    （三）构建监狱对信访的自身处理机制

    建立信访案件自身处理机制。一是要整合涉法信访案件处理资源，设置上、下对口的信访处理机构，将分散在各个职能部门的处理职能整合成到信访处理机构，相应的职能部门只负有立案调查的职责，调查结论的定性由信访机构负责。二是进一步完善信访案件的接待和处理程序，对信访工作的各个环节包括登记录入、审查处理、统计分析、装订归档等实施动态流程管理，在内部形成相互监督、相互制约、相互促进的工作机制，进一步提高办理初信初访的质量和效率。三是要建立初信初访矛盾排查，目标管理，制度建立为重点，可以采取简单问题直接快办，重要问题交办的办法最大限度将问题解决在监狱。

    （四）完善信访人权益的救助机制

    据分析，产生相当的涉法信访是司法救济不畅、不充分所引发的，对于监狱更是如此。由于监狱涉法信访的特殊性，与监狱有关的涉法信访基本上都没有有效的司法救济途径。根据《国家赔偿法》和司法部《司法行政机关行政赔偿刑事赔偿办法》的规定，监狱因违法执法侵犯服刑人员的人身权情形时属刑事赔偿范畴，因此，属于国家赔偿范围的诉求在不能得到监狱的赔偿时，当事人不可能通过行政诉讼进行救济，唯一的途径是同人民法院赔偿委员会提起国家赔偿请求，但人民法院赔偿委员会受理有个前提，那就是需要得到监狱或监狱上级机关对监狱执法的违法性确认。显然，由于存在监狱既是“运动员又是裁判员”，其违法性确认结果很难被当事人认可。当事人只能无休止地通过信访来求得解决。因此，对于监狱的涉法信访，应从几个方面完善救助机制：

    1．完善制度性救济措施。一是对监狱违法性的确认权限进行修订。将现有监狱自身的违法性确认权确定为驻监狱检察机关或监狱的上级机关，且交与当事人选择对监狱违法性确认的机关。二是应通过修法，对监狱执法产生的纠纷归类到行政执法，当事人就可以根据《行政复议法》和《行政诉讼法》通过申请复议或向人民法院起诉的途径求得化解，给监狱和当事人一个合法合理的说法。

    2．探索实行社会救助和社会评判制度。一是依法变通处理，对那些从司法角度看确无道理，通过诉讼程序无法解决，严格按照法律及有关政策规定，结合当前的社情、民情或风俗习惯，向地方政府提出变通处理建议，可以由地方民政部门每年拿出一定数额的资金进行救助，填补法律的空白，防止因信访人因经济困难而申诉上访。二是实行社会帮教评判制度。对无理缠访户，监狱应主动与地方行政司法机关联系，到上访户居住地公开听证，邀请人大代表、政协委员、有关部门人员及上访人的亲属参加，让周围群众去了解案件真情和有关法律政策规定，动员社会各方面的力量做思想疏导工作，使上访老户迫于社会舆论压力而息诉罢访。

    3．建立律师介入解决监狱信访问题机制。应充分发挥行政司法机关管理监狱和法律援助事务所的资源优势，将监狱涉法涉诉问题的解决过程中引入律师介入制度，通过律师的参与，引导信访人按照法律的途径解决信该人的诉求。

    （五）构建涉法信访信息预警和反馈机制

    建立信访预警机制的作用在于对监狱执法现状调查的基础上，对监狱涉法形势做出综合分析与判断，在认为有可能发生涉法信访时，启动涉法信访处理机机制，采取有效防范措施。监狱应在罪犯斗殴、正常或非正常死亡、自伤自残、患病、工伤或其他意外发生时启动预警机制评估涉法信访的可能性，在第一时间、第一现场收集和固定证据，报告人民检察院驻监狱检察室，做好超前疏导和防范工作。

    涉法信访反馈机制，是在发现可能产生信访的事件后，要及时反馈。一是建立日常性的工作报告制度。在发生与执法有关的事件时，及时、准确地向监狱领导和相关职能报告，监狱根据上级的报告要求进行及时、准确地报告；二是建立应急反馈制度。在突发性群体事件发生之后，及时、快捷地向有关领导或部门报告，这样才有可能将突发性事件在发生的初期阶段即得到妥善处理，不致造成更大的社会影响和社会损失。否则，有可能会把小事闹大。

    （六）建立信访终结机制

    建立信访案件终结机制。对结案不息访的信访人，在穷尽司法手段的情况下，依靠党委政府统筹考虑，通盘解决，形成“监狱管刑罚执行，地方政府管稳定”的信访案件终结机制。一是监狱坚持定期向监狱主管部门汇报涉诉信访工作的重要事项、重要决定、重要信访案件的处理和重点时期的信访工作。二是改变监狱“孤军作战”的局面，积极与地方党委、政府等机关的结合积极争取当地党委对涉法信访工作的重视和领导，加强与当地政府、基层组织、行政司法机关的联系，争取党政机关的领导和支持。三是将涉法信访的处理情况向地方党委、政府等有关部门通报，形成信访信息共享，通过对信访人诉求的变通处理，及时消除影响社会稳定的隐患，充分发挥党委领导下的涉法信访综合治理机制的重要作用。